联邦紧急管理·第四

作者：哈诺德·J·克莱姆 ·美国

出自————《经济动员准备》

出自————《现代军事理论》

　　 第一节 立法基础

　　 在80年代，美国经济动员研究者所面临的一个主要问题，是要弄清有什么样的法权来保障政府在制定和执行动员政策，计划和规划中所采取的一切行动。如第一章所述，70年代末和80年代初举行的全国性动员演习中所暴露出来的主要问题之一，就是许多参演者对有关法权无知到令人吃惊的地步。在这里，我们只能列举一些最基本的法定职权，注意的焦点主要放在那些与工业准备和国家经济资源动员相关的问题上：《1946年战略和稀缺物资贮备法》，《1947年国家安全法》及其修正案、《1950年国防生产法》。现按年代顺序论述如下。

　　 在80年代，《1946年战略和稀缺物资贮备法》仍然是贮备国防所需物资的基本法典。 [ 注：《公法》79—520，1946年7月23日，关于该法执行情况的广泛而详细论述及国家贮备管理的有关问题，可参见埃斯顿·怀特著《自然与能源资源》第187—203页，国家安全系列丛书：(华盛顿国防大学，1978年版)。 ] 第一、二次世界大战的经验表明，就象整个工业基础没有做好准备一样，美国战略物资短缺是其最明显的薄弱环节。因为国家处于紧急状态之中，能够获得的补给品不能满足军事、工业和国民必需品的需求，所以军事工业委员会的1919年报告和军事生产委员会的1945年报告，先后将越来越多的物资划归战略和稀缺物资的类别。于是，1946年国会通过的法案旨在为将来纠正这一倾向。人们认识到“美国的某些战略物资和稀缺物资的自然资源缺乏，不足以满足工业、军事和大洋彼岸共同防御的需要，”而且，国会的意图是“在国家处于紧急状态时，应尽可能减少并防止美国在战略物资和稀缺物资供应方面对外国的依赖。这种依赖既是危险的，也是昂贵的”。所以该法案提议“购置，获取和贮备这些物资并鼓励在美国国内保存和发展这些物资的供应渠道……”该法案授权并指导当时的军火委员会一次又一次的调查哪些物资属于战略和稀缺物资。财政部长根据这种调查：(1)购买这些物资“甚至可以使供给超过现有工业的需求”；(2)为这些物资提供储备，维护和安全保障，并定期更新以防变质；(3)处理那些不再需要的物资。根据这一法案获得的多种物资，不得挪用，不得出售或作其他处理，只有下述情况例外：“a，总统认为为了共同防御的目的，有必要挪用而且下达了挪用的命令；b、在战时或国家危急时期，根据共同防御的需要由总统宣布或由总统授权某一部门下达命令时。”

　　 于是，国家储备的基础已经确立，到80年代为止，国家物资储备在过去35年的时间里曾几经起落。尽管这一计划的基本目标没有改变，但在这些年里，它却受到了防务需要预测和整个政治气候周期性变化的限制。在80年代初期，尽管美国储备的物资只占全部需要量的40%，然而储备物资则仍然是确保充分满足紧急防务需求的战略物资供应的重要途径。 [ 注：约翰·D·摩根著《昔日是序幕──战略物资与国防工业基础》，《国防管理杂志》第18期(1982年春)第17页。 ] 国防部与联邦紧急管理署和联邦勤务总署共同担负着物资储备的责任。前者负责确定储备目标和制定每年的储备物资采购计划，后者则负责多种物资的采购和储备，过期物资的更新和处理。为了有助于这些部门储备物资和便于动员时期的国防生产，某些现行法规作出了一些规定，主要是《1950年国防生产法》(参见下文)、各种贸易法案和较新的《1979年出口管理法案》。

　　 《1947年国家安全法案》给国家安全机构带来的主要变化是，该法给总统赋予了领导经济动员计划的权力，并为他履行权力设立了新的参谋机构。这实际上是文职人员负责领导政府各部门资源动员计划的一种程式。

　　 根据这一法案，美国建立了国家安全资源委员会。该委员会由一名主席、各执行部门和独立机构的主要领导或代表组成。主席是由总统根据参议院的建议和同意而任命的文职人员担任，成员有时也可能由总统指定。给国家安全资源委员会明确的任务是，“就协调军事、工业和民防动员等下列问题给总统当顾问：

　　 1、制定工业和民防动员的政策，以确保在战争过程中能最有效地动员和最充分地利用国家的人力。

　　 2、在战时制定有效利用美国自然资源和工业资源的计划，以满足军事和民用需要，保持和稳定战时的民用经济，根据战争需要和战时情况调整民用经济。

　　 3、制定战时联邦政府各种活动的统一政策，包括军事、民间的补给品、物资和商品的生产、采购、分配，以及运输等政策。

　　 4、协调战时人力、资源和生产设施的潜在供给和潜在需要之间的关系。

　　 5、制定建立足够的战略和稀缺物资的后备及贮存这些物资的政策。

　　 6、在战略上重新安排工业、劳务、政府的经济活动，它们不间断的活动对国家安全是十分重要的。”

　　 国家安全资源委员会在履行上述职责时，必须遵循国家安全法规，以便“最大限度地利用政府各部门和各机构的设备和资源。” [ 注：《公法》253，第103页，《1947年国家安全法》，1947年7月28日。 ]

　　 正如后来的结果表明的那样，该委员会只不过是后来建立的一系列负责履行上述职责的文职机构的第一个。如同前述，当朝鲜战争于1950年6月爆发时，该委员会刚开始履行其职责，然而，作为一个计划和咨询机构，它并不具备实际组织国家资源动员活动的权力。因此，杜鲁门总统于1950年末建立了“国防动员局”，负责组织动员工作。与此同时，国会通过了《1950年国防生产法》(参见下文)，该法授予总统以加强动员基础、生产军用物资、统制和稳定经济以及全面动员国家资源支援战争等广泛的权力。总统把这些权力授给国防动员局局长。直到朝鲜战争结束，一直由该局局长负责控制和协调国家的动员活动。

　　 国防动员局的建立，使得国家安全资源委员会的地位和作用令人捉摸不透。由于发现这两个单位是重叠的，所以艾森豪威尔总统在1953年把这二者的职责统统交给了改组后的国防动员局。他还赋予其贮备《1946年战略和稀缺物资贮备法》规定的战略物资的任务，具体负责协调各行政部门的所有动员活动，其中包括与生产、采购、人力、经济稳定和交通运输等相关的活动。与其前身一样，这一重新改组并得到加强的国防动员局，也是总统办公厅的一部分。它是协助总统执行联邦政府准备与动员计划的有力臂膀。的确，在整个朝鲜战争期间，国防动员局对人力、物资、设备以及有关立法和行政当局事务等多种应急准备，都实施了强有力的行政领导。

　　 国家安全资源委员会与国防动员局都设于总统办公厅内。然而，这两个机构相继被指定为总统的动员准备的办事机构以后，在机构的地位、威望、权力和能力等方面都长时间地走了下坡路。通过以后的改组，各种动员活动的职责，相继转交给了“民防和国防动员局”(1958—1962年)、“紧急准备局”(1962—1973年)。到1973年，接替上述职权的联邦准备署，已成为国家物资采购与处理机构──联邦勤务总署的一部分。直到1979年联邦紧急管理署成立以后，总统的动员机构才重新获得独立，才重新恢复声誉。

　　 当我们回顾国家安全资源委员会的经历时，值得一提的是，其目的在于确定立法基础的规划，立法基础能使国家迅速而有效地实施动员，因而该计划是贯穿于资源委员会一切活动的主旨。应急立法工作早在1947年12月就开始了。以后，几个与其有着直接关系的政府部门的立法机构共同继续了这一工作。为了进行这项工作，该委员会于1948年春建立了法律顾问委员会。该委员会由9名著名法学家组成，他们在制定、解释和使用联邦战时力量的立法方面，都具有很深的造诣。

　　 这一工作的结果。起草了一份《应急力量法》草案，该草案提出了管理战时经济所必需的政策和多种措施。草案中所列的下述题目就表明了它所涉及的基本统制范围：

　　 标题1、行政机构与职责的协调

　　 标题2、无偿雇佣

　　 标题3、签订应急合同权

　　 标题4、国营公司的建立与权力

　　 标题5、国防装备的采购与管理

　　 标题6、生产贷款保障

　　 标题7、应急装备的特殊折旧率

　　 标题8、资金的分配顺序和分配方法

　　 标题9、工厂没收法

　　 标题10、反垄断法豁免

　　 标题11、征用权

　　 标题12、进出口控制

　　 标题13、通信检查

　　 标题14、物价和工资的稳定

　　 标题15、紧急外援

　　 标题16、合同的重新谈判

　　 标题17、征兵

　　 标题18、劳工控制

　　 标题19、解决劳资纠纷

　　 标题20、通则

　　 于是，国家安全资源委员会又设法恢复了在第二次世界大战中得到证明的战时必需的基本权力，增加并完善了在适当时机使力量得以转移的权力。在起草这一“立法文书”时，该委员会在三个方面摆脱了第二次世界大战中立法的束缚：第一，它使那次战争中形成的某些行政权具有法定权力。比如，标题1：行政机构与职责的协调，不仅恢复了总统根据第一部《战争力量法》在各部门中重新划分职责、组织政府进行战争的权力，而且还承认总统建立新机构的权力──在第二次世界大战中，要做到这一点是有些问题的。第二，《应急力量法》草案试图堵塞第二次世界大战中形成的法规的漏洞。最后，国家安全资源委员会在一些标题中，采用了一些较之第二次世界大战中的法规完全新型的观点。因此，在第二次世界大战中虽然只在某些领域实施了物价控制，但该委员会仍认为，即使在经济萧条很轻微的条件下，紧急情况出现的可能性仍很大。所以在标题14中规定，根据总统的命令全面冻结各种价格、工资、津贴、租金，以及各种物资、劳务和财产的费用。“全面冻结”实施之后，再根据总统的决定和命令进行有选择的处理，其中包括解除冻结。

　　 正如国家安全资源委员会规划的酝酿过程一样，对《应急力量法》草案也进行了反复的研究和修改。第六次修改是在朝鲜战争爆发后不久完成的。这个修改本还曾作为制定《1950年国防生产法》的框架。在国家安全资源委员会的《应急力量法》草案中，采用了下述若干题目：优先次序和分配；征用权力；生产贷款保证；应急设备的特殊折旧率；政府无偿雇佣；签订应急合同权；反垄断法的豁免以及重新谈判合同等。当国会认为应当包括统制工资和物价权时(在由总统提出请求的条款内)，国家安全资源委员会的《应急力量法》草案又可在制定那部分议案时再次使用。

　　 动员国家经济和工业资源以满足国家紧急需要的法规是《1950年国防生产法》。该法不仅为满足战时武装力量需求所必需的经济和工业保障提供法律基础和构架，还为和平时期采取适当动员准备措施提供法律基础和构架。自1950年以来，该法曾进行多次修改和补充，是经济和工业动员的研究者最常使用的基本法律工具。

　　 该法公开宣称，“反对侵略，促进和平是美国的国策”，“为了实现这一目的，美国决心发展和保持任何必须的军事和经济力量”。该法表明：“这一使命需要把某些物资和设备由民用转为军用及有关目的”，而且“生产设备的扩大要超过满足民用需求的水平”，该法还强调“必须削减或更改平常的民用生产和采购。”与此同时，要考虑使国民经济“维持最高的效益并把难题减到最小程度。”因此，该法一开始就宣布：

　　 本法的目的是授予总统调整经济发展方向的权力。国会的意图是让总统利用本法授予的权力，迅速有效地满足军事计划的需要，保障国家安全和外交政策的目标，同时，在美国企业竞争的体制中，用尽可能实际的形式，避免工资、物价、生产、民用物资分配的混乱和失调，以增强国防力量。 [ 注：《公法》774，第二项，《1950年国防生产法》1950年9月8日。 ]

　　 该法原来的7个标题的主要规定可简要地概括为：

　　 标题1──优先次序和分配：授予总统的权力有：(1)要求接受并履行他认为加强国防所必须的任何合同；(2)要求某些合同优先完成于其他合同；(3)以他自己认为对加强国防合适的方式分配物资和设备。对隐藏紧缺物资者处以罚款和监禁。

　　 标题2──征用权：授予总统征用他认为国防急需的任何资产(装备、补给品、物资、设备)的权力。

　　 标题3──扩大生产能力和供给；为了加快政府合同规定的生产，供应和服务，总统可授权给指定的联邦政府采购机构担保贷款或直接向私营企业贷款，以扩大生产能力、开发技术或生产重要物资，其中包括开发，发展和开采战略和稀缺物资(第302款〕。他可以采取措施：(1)购买或委托购买金属、矿物和其他原材料供政府使用或供政府出售；(2)鼓励勘探，发展和开采稀缺和战略矿产和金属(第303款)。在实现这些目的的过程中，当认为必要时，总统有权利用现有部门、机构和官员，他也可以建立新的机构(第304款)。

　　 标题4──稳定物价和工资：如果社会自行稳定物价和工资的努力失败，总统有权力规定物价和工资的最高限额。

　　 标题5──解决劳资纠纷：(1)如果劳资纠纷影响国防，总统有召开资方、劳方和调解人自愿参加的会议；(2)如果意见一致并有必要，总统有权采取行动，解决纠纷。

　　 标题6──消费信贷和固定资产信贷统制：授权联邦贮备银行董事会对消费信贷进行统制；授权总统调整固定资产结构信贷，应参照诸如减少支付，交易价值，最大限期和支付总额等事项。

　　 标题7──通则：

　　 1、授权总统采取步骤鼓励小型企业分享国防合同，并确保民用物资在所有企业中合理分配。

　　 2、要求国防合同承包商对自己的生产作完整的记录，并允许政府在任何时候对其记录进行检查；

　　 3、总统有权将该法律规定的任何权力授予政府的任何部门或机构(他如认为有必要，可新建立这种机构)；

　　 4、建立一个国会联合委员会(即如后来人们所知的国防生产联合委员会)，负责对该法授权的计划进行不间断地研究和对管理及实施过程进行检查；

　　 5、公开宣称，国会或总统在任何时候都可以终止该法规的执行。

　　 80年代初期，该法只有标题1，3和7这三条仍在执行，而且这三条也是经过修改的。标题1优先次序和分配，是国防优先制度和国防物资制度的基础。它们优先满足总统批准的国防规划和国防保障规划的要求。这些计划要优先落实，生产部门的一切其他计划，包括从工厂到产品和零部件等，都应让位于这些计划。1975年，《能源政策和保护法》把标题1的“范围”又扩展到能源物资和设备。尽管人们普遍认为标题1只扩大国防计划的优先权，但是，其他经总统批准的计划项目也一直得到了同样的待遇。1960年，海洋管理及海岸和大地测量船就得到了优先发展。国家航空和航天管理局的航天器，联邦勤务总署为越南战争采购的某些物资、1973年石油危机过程中的石油(在内政部的掩护下进行的)以及1974年在商务部和联邦准备局监督下建造的阿拉斯加输油管道等，都同样得到了优先权。

　　 标题3──扩大生产能力和供给，如同前面所引证的，在朝鲜战争期间，这就是工业生产能力惊人增长的催化剂，又是新兴工业诞生的接生婆。从财政部借款的权力保障了资金供给的需求。1975年，联邦政府的资金耗尽和供给资金的短缺，导致了本法规的修改，取消了借款的权力。目前该条款规定，对每个申请项目应根据该项目的专用权和拨款基数加以处理。如上所述，自1967年以来，曾根据原来的第三条款对—些无足轻重的物资给予了拨款，只有在合成燃料领域进行的活动才是实在的。《1980年的能源安全法》修改了这一法规。并为加速合成燃料工业的发展提供了30亿美元。

　　 标题7──通则，它涉及的范围包括：在没有反垄断法限制的情况下，允许政府、工业界和劳工签订服从或自愿的协定，以至建立和训练国防预备役部队。预备役人员是在国家遇到紧急情况时自愿来政府各部门服务的志愿者。他们征自工业企业、劳动部门和专业部门。大部分机构按原地区对其进行编组、训练和定期提供训练物资。80年代初期，在各政府部门的名册中约有2000名预备役人员。

　　 在保障国防动员准备的过程中，《国防生产法》的整个历史作用引出了许多争论。综合来看，这些争论涉及的范围，从违背不干涉主义和完全依靠市场调节等这些神圣的理论，到未能使联邦政府提供必需的一般水平的经济准备和满足国防需求所必要的采购。

　　 然而，由于国会在70年代通过的立法，《1947年国家安全法》和《1950年国防生产法》所给予总统实施动员的基本权力的自由，在80年代早期正受到某些程度的限制。特别是在国际出现紧张局势和美国的国家安全利益受到外部威胁时，总统采取行动的自由和权力受到了限制。

　　 数个世纪以来，立宪政体的研究者曾认真讨论过在国家遇到紧急情况时，与立法权相对立的行政权的适当作用问题。完全一致的意见是，在这样的情况下，必须给予行政部门保留某些在危机出现时能够行使的权力。换言之，从政治上考虑这个问题的主线是，如果国家受到威胁，不管法律条款规定如何，行政部门都可以，而且应该采取行动，在这种行动反映了公众舆论的根本要求时尤其如此。

　　 在历史长河中，美国作为一个国家，国会把广泛的权力授予总统，是它在这一问题上的习惯做法。甚至在紧急情况消失之后，总统往往还继续行使这种权力，还没有具体的终止日期。但是，到70年代初，主要由于卷入越南战争的原因，对总统在过去年代中已经增大了的处置紧急情况的权力，国会越来越担心。国会对这一问题所作的调查表明，到1973年，美国法律条文中主要的应急权力就有470多项，这些法律条文没有时限，给总统授予了广泛的随机处置权，这些随机处置权在许多方面涉及美国人的生命安全。此外，还有4项总统可以采取的无终止时限的应急措施。这4项措施是：1933年罗斯福对国家银行实行的紧急管制；杜鲁门采取的在朝鲜的应急措施；1970年尼克松采取的邮政紧急措施；1971年尼克松采取的平衡财政开支的应急措施。总之，这一广泛积累起来的法权，使总统无需经过正常的立法程序就足以统治整个国家。这些法规没有规定要有立法监督，也没有为国会保留结束“暂时”紧急情况的手段。

　　 面对上述事实，又经过了3年的认真研究，国会于1973年采取立法行动，试图在国会宣布战争的立法权和授予总统这位总司令的权力之间划清一条界线。该年11月，国会正式通过了(否定了尼克松总统的否定)“战争权力条例”。该条例规定：

　　 1、总统不得将美国的武装力量用于战争，也不得在战争迫在眉睫时使用美国武装力量，除非：(1)国会宣战了；(2)某一具体法律有规定；(3)美国的领土、财产或武装部队遭到了攻击。

　　 2、在任何可能的情况下，总统把美军投入战争之前应与国会协商，而且这种协商在美国撤出战争之前应定期进行。

　　 3、当部队被派往战争即将发生的环境里去时，总统必须就下例问题在48小时内向众议院议长并及时向参议院议长作出报告，(1)需要使用美国军事力量的环境；(2)他采取行动的宪法或立法根据，(3)预计美军卷入的规模和时间。

　　 4、总统必须在最初作出报告后的60天内停止使用武装力量。除非国会已宣战或依据某一特别法案授权总统采取行动，或无法实现停止武力。

　　 5、总统必须至少每隔6个月就战争问题向国会报告一次。

　　 6、国会可同时通过决议，指挥军队脱离接触和撤出战争。 [ 注：《公法》93—148，1973年11月7日。 ]

　　 然而，从这里可以看出，尽管立法上对总统有些限制，但他在国家处于紧急情况时采取行动的权力还取决于其他一些因素。实际上，他们行动如果受到大众的拥护，政治上有充分的根据，采取的行动又是防御性质的，那么在真正的紧急情况下他仍具有广泛的权力。另一方面，按照该法规，国会试图将其作用从仅仅拥有财权，发展到通过决议的形式直接行使否决权。在80年代初期，国会这样获得的监督作用的合法性，还没有得到最高法院的完全认可，后者似乎倾向于由政府的另外两个部门来解决这一问题。

　　 另外，在80年代初期，总统采取步骤处置国家安全问题时，也不得不考虑《1976年国家应急法》的规定。 [ 注：《公法》94—412，1976年9月14日。 ] 实际上，该法到1978年9月14日，结束了当时所有的国家紧急状态。它详细陈述了在未来紧急情况下，总统如何行使行政权力。但是它又规定，如不具体地说明总统行使的职权及其确切的依据，他不得行使这样的法权。更有甚者，国会可以通过联合决议在任何时候终止任何紧急状态。对宣布的紧急状态，国会将每隔6个月复查一次。除通过决议结束紧急状态之外，紧急状态在其宣布后一周年时，也可以自动结束(总统要延长紧急状态，除非在本周年之前90天提出延长)。

　　 第二节 国会的作用

　　 就其本质而言，与动员和准备计划有关的事宜和问题，是美国国会必须处理的最重要的问题。当人们对第二次世界大战中美国国民生产总值的40%以上都用于战争，几乎各行各业的美国人都卷入了战争的情况回顾时，就会清楚地认识到上述事实。但是，也必须认识到，由于国家动员工作对美国人生活所产生的多方面的影响，由于国会对全部所辖事务采取分散处理的方式，所以动员处理相当复杂，而且要牵涉到国会大部分委员会的责任范围。总之，明白下述观点非常重要：国会所拥有的处理有关绝大部分动员事务的权力极为分散，这是制定动员计划时要考虑的一个重要因素。只要简单地了解一下参议院某些主要委员会的职权就可以发现这一过程引出的复杂性：

　　 1、预算委员会──负责与联邦财政支出有关的一切问题。

　　 2、拨款委员会──负责与联邦财政支出有关的一切问题。

　　 3、财政委员会──负责调节税收和联邦债务。

　　 4、军事委员会──负责国防的一般事务、国防计划的核准，国防贮备，影响国家安全的核能，征兵，海上石油贮备以及与军事有关的国家航空与航天活动等。

　　 5、银行，住房和城市事务委员会──负责《1950年国防生产法》的落实、经济稳定、对工业的资金援助，就政府的合同重新谈判和联邦信贷计划等。

　　 6、政府事务委员会──负责《国家应急法》的落实，联邦采购政策、行政机构的整编(这个委员会可索取到影响几乎所有国家计划的联合或合作的立法权)。

　　 7、劳工与人力资源委员会──负责劳工政策和人力训练等。

　　 8、外交事务委员会──负责宣战、对外干涉，涉外条约和外援等。

　　 9、商务、科学和运输委员会──负责与整个工业有关的事务、运输、国际商务，工程、技术研究与发展政策以及通讯等。

　　 10、能源与自然资源委员会──负责一般能源事务，包括矿物开采，矿产地、能源安全，核能等。

　　 在确定美国如何进行战争动员方面，上述委员会都起着重要的作用。当然，军事委员会特别重要。除了负责处理一般性军事计划和国防开支的核准外，它还要负责贮备，核能和石油后备等某些更加专业化的事务。列入上表的前3个委员会(预算委员会，拨款委员会和财政委员会)对保障任何动员过程的重要性，无需赘述。银行、住房和城市事务委员会的重要性也无需侈谈。需要特别指出的是政府事务委员会的广泛的立法权。它的权力不仅涉及联邦采购政策，而且同样还关系各种行政机构整编的计划。该委员会可索取到影响联邦政府任何部门或计划的联合或合作立法权。显然，这是巨大权力的标志。

　　 当然，能源委员会特别重要。随着最近能源的充分性和脆弱性的变化，在未来的动员中，能源的重要性就像第二次世界大战中的橡胶一样。在此还应该注意的是，能源委员会和军事委员会之间的权力有着某些微妙的差异：一个有能源储备，另一个则有战略石油后备；一个在阿拉斯加有石油储备，而另一个则在阿拉斯加以外的地方有石油储备。无庸讳言，这样一种权力区分的现状不利于依据法规采取协调一致的行动。

　　 总之，参议院有不下15个委员会在动员政策方面起着重要的作用。这种权力的分散可能有碍于国会协调一致地考虑动员政策，也可能拖延国会作出决定。事实上，众议院的情况更加复杂。比如，参议院的能源委员会在参议院的能源政策方面占有全部权力。而在众议院，这一权力至少由三个委员会分享。因此，众议院和参议院各委员会的权力不相协调的事实，产生了混乱。

　　 要真正地了解各委员会的权力问题对动员计划如何产生影响，除了考察权威性的正式声明以外，就必须考虑政治因素。任何一种立法权的委派自然不是以司法部门的正式声明为基础，它们只能是一般准则。在确定司法权的实际委派时，众议院议长或参议院多数党领袖同各自的议员商讨，并同各委员会主席和该项立法的倡议者讨价还价，为自己争取权力。该项立法权最终将委派给某一特定委员会(或几个委员会)。由于各委员会主席、领袖、该立法的倡议者，有时还包括立法的反对者，都利用各种手段力争有利地位和控制权。所以，这一过程中充满着“小动作”。当然，在确定某一委员会的权力和行动的可能性时，个人的作用以及委员会成员、领导和办事机构的利益，可能是最重要因素。一个充满扩展欲望的委员会可能会积极地寻求新的权力，并招来大量的监督和立法活动。

　　 动员是一个可能被某个有进取心的、充满扩展欲的委员会所占领的领域。从逻辑上讲，动员的主要权力应授予军事委员会，银行、住房和城市事务委员会，政府事务委员会，商务、科学和运输委员会，预算委员会。在70年代中期，一个委员会曾试图控制国会对准备和动员政策的监督。国防生产联合委员会当时负责《1950年国防生产法》的落实，曾试图把自己建成这些政策和行动的非正式情报交流所。它对应付紧急情况和灾害的准备、国防工业基础和动员政策等，进行了广泛的检查。它的分析结论表明，由于协调不当和力量分散，使联邦政府的努力遇到了严重的问题。它提出的建议，直接导致了联邦紧急管理署的建立，其特权就是协调各部门的动员准备、民防、应急准备和救灾活动。然而，联合委员会被取消了，其职责仅仅开始起作用两年之后就重新分给了两个与金融有关的委员会。近年来，众议院军事委员会在某种程度上起到了有关动员事务的鉴定者和仲裁者的作用。但是，总的来说，国会中的各军事委员会在履行动员准备职责的过程中，其活动受到了限制。它们只负责各军种却又背着每年处理立法问题的包袱，导致这些委员会更广泛实施协调的能力受到了限制。当然，国会各委员会成员，有关政府机构的官员和各利益集团的代表这三者之间的现存关系，非常有利于国会的动员活动。但是，如同前述，由于动员事务涉及国会大部分委员会以及参众两院的几个小组委员会的权力，所以它总是饱经磨难。简言之，就协调动员政策的过程和任务来看，更确切地说，动员具有多重性。

　　 第三节 联邦紧急管理署

　　 1979年建立的联邦紧急管理署，被认为预示着执行机构对联邦应急准备计划和管理进行更加有效控制和协调的新开端。根据总统的命令，这一新建署的署长是过去各动员准备机构所履行的全部职责的合法继承人，这些职责包括根据《1947年国家安全法》(修正)授予原国防动员局局长的职责。该署署长还有权把职责转授给其他人或部门。 [ 注：总统第12148号行命令：“联邦紧急管理”，1979年7月20日。依据第4节，102款。依据这一命令，新建立的联邦紧急管理署把原联邦准备署、联邦救灾管理局、联邦保险管理局和国家火灾预防和控制局等部门的职责集中起来，由联邦紧急管理署统一承担。 ] 更具体一点说，联邦紧急管理署署长承担起了联邦政府各部门过去承担的制定政策、协调所有“国内应急”计划的职责。这里说的“国内应急”情况指的是“所有意外事故、自然灾害、人为事故、战时紧急情况或国家安全受到威胁。” [ 注：同上，依据第2节。第203款。 ] 他受权定期地检查和评估联邦政府各部门的“国内应急”功能。为了提高这些功能和效率，还要向总统提供联邦计划和管理的多种备选方案，(依据第2节，第102款)。所有执行机构都要配合并协助联邦紧急管理署署长履行其职责。

　　 总统随后颁布的一项命令，概括地说明了几个企图完成国防部军事准备计划任务的联邦政府部门和机构，在应急计划和应急准备方面各自担负的职责。该命令宣称：“为了履行此命令赋予的职责，联邦紧急管理署署长可以决定国家动员准备的目标和政策，可以协调整个国家动员准备计划范围内各种活动的开展。” [ 注：第11490号行政命令(1969年10月28日)修正为第12148号行政命令(1979年7月20日)，依据第103款。 ] 该命令指出，各政府部门和机构从事的各种活动，依照此命令，要在联邦紧急管理署署长的指导下进行，并要经过他评估。 [ 注：同上，第一部分。 ]

　　 从上面的叙述中我们可以看出，在80年代初期，联邦紧急管理署面临着相当严峻的任务，其职责扩展到了确保国家对各种可能出现的紧急情况──除战争以外还有水灾、火灾等灾害──具有充分的反应能力。它为国家承担的职责包括：

　　 ──协调国内为应付核进攻，核电站事故和核武器事故。等紧急情况而进行的多种准备。

　　 ──当国家安全出现紧急情况时，确保政府部门继续运转并协调各种资源的动员。

　　 ──确定何类物资为战略和稀缺物资，确定国防贮备的目标。

　　 ──在各种救灾计划、动员准备，减轻损失、快速反应，恢复秩序等多种努力中，支援各州和地方政府。

　　 ──协助联邦政府对总统宣布的灾害和危急事件进行援助。

　　 ──提供训练和教育，以提高联邦政府，州和地方的应急管理人员的专业水平。

　　 ──减轻国家的火灾损失。

　　 ──加强研究成果的实际运用，减轻意外事故和灾害造成的损失。

　　 ──对国家的洪涝灾害，刑事犯罪和暴乱叛乱等实施安全保障规划。

　　 ──提高公众对预防灾害天气，保障家庭安全的规划的认识。 [ 注：这是1982年3月的联邦紧急管理署的职责。 ]

　　 然而，在其刚建的几年中，联邦紧急管理署的工作发展相当缓慢，它的注意力主要集中在资源分配和运用，应急法规的修改，主要运输部门计划的协调以及燃料和能源的获取和使用效益上。

　　 今天，联邦紧急管理署主要与国防部和商务部一起分担着这样的职责：确保美国的动员基础和工业准备水平与美国80年代所面临的防务挑战相匹敌。根据《1950年国防生产法》标题1和3，联邦紧急管理署负责协调联邦政府各部门中有关优先次序和分配、发展生产能力和供给的一切动员活动。于是，标题1授予联邦紧急管理署，根据需要优先处理重要国防合同和为国防计划分配物资和设备的权力。一个直接勾通联邦紧急管理署、商务部、国防部和勤务总署的网络系统，负责执行上述优先权和分配权。这对于及时安排许多国防计划项目是有帮助的。大约75%的国防采购是根据优先权规定的程序进行的。在动员期间，联邦紧急管理署也利用其优先次序和分配权，与能源部和运输部密切合作，为国防需要而发展新的跨部门的分配能源和民间运输资源的体系。

　　 有关“战略和稀缺物资”的第12155号行政命令，授权联邦紧急管理署规划和维持战略和稀缺物资的贮备，并采取措施减轻国家的供给线易遭破坏的弱点。贮备计划程序非常广泛，它牵涉到12个不同的部门和代理机构。在计划过程的最初阶段，最初需求信息，来自国防部实际计划的概要文本，这一文本提出了武器系统和最终产品的保障需求量。联邦紧急管理署再利用这一阶段的信息，来模拟战时经济并确定保障战争所必需的工业生产水平。然后，再与内政部和商务部合作，确定工业生产所必须的原材料需求量。由联邦紧急管理署任主席的年度物资计划筹划委员会，每年向国会的军事委员会作一次报告，在这个计划中列出建议采购和处理的贮备物资表。

　　 贮备只是在危急时确保获得物资的一种方法。根据标题3的规定，联邦紧急管理署可把鼓励开发国内生产战略和稀缺物资的能力，作为一种替代方法。它可以利用政府贷款、贷款担保、采购保证、生产能力担保、价格担保等措施，以达到获取上述物资的目标。

　　 在战时，为确保总统有一个负责动员国家资源的执行机构，联邦紧急管理署正计划筹建一个“国防资源局”。一旦得到总统的响应，这个由国防行政部门的预备役军人和联邦紧急管理署的人员组成的应急机构，将协助制定运用国家资源的政策和目标，协助建立和管理一个中央计划决策系统，以确保国家资源的最有效利用。建立这一机构的目的就是为了解决朝鲜战争中所遇到的问题：当时为实施和管理国家的资源动员，不得不建立国防动员局。

　　 第四节 其他行政部门在动员中的作用

　　 除了联邦紧急管理署之外，联邦政府还有许多其他执行机构具有动员准备的职责。实际上，总统通过其行政命令，给30多个联邦政府部门和机构赋予了紧急准备职责。据认为，所有这些职责都是在联邦紧急管理署的总体指导下完成的。 [ 注：总统是在其第11490号行政命令中给各部门赋予这些职责的(1969年10月28日)并通过最近的第12148号行政命令(1979年7月20日)作了修改。 ] 在此，我们把注意力只集中在最重要的职责区分上，特别强调那些与工业准备和国防资源动员职责有关的部门。有两个机构(国防部和商务部)在这方面起着关键性作用。

　　 当然，行政命令给国防部所明确的动员准备职责是多种多样的和变化多端的。 [ 注：同上，第四部分。 ] 但其主要职责可概括如下：

　　 ──为制定应急准备规划和计划提供具体的战略指导。

　　 ──制定和提供不同时间阶段的军事需求数量，包括制成品，保障资源(物资、零部件，生产设备)及各种劳务。

　　 ──建议并协助联邦紧急管理署建立一个全国性的应急生产系统。

　　 ──建议和协助联邦紧急管理署并与国务院一起，建立一个在美国和海外申请国之间分配稀缺物资和产品的国际分配系统。

　　 ──规划和执行授予国防部的各种优先次序和分配权。

　　 ──协助商务部发展生产，制定用于危急情况的分配控制计划。

　　 ──与工业界一起制定有关军事装备和补给品的采购与生产规划，以满足应急需求。

　　 ──建议联邦紧急管理署采取措施，克服生产能力中的隐患，为满足应急需求而生产军用补给品和装备。

　　 ──对国防生产中的战略和稀缺物资的运用提供咨询和帮助。

　　 ──分析并采取行动克服军事工业在保持足够的动员生产基础方面可能出现的问题。

　　 ──协助商务部鉴别和评估对国防至关重要的设施。

　　 ──建议并协助联邦紧急管理署制定国家处于危急状态时实行的综合人力政策。

　　 ──就现存通信设施状况提供咨询，提出军队对拟议中和国家处于危急状态时使用商用通讯设施的需求。

　　 ──提出对各类交通运输和交通设施的军事需求。

　　 商务部的动员职责主要有两个：一是确保工业资源供应的数量充分满足国防需要；二是确保危急状况出现时能扩大工业资源供给。更具体一点说，商务部所担负的有关国家应急计划和动员准备计划的主要责任如下：

　　 ──生产和分配各种物资，利用一切生产设施(但归国防部所有、控制或管辖的那些生产设施除外)，控制所有建筑材料，提供基本的工业服务。

　　 ──紧急情况出现时，指挥并控制远洋船只的出航和港口设施(由国防部控制的船只和港口设施除外)。

　　 ──对联邦政府各部门的应急准备计划，规划和活动提供科学和技术方面的保障和服务。

　　 ──调整和控制进出口贸易，以保障国家安全、对外政策和经济稳定目标的实现。

　　 ──建立物资和其他资源的优先顺序和分配，生产和布局的控制系统。

　　 商务部的优先次序和分配规划的目的，是确保在平时状态和紧急状态两种条件下，国防生产都可获得所需各种物资。根据1953年8月18日发布的第10480号行政命令的规定及一系列立法，授权商务部负责管理国防物资系统和国防优先供应系统。这两个系统的设计，都是为了迅速扩大供给以满足国家面临任何危急时的需要。通过实践，商务部认识到，某些基本物资的需求量，为确定军用、民用的商品和劳务所必需的大多数其他物资的需求量，提供了一个标准。因此，通过控制这些基本物资的使用，就能对整个工业生产实行基本控制。在80年代初期，钢、铜、铝和镍等就是这类受控制的基本物资实际上，这些产品的厂家被要求留下他们的产品的4—15%，用于指定的采购商。这些采购商要用这些物资来履行国防合同。

　　 当然，劳工部在任何国家动员计划中也起着重要的作用。它在动员中担负着制定国家民间人力动员的应急计划的任务。其具体事务包括：征募新兵、挑选新兵、介绍职业、职业训练、稳定就业、适当利用各类人员，以及确定满足国防和基本民间活动的人力需求中短缺的熟练工人种类。该部还担负着为实现下列目标而制定计划和程序的任务：(1)稳定薪金和工资；(2)在国家处于紧急状态时，保持良好的劳资关系。在国家的经济和工业资源动员中，担负重要任务的其它部门还有：运输部、能源部、卫生和人文资源部以及财政部等。其中财政部所担负的主要职责是：(1)稳定货币制度、信贷制度和财政制度。(2)制定税收和债务政策。(3)为扩大生产能力提供贷款。(4)执行关税法。

　　 1981年12月，里根总统建立了“应急动员准备委员会”，这一举动的目的在于使其下述许诺程序化：“利用美国的动员潜力，发展可靠而有效的能力，以保障武装力量的供给。” [ 注：总统备忘录：“应急动员准备委员会”1981年12月17日。 ] 他对此所作的描述是：“建立这一机构，是实现我们目标的最后一步。”该委员会的主席由总统的国家安全事务助理担任，该委员会成员是分别代表21个联邦政府部门和机构的付部长或部长助理。他们的职责就是负责动员准备。参加这一委员会的机构有全部13个内阁部、白宫政策研究办公室，国家安全委员会、管理与预算办公室、科学与技术政策办公室、参谋长联席会议办公室、中央情报局、人力管理办公室和联邦紧急管理署。联邦紧急管理署给该委员提供秘书处的全体成员。

　　 该委员会担负的职责是制定政策，协调11个工作组制定的跨部门的动员行动计划。这11个工作组分别由下列单位牵头：

　　 经济稳定与财政组由财政部牵头

　　 军事动员组由国防部牵头

　　 应急通信组由国防部和商务部联合牵头

　　 法律实施与公共安全组由司法部牵头

　　 粮食──农业组由农业部牵头

　　 工业动员组由商务部牵头

　　 人力资源组由劳工部牵头

　　 社会服务组由卫生与人文服务部牵头

　　 卫生组由卫生与人文服务部牵头

　　 政府活动组由联邦紧急管理署牵头

　　 民防组由联邦紧急管理署牵头

　　 这些工作组所担负的职责是，就国家应急动员准备的政策，给应急动员准备委员会提供咨询，并提供“一个跨部门的应急动员政策和计划的协调机构”。起初在各种任务中，这些组所要着重注意的任务是：(1)申述并解释应急动员的作用、职责和联邦政府各部门的权力。(2)更好地协调政府和军方计划制定者的行动。(3)准备“一系列影响应急动员能力的法律和条例。”

　　 然而，应急动员准备委员会的出现，在80年代初正引起一些基本问题。该委员会是个临时机构呢还是个常设机构呢？联邦紧急管理署现在的短期作用和长期作用各是什么？总之，难道这二者的作用和任务不相互矛盾吗？