紧急状态时的国防生产·第六
作者：哈诺德·J·克莱姆 ·美国
出自————《经济动员准备》
出自————《现代军事理论》
本章所要分析和考察的是，当前国家工业中直接与国防生产有关的部分。这个部分通常被称为“国防工业基础。” [ 注：本章引用的材料主要来源为：美国国会众议院武装部队委员会《失调的国防工业基础：对危机的来临尚未做好准备》，第96届国会众议院武装部队委员会“国防工业基础小组”的报告，1980年12月31日，《美国国防工业基础的能力》，众议院武装部队委员会和“国防工业基础小组”举行的听证会的记录，1980年；国防科学委员会1980年夏季研究小组关于工业反应能力的报告(华盛顿：负责研究和工程的国防部副部长办公室，1981年1月)；美国审计署署长致国会的报告：《国防部的工业准备计划需要有国防政策保证，从而有效地满足紧急需求》，报告编号PLRD一81—22(华盛顿：审计长办公室，1981年5月)：美国陆军协会《陆军工业准备：在战争中取胜的起点》，1979年5月；杰奎斯·甘斯勒：《国防工业》(1980年)；约翰·埃利森：《窘困的军工厂》，载“海上力量”杂志，1980年12月刊。 ] 首先必须指出，“国防工业基础”一词现在尚无公认一致的定义。从广义上说，它必须包括为满足国家在战时对大规模产品需求而进行生产的国防和非国防两大部分在内的整个工业。然而，美国的动员计划制定者们一向从相对狭义的角度使用这个概念，把国防工业基础理解为，主包商和转包商为完成直接生产或提供军需物资与劳务而经营的那一部分工业。基本上从这种理解出发，在近期举行的有关国防工业基础问题的国会听证会所提供的报告中，使用了这样的概念：
“……一般认为，国防工业基础是指美国工业中，对与防务有关的各种工作做出了贡献的那些部分。这部分工业被要求以其生产能力和技术知识来满足国家安全需要。” [ 注：众议院武装部队委员会，《失调的国防工业基础》，第5页脚注1，第11、12、31、32、33、42、46页。第5页脚注1，第19页。 ]
同时还应指出，当使用“国防工业基础”一词时，往往被认为含有这样的意思，即存在着一个结构上或组织上的一致性，存在着一个多少是专门或起核心作用的国家生产体系。然而事实上，今天美国的国防工业基础是一个由私营厂家和国有生产厂家以及双方联合企业所共同组成的多层次和复杂的混合体。此外，如本书后面还要详细说明的那样，今天参与国防生产的私营承包商和十年前相比，它们在生产经营上更加多样化，且更少地依赖国防定货。这样，也许只有弹药生产业是仅有的例外，实际上根本不存在什么独立的、自成体系的国防工业基础。更确切地说，我们面对的是一个复杂多变而又互相依存的商品市场世界，在一切生产运转和变化的背后，追求利润是主要的动力。 [ 注：众议院武装部队委员会：《美国国防工业基础的能力》，听证会记录第134页。 ]
防务分析家们指出，与其盟国和敌国不同，美国通常不把国防工业基础作为国家特殊财富或国家稀有资源而加以重视或给予支持。 [ 注：关于这一点，见约翰·埃科森：《窘困的军工厂》第36页，及杰奎斯·甘斯勒：《关于国防工业的十点意见》，载“海上力量”杂志1981年3月刊，第34页。 ] 国防大学动员计划研究中心副主任约翰·埃利森系统地阐述了这一论点，他写道：美国的绝大多数国防工业企业，都受着影响整个工业界的、变化莫测的经济环境的支配，在这种环境中随波逐流。与其多数盟国相反，美国很少直接资助其国防工业，也从不利用现行经济计划和法令政策给它们以特殊的照顾。结果，国家的经济政策的本来目的，是控制通货膨胀、保持广泛就业、提高增长速度、推动区域发展以及改善中、小企业的境况等，这可能对除国防以外的其它方面的国家利益有利，但与此同时，这种政策很可能给国防工业造成难以预料的消极影响，其最终结果通常是国防工业能力的不断衰退。 [ 注：约翰·埃利森：《窘困的军工厂》，第36页。 ]
第一节 一些常用术语的区别
在开始探讨美国国防工业能力和状况，并试图确定一个能够满足美国国防需要的国防工业基础的构成成份之前，最好先把在有关讨论中经常涉及到的一些常用术语的区别弄清楚，例如“近期战备能力”“应急扩大能力”、“持续力”和“动员”。
──近期战备能力，这个词用于国防工业基础时，是指其满足正常的、“和平时期”的国防需求的能力，这种需求包括部队现代化建设和采购适量的战争储备物资等。正是这种能力给扩大生产提供了基础。这里应当指出，如果国防工业连满足“近期战备需求”的能力都不具备，那么满足剧烈增加需求的能力就根本无从谈起了。
──应急扩大能力，这个术语是(特别是国防部)用来指在没有正式宣布全国进入紧急状态而国家仍处于“和平”环境之中时，国防工业扩大军品生产的能力。这个词通常在下列意义上使用；急速地增加生产关键性作战物资，以对某种没有公开宣战的紧急状态作出反应。因为“应急扩大能力”一词限于在和平状态下使用，所以这时的国防生产任务仍主要由现有的承包商完成。
──动员这个词对不同的人有不同的含义。为了制定计划时使用方便，国防部按照动员程度的不同，把动员分为数个等级，彼此之间界限分明：“动员”、“全面动员”、“总动员”。在涉及国防工业基础时，这个词系指国家的经济和生产设施大规模地转入为满足战时国防需要而运行的轨道。它包括暂时中断执行平时的条例法令，扩大总统控制生产和稳定经济的权限。
──持续力，为实现国家目标，而使作战活动维持在必要水平和持续必要时间的能力。持续力是为保证军事行动的需要，而提供和维持武装力量、作战物资和消费品的一种功能。“持续力”或“持久力”向作战部队提供充足的补给(包括人力和物力)以坚持持久战争并实现国家目标。此概念的核心是工业基础的反应能力。
也许唯一对80年代初美国国防工业基础状况作出明确描述的文献，是一份题为《失调的国防工业基础：对危机的来临尚未做好准备》的报告，此报告由众议院武装部队委员会于1980年12月31日提出。该委员会所属的“工业基础小组”在当年秋季就此问题举行了一系列听证会，通过这些听证会调查了解到许多情况，在此基础上写成了这份报告。由来自密苏里州的里查德·埃考德众议员领导的“工业基础小组”认为，国防工业基础的一般状况已经恶化，今后将有进一步恶化的危险。该小组特别认为：
──国防工业基础失调，主要防务承包商生产能力过剩，而转包商的生产能力不足，二者不相协调。
──工业基础不具备及时地扩大生产以满足国家紧急需要的能力。
──在过去的3年中，军用装备从定货到交货之间的周期(交货期)已大大延长。
──目前熟练工人和技术人员不足，在未来的10年中仍将继续缺乏。
──美国正越来越严重地依靠从国外进口稀有战略原料和某些军用装备的特殊部件。
──美国制造业劳动生产率的增长速度在西方世界各国中最低，而国防生产部分的劳动生产率之增长速度又低于制造业中的其它部分。
──对新技术、新设施、新机器的资本投资受到通货膨胀、不利的税收政策和管理条例等因素的严重限制。 [ 注：众议院武装部队委员会，《失调的国防工业基础》，第5页脚注1，第11、12、31、32、33、42、46页。第5页脚注1，第19页。 ]
首先应当指出，在过去的10至15年中，国防工业的基本性质已发生了重大变化。那些力量雄厚的主承包商和重要的转包商再也不是主要致力于国防生产的独立单位了。这些公司已成为多样化生产、多样化市场经营的巨大经济联合体的组成部分，并不得不为能够获得有限的资本而进行内部竞争。公司的经理必须对股东负责，把资本投于最有利可图之处。有充分的事实表明，在国防项目上投资可得到的收益已经降低(原因后述)，而非国防项目利润高、风险低，所以资金正大量流往那个方向。国防计划项目需求的调整变化导致了防务市场的不稳定，使情况进一步恶化。其结果是，国防工业资金短缺。
在1980年，美国国防工业基础几乎全部由私营的企业和私有部门拥有和经营。在由大约25,000至30,000家主承包商和50,000家以上的转包商所组成的国防工业基础中，只有83家政府所属的企业， [ 注：同上 ] 但这个基础正在不断地缩小。一方面这个基础中的主承包商一般都具有充足的甚至过剩的生产能力，而另一方面，从一，二、三级转包商直至最低层的供应零部件的零售商数量却严重不足。国防科学委员会在1981年的一份报告中称，在其新近审查的一项计划中，参与计划的供应商在前一年有6,000家之多，而仅过一年便减少了1,500家。 [ 注：国防科学委员会报告(1981)，第49页。 ] 在另一项计划中，它还发现参与投标竞争的厂家数量比上年减少了40%。另外在1980年，联合技术公司董事长兼总经理在国会作证时称，自1967年以来，生产航天产品的公司数量已下降了将近一半， [ 注：众议院武装部队委员会：《美国国防工业基础的能力》，听证会记录第12页。 ] 1967年时，航天工业拥有大约6,000家公司，而到1980年只剩约3,000家。而这3,000家公司中，约,1,500家在前两年中亦已转手。总之，据报道说，仍留在国防工业基础中的绝大多数零配件厂家正开足马力进行生产，并积压了大批订单而不能及时交货。
在许多零配件生产厂家为它们退出国防生产所提出的种种理由中，最根本的一条是“无利可图” [ 注：国防科学委员会报告(1981)，第49—51页。 ] ，其它的理由还有：
──按防务合同做生意所要求的文字工作(管理方面)不胜繁缛。
──获取利润受规定限制。
──订货量小。
──产品规格要求太高。
──国会/国防部常常推迟做出决定，加上财政政策的影响，给企业造成严重的财政困难。
──成本计算标准不合理，成本/价格数据要求苛刻，合同要求吹毛求疵。
──政府和主承包商付款迟缓。
──社会福利计划对防务合同的种种强制性要求。
总之，由于零配件生产厂家数量减少、民用生产需求增加，国防生产费力麻烦等原因，使转包商和零配件供应这个层次的能力严重不足。
第二节 交货周期延长
产品交货周期是衡量国防工业反应能力高低的最准确的测量指标之一，并对国防能力产生直接影响。交货周期延长导致计划中的军用装备交货延期，这不仅会对近期战备能力产生立竿见影的影响，还会对“应急扩大能力”和动员能力产生长远的影响。然而，这只不过是80年代美国国防工业所患种种痼疾的外表症状而已。
国防科学委员会1981年发表的报告透露， [ 注：同上，第29—36页。 ] 1977年至1980年间，许多武器系统、分系统及零配件交货周期大大延长。例如，1976年锻铝件的交货期为20周，1980年延长为120周。1980年波导管的交货期(95周)为1976年(35周)的两倍以上。钛制件的交货周期逐年延长，1976年40周，1977年为46周，1978年为60周，1979年为70周，1980年则为104周。飞机起落架的交货期在1977年为52周，到1980年则延长为120周。
即使标上“DX”级(“DX”是表示最紧急、最优先的国家级标志)也不能保证及时交货。1978年，DX级小型锻铝件交货期为55周，1980年延为125周。与此相仿DX级大型锻钛制品的交货期由1978年的65周延长为1980年的108周。电子产品的情况也差不多，DX级微型电路的交货期从1978年的25周，延长为1980年的51周。同期，DX级集成电路的交货期从25周延长为62周。
造成交货延期的原因很多也很复杂，其中有：
──缺乏原料(特别是海绵钛)。
──生产能力不足，特种金属加工厂压货的情况尤为严重。
──电子原件和组件采购批量小。
──某些特种器件，例如：光学部件，轴承、电子联结器等，供应紧张。
──零部件越来越先进和复杂。
──测试和检验要求高。
据1950年通过的国防生产法第一条，总统有权要求按合同或定单优先安排他认为属于国防必需或国防所需之产品的生产。依照此法而建立的《国防优先法》，试图通过给国防定货规定优先等级的方法来保证国防生产按计划完成。共规定了两个等级：DO级和DX级。DO级一般可用于所有国防定货，使它们比没有打上等级标志的(民用)定货有优先权。DX级比DO级高，它仅限使用于紧急国防定货，这些定货的计划必须由总统批准。DO级和DX级适用于所有的军用武器系统采购项目。商业部规定，上自主承包商、转包商，下至零配件制造和供应，一律采用优先等级制。
可是，国防科学委员会却认定，至1980年，《国防优先法》事实上并未有效地发挥作用。 [ 注：同上，第63—64页。 ] 它指出，只有大约半数带有“DO”标志的定货得到优先处置。按顺序说，在(生产的)第一层次情况尚好，而在第二层次只有50%，到了第三层次只剩25%。造成这种困难局面的原因很多，但最主要的一点是，政府工作人员和各级承包商都没有切实理解《国防优先法》。虽然要求此法一直贯彻到转包商和零售商等最基层的厂家，但事实上根本没有做到。另一个对贯彻此法的不利因素是，大工业公司不愿向提供零配件的厂家施加压力，以免产生矛盾影响未来的合作。短期措施不能损害长远关系，如果对一个生产零配件的主要厂家催得太紧，那就会在内部产生严重的麻烦。最后，在某种情况下，当援引《特别优先协助法》以保证优先等级项目按计划完成生产和交货时，在审批渠道上的各级关口耽误的时间却又太多。这导致了繁琐的文字工作，无形中违背了此法的初衷，并使那些求助者们对此法的作用产生怀疑。然而，也有积极的一面。可以看到，当申请确实送到商业部后就能得到及时而明确的答复。
有关重要战略资源分配的《国防资源法》的实施显然很有成效，但由于其内容主要是适应50年代资源供求格局，而没有考虑到从那以后资源供给和使用格局的变化，所以此法在实际运用中也受到限制。从前，按照《国防资源法》的要求，对下列原料实行“储备制”；钢、铝、铜、镍合金。 [ 注：《国防物资法》规定，这些受管制的物资之生产厂家。在每个月的生产量中“留出”指定数量和品种的产品，供国防计划分配使用。 ] 但《国防资源法》的适用范围却不包括钛、钴等重要的国防原料，这些原料或来源紧缺，或因冶炼业生产能力有限而供应紧张，这毫无疑问地使生产部门交货期延长的情况更加严重，并使计划项目的生产成本上涨。而且，即便是考虑到了50年代以来的供求格局变化，也很难说控制了钢、铝、铜、镍四种金属就能保证生产的基本需要。
80年代初期，影响交货期延长，限制国防工业基础“应急扩张”和“动员”潜力发挥的，是几个被称之为“瓶颈”的因素。因素之一，是缺乏与国防有关的工程师、熟练工匠和训练有素的从事国防事务的业务人员──这都是由于激烈竞争的缘故。理工科院校毕业生人数不断减少有案可查，有目共睹，而熟练工人、电子技术人员、模工、刀工等日趋严重的缺乏情况却不易被察觉。国防科学委员会报告说，据美国机床和机械生产联合会最近调查表明，该工业部门到1985年将缺员24万人。 [ 注：国防科学委员会报告(1981)，第9页。 ] 国防工业大约需要1万人以补充损耗和调节某些方面非常有限的增长需要。目前的培训计划不能满足这个需要数。举例来说，劳工部估计，1978年至1990年间，全国范围年均机工需要量为：22,000人，而根据1976年至1978年的培训计划，每年只能提供约2,800人，供求两者形成鲜明对照。调查报告表明，转包商和零配件厂除了缺乏前面已提到的几种人员外，还缺乏检验技师，光学人员，熟练装配工。总之，人员缺乏是个普遍存在的问题。
联合技术公司董事长兼总经理享利·格雷1980年9月在众议院武装部队委员会就国防工业人员缺乏的问题作证时，提请委员会注意：在第二次世界大战期间，美国工业家曾大批雇用以往从未在工厂干过活的人──农民、家庭妇女和职员，培训数周后，便让他们去制造飞机引擎及其它类似的产品。他强调说，随便从农场招个人来，然后便派他去生产飞机引擎，这种事在今天绝对不可能再有了，──现在的技术太先进，精度要求太高，设备太复杂。他说，当前一个机工学徒必须干满3年才能完成培训，而将一个汽车工人转培为高技术航天零件的生产者也要花费半年多的时间。他在结束作证时不满地表示，现在的美国教育制度已不能“生产”出具有干活所需的基本能力和基本知识的年青人。 [ 注：众议院武装部队委员会：《美国国防工业基础的能力》，听证会记录第43—44页。 ]
80年代初的事实表明，美国国防工业现有的熟练工人和工程师，正被每一个获得了新的国防定货的企业争相雇用。这使得现有数量有限的工人的工资提高，转而使国防生产成本明显上升而产量却没有得到相应的提高。可以预言，随着国防工业劳动大军中的年长者不断退休，或因技术进步而被淘汰，国防工业熟练工人缺乏的情况将进一步恶化。 [ 注：关于这一点，见杰金斯·甘斯勒：《国防工业能力能对里根的倡议作出响应吗？》，载“国防安全杂志”(1982年春季刊)，第106、113页。 ]
上面说的是80年代初期整个美国国防工业中普遍存在的问题，在国防工业中的某些重要生产部门，例如；电子、弹药、飞机、锻铸、机床等，还分别存在着各自特有的问题。在电子生产领域，国防市场只提供了整个电子产品市场的7%—10%，这使得有关公司很难做出对军用品生产投资的“选择”。由于生产批量小、投资回收慢，所以，对军品生产项目的投资率非常低，一些已建成的流水线也停产了。军品采购具有以下特点：批量小，设计特殊(通常非常复杂)、检测费钱费力、投标和签合同时的文字工作繁冗，这些因素使得电子公司对继续生产独特的军品望而生畏。然而，如果在组装整机时可以使用经审查批准的民品零件，那厂家还是很有兴趣的。电子工业有个独一无二的特点，即日益严重地依赖海外厂家，这主要是由于海外厂家劳动生产率高，要价低廉的缘故。据估计，80%到90%的军用半导体产品由美国境外的工厂组装和测试。这些工厂主要在远东──台湾，南朝鲜、新加坡、马来西亚和香港。另外，绝大多数的陶瓷元件和集成电路板及其它一些高技术电子元件都是由日本提供的。当一旦出现危机时，这种严重依赖海外的情况会产生什么样的影响是显而易见的。
在国防工业各部门中，弹药生产业是“应急扩大能力”时最需要的部门。这个部门的独特之处在于，它的生产设备基本上都是由政府提供的。弹药产业中，国有国营和国有私营的工厂，在整个弹药生产能力中占主导地位。这种情况在国防工业界是少有的。80年代初，这种状况导致了政府和工业界之间的持续竞争。即使私有私营的企业也主要依赖政府所有的设备。据计算，陆军的投资额约为8亿美元(最初投资，不包括追加部分)，这些资金是20多年前用来购买机器设备的。现在该行业广家使用的机器数量不足，性能落后，导致了成本上升，交货迟缓。由于预算经费紧张，国防部没有对设备进行现代化改造，而由于缺乏吸引力，缺乏稳定性，再加上税收政策的影响，工业界也不愿在这里投资。
国防部在签订合同方面采取的几项措施给弹药工业蒙上了阴影。第一件是，对项目的研究和前期生产，广泛运用固定价格合同制。第二件事是，主要在弹药生产领域内实行下列政策：一俟研究发展完成，立即进行竞争性生产，不签订保证研究发展者可以从其投资中获利的合同条款。事实上，在整个生产过程的前期，发展研究者们往往要亏本。这种规定极大地阻碍了发展研究承包商的资本投资。
虽然弹药工业在“应急扩大能力”时首当其冲，但预计让封闭备用的动员厂生产出产品仍需大约7至18个月。现有生产线增加一些产量是能够做到的，但由于许多零配件供应跟不上，交货期要大大延长。 [ 注：国防科学委员会报告(1981)，第13页。 ]
80年代初，美国国防工业中的军用飞机制造业交货延期的情况特别突出。例如，在1977年至1980年3年中，飞机引擎的交货期从19个月延长到41个月。 [ 注：同上 ] 同期，机体交货期也从28个月增加到42个月。交货期延长给工业界造成成本上升、计划失灵等困难。为了保证成品计划的完成，飞机公司及其主要分系统供应商必须在合同签订之前就发出原料和零配件订购单，有时甚至需提前12至15个月。这对资金周转的影响极大,并更进一步引起了资本构成方面的问题。
军用飞机制造业面临的最大难题是，生产速度和生产量几乎总是处于不断、的变动之中。有时，虽然整个公司的设施规模已按照某种生产速度进行了调整，可是得到的订货往往根本不能保证生产以经济速度运行。“一年一度”的采购订货制度造成和助长了这种破坏性的变更。
据认为，在80年代初，军用飞机生产计划中根本不具备“应急扩大”能力。也许能够通过抽干零配件供应渠道的办法，在某个短时期内增加产量，但非经3年的努力，不可能取得持续增长的能力。 [ 注：同上 ]
重型金属锻铸业是整个国防生产的基础，有着特别的重要作用。它使用大型而昂贵的固定设备(如大型水压机，锻造锤等)，有着复杂的生产流程，需要熟练的操作工。 [ 注：见杰奎斯·甘斯勒，《国防工业》，第159—160、113、114、114页。 ] 因此，在80年代初，锻铸业成了国防工业系统中的“老大难”。类似于其它工业部门，它也严重缺乏熟练工人，并特别缺乏制模工，这部分地是由于劳动条件不好所致。但更难办的是，用以制造大型锻件的机锤违反了联邦噪音和震动限制规定。联邦政府坚持执行环境保护、劳动安全、卫生保健等规定的作法，使许多初级基础产品制造厂无法与国外厂家竞争。国外制造厂劳动力成本低，又不受环保、劳保、保健等条例的限制。据报道，70年代，全国共有400多家铸造厂停业， [ 注：国防科学委员会报告(1981)，第16页。 ] 结果，随着大型锻件的需求量的不断增长，“排队等待的行列”越来越长。
最后，从整体上来说，机床制造业亦将成为影响国防生产的一个大问题。这个部门的特点是，它主要由大量小公司组成。1980年，美国有1,300家生产机床的企业，其中只有10家的雇员超过1,000人，只有两家的雇员超过2,500人。 [ 注：同上，第23页。 ] 这是一个周期性很强的生产部门，而在1980年，它进入了一个“繁荣”时期。汽车工业大规模地进行机床改造以适应新产品生产的需要，而民用飞机制造商又提出了大宗定货，这使得机床工业呈饱和状态。机床工业中的大多数公司不仅对国防订货没有兴趣，而且还唯恐避之不及──它们被繁琐和拖拉的公事程序，及签订合同时的文山表海吓怕了。而且，与同时期的其他许多工业部门一样，机床制造业也面临着3大难题──日益严重地缺乏熟练工人，难以吸引投资，来自国外的竞争有增无减。
第三节 影响国防工业反应能力的国家政策
1981年7月，一份题为“1980年的国防工业”的内容广泛的研究报告的作者杰奎斯·盖斯勒，在参议院拨款委员会作证时，讲述了联邦政府(特别是国防部)是如何以自己制定的某些政策和自己的某些实际行动，来促使美国国防工业基础的状况不断恶化，并阻碍私人企业与国防部做生意的。 [ 注：《国防部的采购实践》，在参议院拨款委员会作证时的证词，1981年7月，第1页。 ] 他提到的问题有：“低利润、一年一度定货制、需求量的周期性、军品生产的特殊要求、过多过苛的条例限制和繁冗的文字工作。”所有这些因素都使国防采购的吸引力低于民用商业。几个月前，众议院武装部队委员会的“埃考德”小组发表了一份关于美国国防工业基本状况的报告，它认为：“国防部用于资产和劳务采购的政策和规定太缺乏灵活性，妨碍了合同制的实行，而合同制是能够促进美国利益发展的最好形式。” [ 注：众议院武装部队委员会，《失调的国防工业基础》，第5页脚注1，第11、12、31、32、33、42、46页。第5页脚注1，第19页。 ] 该小组特别指出；
──现行的有关对预先订购，多年性合同制(包括取消合同的补偿金的最高限额)，防务合同付款等的限制性条例，与当前国防工业基础的基本经济现实不相适应。
──在国会的正常控制之下，采用多年性合同的方法可以降低成本，增加计划稳定性，并增强国防工业基础的能力。
──采用最多不超过5年的多年性合同方法来采购资产和劳务(不含不动产的兴建，改建和大修等)将使政府在不冒更多风险的情况下，获得最大的经济效益。
然而，国防科学委员会同时又发表了一份报告并指出，由于下列原因，即使允许签订长期合同，在实践中也难以履行。
──当国防部编制预算时，当国会拨款委员会为国防部年度开支预案所列的各采购项目提供资金时，都采用“一揽子拨款”的原则。根据此项原则，每个财年的拨款申请必须包括为完成交付指定数量的最终产品总成本而预计所需的全部资金。
──1976年国防授权法规定：合同取消赔偿金的最高限额为500万美元。 [ 注：1982年最高限额已改为1亿美元。具体见下文。 ]
──国防采购条例限定，合同取消时，只对不超过最高限额规定的、一次性成本作出赔偿。 [ 注：国防科学委员会报告(1981)，第136页。 ]
国防科学委员会还列举了影响工业界对国防生产投资的几个因素：(1)不准将利息计入成本，(2)政府在付款过程中的拖延，(3)无视市场经济情况变化的固定付款程序。
80年代初，防务分析家们广泛认为，推广运用多年性合同制对失调的美国国防工业基础来说，是一剂有重大补益的良药。“埃考德”小组具体论证说，多年合同制若能在竞争条件下运用于国防工业，将会签订许多合同，使采购量不超过需求量。长至5年的合同亦可更好地支持国防部制定的五年防务规划。甚至在负责签约的官员还不知道所签合同最终可望获得多少拨款时，多年性合同制的方法也可加以运用，在每个规划年度中，依照需求量对合同的数量作出预算，批准和拨款等安排。另外，一个多年性的合同可以使国防承包商对最终全面完成定货数量所需的原料、设备、零配件、劳务等作出长远性的资金安排，而不致使承包商只限于考虑上述各项目一年的定购量和资金安排。多年性合同一般都包括一项条款，根据这项条款，如果以后合同取消，承包商可获得对于开工之前、开工之初的费用和其它(原料和劳务)费用的赔偿金，这些项目的开价数额在多年性合同中已写明。如果取消后续年份中的合同定货，或国会拒绝对延续合同提供追加拨款，那么合同取消赔偿条款就自动生效。赔偿费可用已拨款项支付，亦可用专拨的赔偿费支付。 [ 注：众议院武装部队委员会，《失调的国防工业基础》，第5页脚注1，第11、12、31、32、33、42、46页。第5页脚注1，第19页。 ]
提倡推广运用多年性国防需求合同制的人们争辩说，这样做可同时给政府和工业界带来巨大的利益。他们认为，政府得到的最大好处是可以减少短期费用，与此同时，还可以改善工业基础的状况，从而避免了未来的高费用。他们提出，当政府能够提出长期生产合同时，竞争的范围便被拓宽，效益较好的规模经济将成为可能，一条较高的学习曲线就可以建立，劳动力队伍更稳定，承包商将更积极地在节省劳力的机器和新的生产技术方面投资。一言以蔽之，可以提高劳动生产率。此外，可通过以经济批量预定原料、部件和零配件的方法来降低成本。而且，计划时断时续所引起的低效率将得以避免。
采用多年性合同制可自然而然地给政府带来下列次要的好处：(1)提高标准化程度(特别是零配件的标准化程度)，按照目前的采购方法，这些零配件只能每年向不同的承包商定购；(2)避免签订许多一年性合同，可节约行政费，并使产品质量更趋稳定；(3)当承包商感到有利可图，对其生产设施进行了现代化改造之后，改善了的工业能力将能满足未来国防定货的需要。 [ 注：同上 ]
当然，推广运用多年性合同制的原则，要求改变“一揽子拨款”政策，并要求《国防授权法》放宽限制尺度，这个法案所规定的合同取消赔偿金的最高限额，有时对多年性合同来说是太低了。最高限额定为500万美元，使多年性合同仅限于签订少量低值合同时使用。
如前所述，签订多年性合同的目的是，在一年以上的期限内采购计划物品，而无须在签订合同时就安排好全部所需资金，每个计划年度对合同数量作出预算上和财政上的安排。各项确定成本分别摊入所有的最终产品之中，各组件的不变成本也以同样方式计入每个合同年交付的产品之中。由于承包商必须承担多年性合同期间全部项目所需的一切费用，他们投入的一切费用原指望在完成全部定货后收回，所以要有一定的措施来保护承包商的利益，以补偿万一在一年后合同取消时他们所受的损失。保护措施通过合同条款来实现──“合同取消条款”将应允许赔偿原可通过出售产品而收回的投资。
多年性合同的取消，意味着剩余年份中合同要求的所有定货被取消。当政府的合同官员通知承包商，政府的资金将不足以履行后续几年的合同义务之时；或者政府资金虽足以履行后续几年的合同义务，但合同官员却未通知承包商时，合同便被视为取消。
合同取消后赔偿金的最高限额通过对下列项目的合理估算而确定：工厂和设备重新安排的费用；专用生产设备和检测设备的费用；开工前的工程设计和工程准备的费用；重新安排生产的最初费用；处理损失的最初费用；试生产的费用；设备成本费用；专业人员征集、训练和遣散的费用；无法重新就业的专业生产工人的学习费用等。合同中的合同取消赔偿条款表明，如果合同被取消，政府将最大限度地承担责任。
因为这些费用分别摊入合同履行的全过程，所以，政府承担的赔偿责任将随着合同实际履行的年份递减。
然而，80年代初赞成扩大多年性合同制原则的人们发现，不仅合同取消赔偿金最高限额数太低，而且对承包商(或转包商)的保护性条款的内容也不切实际。如前所述，合同取消赔偿金应对承包商的下列支出进行赔偿：投产之前和投产之树的费用，员工培训费、及已投入的用于多年性合同全期所有项目和劳务的非循环资金。可是《国防采购条例》1—322规定，政府将不赔偿：“用于后续计划年度生产所需的劳务，原料及其它费用。”承包商不能收回循环资金。简言之，根据现行条例，防务承包商无权也无义务在本计划年度之后，再为下年度生产所需的劳务，原料或零配件支付费用。如果一个承包商想利用市场上的有利行情，预先定购稀有原料以保证来年生产并免受通货膨胀的影响，或通过大量订货以降低进货价格，或投资于节省劳力的机器设备，或保持一支稳定的生产队伍以此来降低政府的费用，那他就得自冒风险。不言自明，现在承包商们正变得越来越不愿冒此风险了。
“埃考德”小组的另一个重要发现是：在80年代初，现行的税收和利润政策显然抑制了对新设施和新设备的投资，这些新厂和新设备本可提高劳动生产率，并改善国防工业基础的境况。该小组特别认为，执行机构和国会拨款委员会应考虑：
──修改税法以允许加快设备折旧的速度。
──修改或废除《成本会计标准》第409号：“固定资产折旧。”
──调整分期付款，以减少承包商的高利率借款，并允许防务合同中列有利息成本。
──核查安全、环保、保健、能源、均等雇佣和其它条例的费效比
──修改《成本会计标准》第414号：“资金成本作为设备成本的一个组成部分。”
该小组认为，总的说来，由于国防部所采取的折旧和成本补偿政策而造成的投资不足，使国防工业倍受磨难。按照惯例，在国防合同中，利息成本不能计入开支，且设备的折旧速度非常慢。更有甚者，由于税收的缘故，资产折旧按照初始购置费计算，而不按照重置成本计算，在一个通货膨胀的年代，这个数额可就要大得多了。另一个被认为同样严重地影响国防承包商投资积极性的因素，是关于固定资产折旧的《成本会计标准》第409号规定。由于“资金流动”对工业部门有着特别重要的意义，一笔新投资的折旧速率如何，是一个承包商决定是否进行投资时，必须考虑的重要因素。《成本会计标准》第409号规定，折旧运用于合同成本的意义是，应以传统的固定资产有效寿命期，或以它们的经济有效寿命期来计算。这种规定被人称之为：“也许是全世界各政府规定中速度最慢的折旧率。”《成本会计标准》第414号试图给防务承包商们减轻一些设备的资金成本。但设备投资的回收率却因此被限于按国库贷款的利率计算，而后者按目前的情况来看，远远低于工业界的实际资金成本。
最后，人们认为政府分期付款的支付方式不能满足承包商在履行合同过程中对资金的实际需要。不用说分期付款就是为了支付合同履行过程中各项工作所需的原料费、劳务费和其它一些费用，直至整个合同全部完成。但政府出于保护自身利益、防止承包商不履行合同义务的目的，而采取的分期付款的实际支付方式，给工业界造成了极不稳定的额外负担，迫使它们不得不靠借款来应付流动资金的需要。从理论上说，分期付款通常应按总支出80%的比例支付，但据对工业界的调查表明，实际支付的分期付款只能提供所需流动资金的60%而承包商只得自筹剩下的40%部分以保持平衡。 [ 注：众议院武装部队委员会，《失调的国防工业基础》，第5页脚注1，第11、12、31、32、33、42、46页。第5页脚注1，第19页。 ]
贾奎斯·S·甘斯勒精确地总结了80年代初国防工业在投资方面存在的问题：
必须强调指出，目前在美国经济中，对国防工业投资的积极性远低于对民用工业投资的积极性(而与其它许多国家相比，美国经济中对民用工业的投资也相当不力)。由此导致防务投资处于低水平，这已为下列事实所证明：在越战结束以来的年代里，在美国，对整个制造业的投资要比对航天工业的投资高出50%。这可直接归因于“国防部处事的方式”──缺乏为投资竞争的压力(因为国防部大部分钱都用于单源性合同，当某种武器装备只有某一企业生产，无其它企业与之竞争时，国防部就只能与一个企业签订合同，这种合同就是所谓“单源性合同”)；投资的高风险性(因为采取一年一度的定货方式，给未来年份带来许多的不确定性)；计算价格和利润主要基于上一年度的成本，造成成本不断上升；防务市场缺乏或者根本就没有弹性(就军用装备的采购数量和它们的价格之间的关系而言──武器装备的采购量由军队结构所决定，与成本无关)。
抛开这些因素不谈，当军品需求量增加时──这些新的定货单仍给予原有的生产厂家──这些厂家便延长交货期（采取加长定货单等候队伍的办法)并提高价格。这一切都令人无意进行新的投资以扩大生产能力或提高劳动生产率。 [ 注：关于这一点，见杰金斯·甘斯勒：《国防工业能力能对里根的倡议作出响应吗？》，载“国防安全杂志”(1982年春季刊)，第113页。 ]
第四节 国防部提高工业反应
能力的实施计划
新任国防部长卡斯珀·温伯格在其1983财政年度致国会的报告中说：“我们对国防工业的状况甚感忧虑──特别是对国防工业基础中的基本力量那一部分的状况──其劳动生产率、产品的质量和可靠性、交货期、制造业的衰退及其满足正常需要，应急扩大需要和持久性紧急状态需要的能力” [ 注：国防部长：《1983年财年致国会的年度报告》(华盛顿：政府出版办公室，〔1962年2月8日〕)第Ⅲ—195页。 ]
他特别引证了众议院武装部队委员会在1980年12月提出的报告中，关于美国国防工业状况的论述，并指出，在报告所提出的各种问题中， [ 注：众议院武装部队委员会，《失调的国防工业基础》，第5页脚注1，第42页。第5页脚注1，第19页。 ] 他最感担忧的几个主要问题是：(1)与国防有关的各工业部门的劳动生产率太低；(2)与其它商业合同相比，防务合同被实业界视为较不稳定、较难预测，因而显得较为缺乏吸引力；(3)某些门类的工程技术人员和熟练工人，潜在着缺乏的危险；(4)国防工业，特别是主承包商以下级别的厂家，应急扩大或快速动员的能力有限；(5)某些要害部门的产品供不应求，例如锻制品、大型铸件等。 [ 注：国防部副部长：《国防部的工业准备计划》第Ⅲ191—192页。 ]
国防部长报告说，为了努力制止国防工业基础有目共睹的衰退，国防部已制定一个“提高工业反应能力的实施计划”，此计划：包含三个主要领域的活动：(1)国家资源基础，(2)国防采购程序，(3)工业动员准备计划。在为克服国防工业存在问题而作出的种种努力中，现在首先把注意力集中于修改与国防采购有关的计划，并采取了实际行动。如国防部长报告所述，国防部于1981年春组织的一个联合小组(其成员来自国防部长办公室、参谋长联席会议，各军种、私营工业部门)已对国防采购系统进行了研究和评估。先前有人提出，在国防合同方面存在许多“瓶颈”妨碍工业反应能力。经研究表明，这些问题确实存在。该小组的研究最终导致了国防部副部长富兰克林·C·卡卢西签署的备忘录的发表。备忘录题为《第31号国防部长办公室管理‘倡议’》，目的在于改善整个系统。此文件通常被人们称为“卡卢西倡仪”，但它的正式名称是：国防部《采购改进计划》，该文件的主要内容有：
(1)把对国防生产计划负责的职责、权力和进行说明的义务授予国防部内最低级别的办事机构，由它们负责对计划进行全面审核。(说明：随着职责权和决策权的下放，“官僚式”审核的基础便被清除，最终可导致待批时间的缩短。)
(2)在逐个地对具体项目进行利润/风险分析的基础上，鼓励推广运用多年性采购合同的方法。
(3)以下列手段鼓励在国防经济领域中投资：
a、支持有关加速固定资本折旧的立法方面的动议，并通过修改或废除题为“有形资产折旧”的《成本会计标准》第409号的办法，认可设备以更快的速度折旧。
b、签订合同时，允许公司分享由于在提高劳动生产率方面投资而导致的成本下降所带来的收益。修改关于利润的规定。
c、追加预先付款的用途与次数，缩短付款周期。
d、作出安排，使利润水平与所冒风险及承包商的投资水平相当。
(4)尽可能准确地作出成本预算：要求各军种对预期的或可能的成本水平作出预算，包括由于技术风险而出现的成本上升。当国防部采购办公室和工业界计算计划成本时，提倡使用实际成本估测法(即以实际的通货膨胀指数为基础)。
(5)设法减轻政府条例强加给工业界和采购工作的沉重负担。减少国防部关于防务合同的指令数量，同时减少国防合同中要求的文件表格数量。
至1983年，国防部在国会的合作下，在贯彻“卡卢西倡议”和采取其它一些旨在改善国防工业状况的措施方面已取得某些进展。值得一提的是，多年性采购合同制方法的推广运用工作已付诸实施。1982财年，国会已批准对3个大型计划的跨年度性拨款──F—16飞机、C—2飞机和AN/TRC—170无线电设备──这样做预计可比对这些计划作年度性拨款节约3.25亿美元。1983财年国会还将对包括多管火箭发射系统，北约“海麻雀”导弹。MK一60鱼雷等在内的另5个项目采取跨年度拨款的作法。国防部还提出了14个项目，作为1984财年跨年度拨款的候选项目。此外，国防后勤署和各军种还将跨年度拨款的作法用于许多较小的计划项目。
与此同时，1982年的国防授权法还为推广运用多年性合同制扫清了一些法律上的障碍。该法案引人注目地将合同取消赔偿金限额由500万美元提高到1亿美元。 [ 注：《公共法》97—86，《国防部授权法》1982年，第909页。 ] 此后，高于跟额规定的合同，必须在正式签订合同之前至少30天通报参众两院的武装部队委员会和拨款委员会。该法案还相当程度地放宽了合同取消赔偿金限额的覆盖范围，允许多次性使用的资金(例如：用于采购“超年度”生产所需的零配件及工作流程中的其它费用)和一次性使用的资金(例如：开工前和开工初采购装备等所花费用)一并包括在内。最后，法案还允许预购──如果零配件交货期较长，或为了提高经济效率而大批定购──以满足除当年生产之外所需要的零配件。
国防部所采取的另一个积极措施是，加快分期付款的速度，并建立一个更加灵活的分期付款程序──此举旨在减轻防务承包商在履行合同过程中的投资负担。 [ 注：罗伯特·特别伯尔：国防部备忘录《灵活的分期付款》1991年8月28日。 ] 根据新政策，承包商可申请获得统一标准的分期付款的90%(高于原来的80%)，而小型企业的比例则上升为95%。另外，如果议定的合同固定价格超过100万美元，承包商便可要求采取灵活的付款方式。
近年来，国防部的“制造技术计划”被证明是一个提高国防工业基础能力的有效手段。该计划的目标极为明确──“大幅度提高工业基础的劳动生产率和反应能力。”具体作法是，国防部会同工业界共同投入(用来吸引更多资金的)“种子资金”，以加快科研成果向大规模生产转移的速度，从而降低因采用新的制造技术而带来的管理风险和技术风险。随着这种风险的降低，防务承包商将更易于承受进行必要投资而带来的财政风险。另外，在一种新技术以某种方式投入应用取得成效后，还将鼓励以其他多种方式来进一步扩大该技术的应用范围。
国防部保存的记录表明，“制造技术计划”投资的投入/产出比大约有1：5。 [ 注：国防科学委员会报告(1981)，第52页。 ] 1975年，该计划得到了强有力的推动，当时各军种纷纷要求对它们的计划项目加强集中管理，增加对计划的拨款，并提出一些新的建议以进一步降低制造成本。 [ 注：同上 ]
关于此计划应用的最广为人知的一个例子是F—16型飞机的生产。空军和通用动力公司在自动机床和加工中心上分别投资了2500万美元和1亿美元，据空军报告，此举在计划全周期中可望节省下大约2亿美元。 [ 注：同上 ] 总之，“制造技术计划”被认为是能够部分缓解近年来不断折磨国防工业生产的3大病痛的良药，这3大病痛是：(1)严重依赖外国资资 [ yingxling 注：可能为资源 ] ，(2)成本上升，交货期延长，(3)劳动生产率增长速度缓慢。 [ 注：众议院武装部队委员会：《美国国防工业基础的能力》，听证会记录第606—609页。 ]
几年来，“制造技术计划”正稳步而持续地向前发展。1976财年用于该计划的资金额为0.9亿美元，1981年为1.51亿美元，而1983年财年国防预算中又为此拨出2.33亿美元。 [ 注：杰斯伯·韦尔奇：《军事战略和工业基础》，提交“改善国防工业基础、增强国家安全会议”的论文，哈佛大学1982年5月11日第10页。 ] 在致国会的1984财年国防报告中，温伯格强调指出，“制造技术计划”将“继续受到优先重视。” [ 注：温伯格：《1984财年致国会的年度报告》第117页。 ]
第五节 国防部的工业动员准备计划
国防部负责保证使工业界拥有充分的能力，以满足战时国家对防御系统、装备和零配件的可能需求。如前所述，根据1969年10月颁发的第11490号总统行政命令的第401款，和对此进行修正的第12148号总统行政命令(1979年7月20日颁发)，国防部长被授予下列权力：(1)会同工业界拟制和管理工业准备计划，以保证及时采购和生产能够满足紧急状态所需的特定军用装备和军需品，(2)采取必要措施消除存在的问题，以保持一个能够满足国防需求的生产动员基础。作为必然的结果，国防部执行着一个自己的工业准备计划，此计划会同工业界，在逐厂逐项的基础上提供为支持美国及其盟国作战所必需的产品和服务。此计划由国防部所属单位和工业界联合实施，其目标是沟通军事需求与工业能力之间的联系，以保证有所贮备，有所改进，保证工业界能够迅速动员起来满足紧急状态时的军事需求。
在计划中，优先考虑使用所有私营厂家的设施，只有当私营的工厂不能或不愿为满足国防部需求而提供设施时，或出于国家安全方面的原因必须使用政府所属工厂时，再把政府所属的工厂列入国防工业基础。事实上，1973年的《国防工业法》已写明，要尽可能在最大限度上依靠工业基础的私营部分。之所以这样做的根本原因在于，人们坚信私营企业能够比政府企业更迅速，更便宜地生产出军用装备，而且这样做还可以减少政府的投资。基于这些原因，1982年有报告称，在过去的21年中，政府已将114家国防部所属的工厂售予私人承包商，另外还有9家此类工厂待售。 [ 注：《华盛顿邮报》1982年11月17日，A—17。 ] 据说售出的工厂中有一些建于第二次世界大战时期，但除5家以外，所有售出的工厂至今仍在私人经营下继续为国防部开工生产。人们已经注意到，将这些工厂售出转由私人经营并非易事……因为大家都知道，这些设备多为30年前的旧货，随时都可能出故障。” [ 注：同上 ] 据说国防部还拥有大约77家工厂，除一家外，其余都交由私人承包商经营。
在政府和工业界之间就有关问题进行意见交换，是国防部工业准备计划工作的核心。通过协商，各私营制造商作为一方，同意按政府提出的批量和规格要求生产军需物品，而政府作为另一方则明确表示，当国家进行战争动员时，便收购这些军需品。题为“国防部工业准备计划细目一览表”的DD1519文件，是反映双方协商结果的根本性文件。在此文件中，私人承包商答应从宣布动员之日起，按“细目一览表”的要求进行生产，并按特定要求持续一长段时间。考虑到各种已知的制约因素，如缺乏熟练和半熟练的工人，需要一定的培训和学习期、设备奇缺、原料不足、扩大或新增厂房和设备等，“细目一览表”规定厂方可以由慢而快地逐渐加快交货速度。构成该计划的主干部分的是一份列有经过特别挑选的，被视为动员所不可缺少的装备和零配件的项目单，此项目单由国防部编排并交给工业界。国防部下属的各部门对挑选那些为达成特定计划目标不可或缺的项目都负有责任。入选的项目仅限于那些对保持在战场上(包括训练场上)的部队的作战效能不可缺少的装备或零配件。国防部指示，每个军种列入计划的项目不得超过2000个，其中主要武器系统的数量各限于35个以内。只有符合下列一项或数项标准的项目方可允许入选：
(1)需要较长的交货期。
(2)需要扩大或增添新的生产能力以满足紧急生产的需要。
(3)需要不间断地进行监护并进行保养，或需要充足的基础能力以支持紧急生产的需要。
(4)需要特别的技术或特殊的生产设备。
国防部的指示还告诫各军种，作计划时，不要将由其它政府部门负责的项目列入。
国防科学委员会认为，80年代初的国防部工业准备计划有几点不足。首先，计划太大，共包括6,000个项目，囿于资金和人手的限制，无法进行安排。最主要的问题是，“DD1519”文件不切实际，政府和工业界均可不承担履行合同的义务。下面所引用的文件中的一段文字就是证明；
“虽然前文中的要点为双方接受，但关于这个问题的签字，并不表示被指定的公司与政府之间有任何合同关系，也不能将其解释为工业界同意按本文的要求保持生产能力。工业界的签字并不意味着保证被指定的公司在接到要求时，必须接受军事合同，政府的签字亦不意味着，当急需采购本文中所专列的项目时，政府必须以合同的形式实施生产计划细目一览表，及必须与指定的公司签订合同，它也不意味着，如果已就计划生产签订了主承包合同，转包商就必须执行计划中的转包合同。”
人们普遍认为，没有什么推动力可促使承包商们认真地对待这个文件。而且据认为，各军种选择计划项目的标准各不相同，因而各军种向各公司提出的要求往往互相矛盾。最后，文件还表现出这样一个缺点，它过分注重主承包商的动员能力，而忽视或无视怎样支持转包商的能力，而恰恰是后者将为各种计划需要提供服务。由于对各主承包商的计划安排很不协调，所以不少主承包商可能在计划稀有战略原料供应能力和转包商支援能力的基础上，对自己的动员能力做估测时，得出错误的结论。而且，增加国防生产的关键因素也许不在于主承包商所属工厂的规模和能力，而恰恰在于那些目前已开足马力生产的第二级或第三级转包商的支援能力。
国防部为回答上述批评而采取措施的第一步，是采用了一个新的程序，将准备计划并入武器订购的早期阶段。它包括一个作为合同要求的“工业准备计划数据项目说明”，这个说明插入研究或生产合同，要求承包商对自己和下属转包商的能力作出彻底的估算，这种能力包括为在应急情况下和进入动员后扩大生产提供足够的关键性零部件。要求承包商搞清影响生产的“瓶颈”何在，提出解决办法，估算随之而来的费用。“数据项目说明”对工业准备计划：最主要的影响是，清除了计划中倍受批评的两大缺陷。承包商在对工业准备计划作出努力后可以得到补偿，而且当使用了“数据项目说明”后，DD1519文件便停用了。
国防部工业准备计划的另两个重要的方面是有关下列两个问题的子计划：(1)设备储备，(2)作战物资储备。设备计划的主要成分是“工厂设备编组计划”，其中包括对生产特定武器系统或零配件所必需的现用和闲置的设备。其中多数(约50%)设备安装在国防工业的弹药生产厂中。 [ 注：见杰奎斯·甘斯勒，《国防工业》，第113页。 ] 据估算，1980年时，有大约35,000台工业设备被列工厂设备编组计划。
显而易见，制定工厂设备编组计划的想法是，保证使国防部在私营工业所能提供的生产能力以外，另外掌握一部分生产能力，以应付紧急需求。例如，一旦得知某一生产设施将停止运转，而且预计在乎时也不会再进行生产，负责工业准备计划的官员们便要计算停止工作的设施的生产能力对动员需求的影响。当对动员需求作出了决定，而且保证有一定的储备量时，工厂的设备便转入工厂设备编组计划，并向国防工业工厂设备中心报告。工厂设备编组计划每年进行复查，如果发现它们超出了今后若干年中动员要求的需要，就发出处理通知，在进入紧急状态后，有关负责部门将根据需求的优先顺序向设备中心提出申请，要求全部或部分地执行工厂设备编组计划。如果工厂设备编组计划中出现空档，可以要求从国防工业工厂设备中心管理下的工业准备设备的储备中作调拨，加以填补。
80年代工厂设备编组计划所面临的最大难题，是工业准备设备的老化。例如，1979年陆军报告说，截止1977年，其储备表上的金属切削机床和金属成型机床中的41%已超出了使用寿命期，预计到1982年，这个比例数将上升为70%。事实上在1980年，国家机床制造者协会的代表就断言，国防工业工厂设备中心储备清单上所列的机床毫无价值，并建议予以处理。 [ 注：国防科学委员会报告(1981)，第136页。 ] 特别就陆军的计划而言，有报告说，民用机床工业将不能对其老化状况和工作状态不佳的问题作出重大改善，因为许多小型制造厂正不断地停业，导致定单积压的情况飞速发展，交货期长达3个月至3年不等。这样，即使能获得拨款以迅速地填补空档或更新老旧设备，人们仍认为机床工业还是不可能以足够快的速度生产出新机器，以对动员生产产生重大影响。 [ 注：见美国陆军协会：《陆军工业准备》1979年5月，第21页。 ] 另外，当一些旧设备从库存中提出并重新使用时，又冒出一个新问题：对即将出现的严重缺乏某些专门技术操作工人的困境，根本就没有应付的计划。
在制定任何工业动员计划时的一个极为重要的因素是，保持充足数量的作战物资储备──军用物资库存，这些库存将用以补充战争初期的作战能力与开战后的一段时期中高强度的或持久性的武装冲突对军用物资需求之间的差额。但在80年代初，作战物资储备计划显然极不充分，且拨款不足并普遍地不受重视。
1976年以前，各军种运用“D—P原则”来计划它们的战时物资储备需求。根据这个原则，各军种要储备足够的物资，以支持从“D”日(军事行动开始日)至“P”日(某项物资的生产速率已能与作战消耗持平之日)的作战消耗。然而在1976年，“D—P原则”被放弃了。此后，战争物资储备量就在固定日数的基础上进行计算。这种固定日数，比要求工业基础扩大生产达到可满足需求所用的时间，要短得多。实际上，这个缺口及这种计划方法割断了工业基础的能力与作战物资储备量之间的联系。 [ 注：罗德里克·沃特尔：《工业动员：有关的历史》(华盛顿：国防大学，1983年) ]
虽然在70年代末，国会已增加拨款以支持作战物资储备计划，但在80年代中，人们仍认为，明文规定的需要量和实际完成的储备量之间存在着极大的缺口。 [ 注：见杰奎斯·甘斯勒，《国防工业》，第114页。 ] 而且据认为，即使现有的增加库存物资储备量的计划能够完成，储备量是否充分仍是未知数。储备计划的两个方面受到关注：(1)储存在欧洲的装备(大部分为露天存放)及后勤供应线的易受损性，(2)在作战条件下装备性能的不确定性。 [ 注：同上 ] 从这两方面考虑，装备的储存数量需要大大增加。
80年代初，国防部工业动员准备计划的特点是：总体上的“低效”。其原因大致是：排不上号，资金有限，人手不足，普遍地不注意管理等。 [ 注：美国审计署署长：《国防部的工业准备计划》，第19页。 ] 据认为，导致这些状况出现的根源在于，国防部的指示一贯倾向于那些强调提高初期作战能力的计划，并怀疑工业动员准备计划能否对增加这种能力做出重大贡献。除了拨款不足外，在最近对该计划进行评估时，还常提到下述一些缺点： [ 注：除审计署的研究报告外，另见国防科学委员会报告(1981)美国国防准备协会的各种报告等。 ]
(1)来自工业界的有关该计划的消息既不可靠也不完全，部分原因是由于工业界主要是自发地，无偿地参加此计划。
(2)有关第二级，第三级承包商支援能力的情况不明。
(3)计划的两个关键因素──项目的选定和需求量的确定──分别由各军种自行掌握，可是他们通常都掌握得不好。
(4)物资储备和生产反应能力之间的联系消失了，这使得美国武装部队的“持续力”究竟有多强无法把握。(需要恢复严密的“D—P”计划方法)
近期有份研究报告建议，作为修改该计划不足部分的重要一步，国会应在联邦政府执行机关的协助下，建立一个规定明确、内容广泛的有关工业准备的国家政策，此政策将表明，期望有一个什么样的工业基础，和怎样达成这个期望。 [ 注：美国审计署署长：《国防部的工业准备计划》，第36页。 ] 它强调指出，该政策应包括刑工业基础准备的具体期望，以及美国准备怎样投资来达成这个目标。它指出，与此同时，国防部长应该(1)明确说明在什么情况下希望工业基础作出反应，以及它该起什么作用，(2)明确说明根据其它一些国防部的计划，工业准备计划的优先顺序如何安排，可获得多少资金。
罗纳德·里根就任总统后的几年中，对于国防部的工业准备计划的拨款大大增加了。例如：在1983年财年的预算中拨出约12亿美元用于工业准备计划，而5年计划拨款总数则达72亿多美元。 [ 注：杰斯伯·韦尔奇：《军事战略和工业基础》，提交“改善国防工业基础、增强国家安全会议”的论文，哈佛大学1982年5月11日第10页。 ] 在12亿美元的预算中，有6.76亿美元用于购置生产武器系统所需的新工厂和新设备，有1.4亿美元用于分期付款购买、保护、维护和恢复使用闲置的工厂设备──主要在弹药生产业。有大约5,200万美元被指定用于工业准备计划本身。
