美国在朝鲜战争和越南战争中的动员经验·第三

作者：哈诺德·J·克莱姆 ·美国

出自————《经济动员准备》

出自————《现代军事理论》

　　 第一节 第二次世界大战后初期的动员

　　 第二次世界大战后初期的动员计划，从某种意义上讲是由多种因素促成的。 [ 注：本章主要由罗德里克·L·沃特研究材料的修改稿和截取部分所组成，该材料名为《工业动员的有关历史》(华盛顿国防大学出版社，1983年版) ] 一方面，人们对提高动员能力与建立动员程序的必要性，有了清晰的认识。这一点从有关法律的制定，组织机构的建立及动员计划的实施等方面可以得到证实；另一方面，竭力追求一种刺激民用经济不断更新产品的政策，导致战后出售和处理国有工业设施，使之转入民用经济的轨道。由于缺乏足够的拨款作维修资金，许多未出售的工厂都被废弃。后来统计，为使这些设备能为朝鲜战争服务，花费了2亿到3亿美元的修理费。 [ 注：罗伯特·I·芬利《维修国防设施的必要》见《联邦论坛杂志》第13期，1953年4—6月号，第172—173页。 ] 如果朝鲜战争爆发前5年，每年花1,000万美元维修费，这两三亿美元就可以节约下来。当时一个特别明显的短视的例子是，战争资产管理局以1美元卖15美分的价格倾销了政府的机床，结果34家机床公司因无生意可做而关门大吉，所以1951年美国的机床生产能力只有第二次世界大战开始时的1/3。除了重要工业部门的裁减外，50年代初怀疑主义的产生，也对扩建机床工业的努力产生过不良影响。 [ 注：A·H·拉斯金《我们的工业动员有效吗？》载1951年8月6—8日《纽约时报》再版本，第7页。 ]

　　 与第二次世界大战结束时拆除“民主国家的兵工厂”行动形成鲜明对照的是，制定了几项重要法律，专门用来实行战争动员准备。它们的基本案和修正案直到80年代仍有其重要作用。第一个法案是1946年的《战略和稀缺物资储备法》，它是用来获取和保持战略储备物资的。第二个是1947年的《国家安全法》。根据这一法案，建立了国防部，同时也建立了国家安全资源委员会。后者代表整个行政当局负责协调军方、工业界和民间的动员。这个法案还授予1945年重建的军火委员会以批准权限，军火委员会负责制订军事方面的动员计划，实际上国家安全资源委员会承担了长期计划的工作，而军火委员会的活动主要是对短期计划工作进行管理，对计划的可行性进行研究，并协调各军种之间的采购工作。另一个法案是《1947年武装部队采购法》，为了国防利益需要保留工业设施及其供应部门的时候，该法案使军事部门通过不接受其他竞争厂家提出的合同的方法，来保护和建立工业动员基础。最后一个法案是1948年通过的《国家工业储备法》，它授权国防部长保留武装部队紧急生产所需要的剩余机床、机械设备和工厂。 [ 注：《需求。资源和国防准备》，武装部队工业学院所用研究资料(位于麻萨诸塞州坎布里奇市的哈桥出版公司，1959年版)第2—3页。 ]

　　 尽管缺少调拨的资金用于维护不能处理的工业基础，但作为这些法案生效的结果，军火委员会着手制定工业动员计划。根据《国家安全法》的条款，军火委员会制定了1947年的工业动员计划。这个计划非常具体，其中有几个显著的特点：首先是给讨论未来动员计划必须制定的各种条款提供了范围和具体标准。这一切都是根据二次大战工业动员成功和失败的最新经验，并考虑了原来一时管用而现在已不起作用的一些实际情况制定的。其次是明确地认识到任何动员计划系统都必须被公众所接受，特别是被那些参与动员的公众所接受的。 [ 注：见美国军火委员会《1947年工业动员计划》(华盛顿政府印刷局，1947年版)第3—8页。 ]

　　 简要地讲，这个计划分为三个阶段。

　　 第一阶段：时间是从制定计划时(1947年)起，到总统宣布必须为战争进行动员之时止。这样，就放弃了第二次世界大战前的《工业动员计划》，那个计划设想的“动员日”绝对应是开战的第一天。在此阶段中，要采取的最重要行动是：

　　 (1)制订作战计划和军事需求计划，并检验这种计划的可行性；(2)通过工厂情况调查，提前决定和分配生产能力，并对各军种提出的竞争性需求进行分配；(3)对战时经济和工业管理制订计划；(4)建立和平时期的战争储备。

　　 第二阶段：该阶段始于总统下达开始动员的指令，止于国会宣战。这个阶段基本上是把第一阶段制订的计划、规划、程序和政策付诸实施。

　　 第三阶段：这一个阶段从国会宣战开始，计划于第一阶段、实施于第二阶段的所有程序和机构，在第三阶段都各就各位。这时，动员总指挥官将集中对利用全国资源——包括与战时人力、生产、运输、油料、食品、住房和经济稳定的有关资源的新设机构——实行全面的领导管理。

　　 如上所述，第一阶段计划的要素是预先决定和分配资源。这是由1947年计划的附加条款第47号所决定的。与80年代的情况一样，它是工业动员计划的前兆。工厂调查和分配规划的主要目标如下：

　　 1、决定最基本的军事物资可以从何处获取。

　　 2、排除采购部门为某单一工厂的产量进行的竞争。

　　 3、熟悉工业企业的战时任务，鼓励工业部门为迅速动员制订计划。

　　 4、促使战时需求的最初生产量得到有秩序的分配。

　　 5、保持法定生产者的现行生产纪录和生产能力。

　　 6、为了制定新设施的需求量，要决定哪些需求项目不能由转化后的私营工业来实现。

　　 7、通过合理地利用现有设施，把战时新结构的需求降到最低限度。 [ 注：同上 ]

　　 第47号附加案的特别机制开始生效，为达到上述目标，1950年的工业动员计划正在完成的过程之中。不仅各军种开始执行计划，而且各工业公司为对军火委员会的指导作出反应，也建立了内部动员计划。总之，工业动员计划的精神已被美国工业界认识并接受。

　　 第二节 朝鲜战争中动员的环境和目标

　　 只有联系40年代后期美国外交政策的四处出击的情况，才能真正懂得美国在朝鲜战争期间的动员的本质。事实上，朝鲜战争是当时美苏之间日益增大的分歧明朗化的催化剂。更具体地说，战争引起的工业动员，不仅仅是对那场战争的反应，而且使美国人认识到必须建立强大的军事力量，抵消苏联为实现其统治世界的目标而制定的深远而全面的计划。

　　 美国在朝鲜战争年代采取的动员措施，关键是1950年4月14日发表的《国家安全委员会报告NSC—68号》。这个报告是对第二次世界大战后美苏日益紧张的关系进行长期研究的结果。 [ 注：《国家安全委员会报告—NSC68号》(1950年4月14日)见《海军军事学院评论》1975年5—6月号第27期，第51—108页。 ]

　　 中国已经落入共产主义之手，欧洲和日本的经济还未从第二次世界大战的惩罚中恢复过来。《国家安全委员会报告NSC—68号》的基本前提是，苏联已经拥有制造原子弹的能力，并可能获取制造氢弹的能力。而且，苏联拥有的原子武器的能力，预计到1954年会增长到对美国发动决定性攻击的水平。

　　 无所作为的方案，显然不能接受，因为苏联的根本目的显然是要统治整个欧亚大陆。要实现这个根本目标，苏联必须使用无论是哪种有效的手段，包括颠覆或强有力的摧毁行动，来消灭美国的对抗力量。《国家安全委员会报告NSC—68号》的主要目标，是需要美国采取措施领导自由世界，并寻找经过深思熟虑的“遏制”苏联的政策。这种遏制政策的目的在于采取除战争之外的一切手段，挫败苏联力量的进一步扩展，最终约束苏联的行为，使之遵守国际社会共同接受的准则。遏制政策的精髓是要保持强大的军事力量。没有能够随时动员起来的整体优势的军事力量存在，遏制政策只不过是一种恫吓。美国的最终目标是在足以阻止苏联进攻的强大军事力量的支持下，在自由世界中创造一种政治、经济条件，而强大的军事力量阻止苏联进攻这一事实又迫使它设法适应这种政治经济条件，并谈判协商达成一个解决问题的办法，这个办法则是保卫世界和平的强有力工具。

　　 杜鲁门总统从没直截了当地批准《国家安全委员会报告NSC—68号》，但是很显然，这个文件为美国以后寻求广泛的国家安全政策提供了思想理论基础。……

　　 朝鲜战争爆发3个月后，国会通过了《1950年国防生产法》，授权总统在必要时有权建立和维持所需的一切军事和经济力量。给总统的授权分成七项：(1)建立一种优先次序和分配的体制；(2)征用个人财产，征用不动产(房地产)；(3)扩大生产能力，扩大金属、矿产和其它物资的供应;(4)实行工资和物价统制；(5)建立解决劳动纠纷的程序；(6)实行消费和房地产贷款控制；(7)鼓励小企业参与生产计划。 [ 注：美国国会国防生产联合委员会《第83届国会第1次会议，国防生产联合委员会第3个年度工作报告》(华盛顿，政府印刷局1953，年10月20日)第278—302页。 ]

　　 最初，杜鲁门总统的意图是在现有政府机构内完成动员任务，由国家安全资源委员会主席负责全面协调工作。……为了指导战争中的国家动员工作，人们认为有必要建立特别紧急行动机构。 [ 注：见哈里·B·约斯培《和平时期动员计划实例研究》中“总统执行局—1947—1953年的国家安全资源委员会”(华盛顿政府印刷局，1953年4月30日)，第144页。 ] 于是，总统于1950年12月16日宣布国家处于紧急状态，宣称，“由于共产党入侵部队日益增长的威胁，所以美国的国防要尽可能迅速地加强。”同一天，杜鲁门总统建立国防动员局并授权局长指导、统制并协调政府行政分支机构的所有动员活动，包括生产、采购、人力，经济稳定和交通运输等活动，且不限于这些活动。 [ 注：罗道尔福·A·科雷亚《国防动员机构》见《联邦论坛杂志》第13期，(1952年9月号)第2—3页。 ] 这个局的建立，其职责是制定政策，协调组织、监察动员领域中其它一切办事机构的工作。查尔斯·E·威尔逊局长被晋升为内阁和国家安全委员会的成员，以便动员工作能与重大的安全决策和政府的全面政策相联系。这样，与美国在第二次世界大战的情况形成鲜明对照，它现在能迅速对动员工作进行集中指导。

　　 在国防动员局局长每季一次的向总统的报告中(1951年4月1日)，概括了国防计划的如下具体目标：

　　 1、为我们在朝鲜和国内的武装部队，为支持我们的盟国，并为全面战争的第一年(尽管我们尽力阻止，但如果不可避免的话)储备物资而生产军事装备。

　　 2、提供当前军事生产需要之外的预备生产线，以备万一发生全面战争时所用，并增加稀有和重要物资的储备。

　　 3、发掘我们的基本资源，扩展我们的工业能力，以便我们在长期的竞赛中，既可以维持实际所需要的大型军事计划，又可以提高我们的生活水平。同时，在万一发生全面战争的情况下，我们还可以有强大的工业基础。

　　 4、为了实现上述目标，必须保持具有正常生产能力的民用经济。 [ 注：W·格伦·坎贝尔编《动员经济与战争》(伊利诺斯州里查德·D·欧文公司1952年版，第3页。) ]

　　 具有重要意义的是，上述目标蕴含着下述内容：支持朝鲜战争只能看作正在执行的现行计划的一个组成部分。更重要的是，通过建立足够维持一年的战争储备，通过两种不同的途径建立起动员基础来做好充分的准备，以应付可能发生的以苏联为对手的全面战争。首先必须建立专门的军工生产线，而且要大于单独为支持朝鲜战争而建立的军工生产线。其次，必须扩大整个工业基础和经济以改善国民的生活，并保证军工生产增长到实际需要的任何水平。这最后一个目标——保持健康的民用经济——的重大意义是使人们认识到：必须采取特殊行动，预防恶性通货膨胀和经济的畸形发展。如果这些灾难一旦发生，将会长时期对国民福利产生消极影响。正是为了这个目的，《国防生产法》才增加了第4、5、6款，用以应付通货膨胀。

　　 简言之，从1950年后期开始，美国从事动员规划的目的在于，为必要时与苏联作战做准备。很明显，《国家安全委员会报告NSC—68号》的目标是使国防动员工作到1953年达到战备状态。于是《国家安全委员会报告NSC—68号》的基本目标是建立雄厚的经济，为动员提供基础。与此同时，保持或改善当时的生活水平，这是当时所采取的行动的主要特点。

　　 组织机构的建立，主要分为两大职能领域，物质生产和经济稳定，以及其它4个相关的重要领域。在生产领域，1951年1月3日建立了国防生产管理局，其职能是协调工业生产，集中制定计划，并协调优先次序和分配职能。在国防生产管理局的指导下，还有几个机构对生产进行管理，最显著的是商业部所属的国民生产局。内政部内的国防机构主要负责动力、石油、固体燃料和渔业。农业部负责工业使用的农产品生产，以及食品的生产和分配。1951年8月28日，建立了国防物资采购署，赋予它的任务是《国防生产法》第3款规定的采购职能，承担金属、矿产和其他物资的采购工作。另外还赋予它鼓励勘探、发展和开采重要战略矿物、金属的工作，这项工作后来交给了内政部管理。 [ 注：科雷亚《国防动员机构》，第6—7页。 ]

　　 1950年9月9日，根据《国防生产法》的需要，建立了一个新的独立机构——经济稳定署。该署署长的职责是保护和维持经济稳定，并负责制定短期和长期物价和工资的稳定政策。他有权在必要的地方建立物价上限和工资标准。向经济稳定署负责的机构有工资稳定委员会以及与该署同时建立的物价稳定局。 [ 注：同上，第10—11页。 ]

　　 在动员活动的其他领域，从组织体制上可区分为负责人力、运输、对外援助和科学研究。在劳工部内有一个国防人力局，负责征兵、训练和为国防生产提供人力。同时还建立各种委员会，以便与其他不同领域进行相互联络。

　　 第三节 朝鲜战争中的工业动员

        根据《国防生产法》授予的权力，政府运用各种各样的手段刺激生产能力的扩大，工作的重点是扩大私人企业的生产能力，其主要办法如下：

　　 1、加速税赋清偿，1950年9月23日批准的《1950年税法》在《国内税收规则》之后，增加了第124A节。这一节规定，为了税收目的，对超过5年的备用设备，可以加速折旧，这实质上就像第二次世界大战中的情况一样。

　　 2、物价和市场担保：当某一企业遇到重大风险或当某一市场确实要求减少投资或生产时，政府就做出购买这些产品的承诺。在某些情况下，如果某些特殊企业的产品不能以合同价(有时包括补贴)出售，政府就要设法保证以合同价格购买它们的产品。这种方法特别适用于扩大矿业生产，因为它具有降低战略储备的要求，同时又有为储备而获取战略物资的作用。

　　 3、政府直接贷款和商业贷款担保：如果由于商业风险而不能为扩大业务提供私人资金，那么就直接由政府或通过银行渠道担保，为设备投资和生产资本提供贷款。到1953年1月为止，政府直接进行了225次贷款，总数在3亿美元以上，经过担保的商业贷款的价值超过21亿美元。

　　 4、为工厂建设及其设备安装提供资金：专为军事装备生产的合同价格，常常包括装备的原价，有时还包括生产设施建设的基本建设费。

　　 5、国有装备的安装和国有设施的建设，安装于承包商工厂中的国有生产装备，是那些私商不愿意承担，或愿意承担而无法负担其成本的项目。在少数情况下，因为同样的原因建立了一些国有工厂，诸如原子能工厂和重型压力机械的厂房设施。

　　 6、科研、勘探和发展拨款：科研拨款的范围在几千到几十万美元之间，用于刺激运用新方式生产，从而增加产量或保存稀有物资。精选的勘探和发展工程的开支由政府来分摊。

　　 上述各种方法的综合运用，其目的是确保重要生产的扩大。

　　 在评价朝鲜战争时期国防生产的成就时，心里必须明白，这种努力有两个目标：第一个目标是大规模集结军工生产来支持朝鲜战争本身。但更重要的长期目标是建立足够的战争储备和生产基础，支持一场以苏联为对手的全面战争。

　　 1951年是军工生产能力调集的第一年，这一年的主要工作是用机床装备工厂和为全面生产战争物资做准备。资金来源没有问题，因为国会批准为1951年追加拨款，拿出520亿美元用于军事和其他有关项目。扩大生产能力的目标是一年制造50,000架飞机和35,000辆坦克，并在一个月中生产18,000台喷气式飞机的发动机。

　　 第二年也就是1952年，是加速发展的一年，1933或1934年则可达到预期的生产水平。整个1952年用于军事采购的款项总额达940亿美元。到1952年7月，飞机生产1个月已超过800架，是1950年飞机产量的3倍以上，是原计划1953年和1954年最高定额的2/3。各种军事硬件物资的交货量日益增长。根据重建海军的计划，有100多个造船厂加紧生产，1932年7月之前的9个月中，有19艘作战舰艇下水。 [ 注：美国国防动员局给总统第6个季度的报告《国防动员—反对侵略的盾牌》(华盛顿政府印刷局，1952年7月1日，第9—11页。) ]

　　 到1953年1月，所有军用飞机的生产几乎已达到每月1000架的速度，近期内还准备生产许多新机种，如B—52、F—100和F—3。制导导弹的生产，由于1950年10月任命了一位国防部主任而增加了动力，但还没有达到装配线生产的水平。大炮生产以日益增长的速度进行，比起第二次世界大战中的一个师，新编师增加了75%的火力。根据重整海军军备的庞大计划，1952年美国正以全力建造第一艘核动力潜艇。陆军物资的生产已达到这样一种地步，即生产设计已经完成，生产设备已基本安装完毕，已经具备高速生产的能力。到1953年1月，生产进展如此之快，以致使人考虑的问题只是计划何时突破。当时的问题是，以限制生产基础为代价来更快地发展军事力量，还是使数量较大的生产线处于工作状态，并保持一种准备状态，以便能迅速扩大并达到全面投产的水平。为了达到后一个目标。相当多的计划开始实施，坦克和轮式车辆就是重要的例子。 [ 注：美国国防动员局第8个季度给总统报告《国防动员之前应做的工作》(华盛顿政府印刷局1953年1月1日，第13—15页。) ]

　　 当时在扩大国防生产的过程中，早期出现的妨碍生产的一个重要环节是缺少工程师、设计师和制图员，他们知道怎样根据大规模生产的需要来装备生产国防用品的工厂。问题不是绝对意义上的数量的多少，而是实际上哪里有这些工作人员。另一个阻碍扩大国防生产的环节，是机床和其他一些生产设备的产量有限。

　　 第二次世界大战后，由于缺乏新的订货(部分原因是政府销售过剩的机床，使得一些公司改行)，造成机床生产能力的下降。从1945年中期到1950年，新的订货降到非常低的水平，还不到1942年早期订货高峰时期的15%。1950年，为了支持动员工作，需要大批新的机床，新的订货骤然上升到前一年订货量的6倍。由于机床对制造工业扩展有着极其重要的作用，所以机床工业受到了特别的重视。该工业得到的优先权力与军备生产计划本身得到的优先权力是一样的。非国防用户不得买卖机床。劳工部编制了一个全面计划以支持机床工业获取人力。国防部不征召在机床工业企业中的预备役工人。兵役选征局作出相似的保护机床工业工人不受征召的规定。从根本上说，政府的许多直接计划的目的都是鼓励机床工业扩大生产。这些计划是：

　　 1、朝鲜战争储备订货计划，根据这一计划，政府订购了价值约12亿美元的约87,000台普通机床，并保证：如果没有私人买主来买，政府将以一种特殊的方式加以购买。到1958年6月30日，除了400台原来订货之外，其余全部都卖给了工业界。

　　 2、机床制造厂家的设施扩建计划，根据这一计划，政府购买并出租了价值3130万美元的2375台机床，使机床制造厂家扩大了自己制造其他机床的能力。

　　 3、“巨型机床”计划：根据这一计划，政府投资生产了一些设计投产时间长的大型机床，这种机床是生产其它大型通用机床时所必需的。这些工作母机价值约500万美元，到1958年6月30日，政府在租金上已花了220万美元。

　　 4、动员日储备订货计划：这个计划(在80年代仍然存在)是为机床制造厂家提供动员需要而制定的，如果发生紧急情况，就自动启动通用机床的订货。被喻为“启动器”计划的一系列合同规定：如果机床制造厂家不能出售其产品，政府将予以购买。 [ 注：武装部队工业学院《工业动员教案》第10—11页。 ]

　　 朝鲜战争时期动员工作的一个主要目标是扩大基础经济和工业能力，使国防费用和国民生产总值同时增长，从而保证改善全国的生活水平成为可能。这个目的有两个方面：使国防开支的大量增加能为美国公民所接受，并且提供一个强大的工业基础以支持一场地域，范围和持续时间尚不确定的全面战争。如果给定这个目标，那么，一个紧迫的问题就是应该扩大何种能力。当时作出这样的决定，集中发展基础工业——钢、铝、石油、化学产品、电力和某些重要的有色金属。做这种决定有充分的理由。首先，现代作战技术需要大量上述物资，这会大大超过民用经济的正常需要。如果这些领域的生产能力不能增长，就必须大量削减耐用消费品，非军事建筑和工厂机械的生产。在一场持续的斗争中，如果没有雄厚的资本，国家将无以生存。第二，基础工业能力的扩大增加了经济的灵活性，能允许特种生产能力在今后不断地扩大。第二次世界大战中美国经济的巨大灵活性，部分可归于这样一个事实，即许多工业流程基本是装配型操作，它可以随时转向装配相同特性的军用品生产。这种内在的灵活性在许多制造业生产运行中造成了一种基本的生产能力，但如果没有大量产自“基础”工业的原材料供应，这种生产能力就不能发挥作用。 [ 注：坎贝尔《动员经济与战争》第26—27页。 ]

　　 被确定为扩大生产目标的基本商品，如钢、铝、电力、炼油、钛和化学产品等。扩大生产的时间与《国家安全委员会报告NSC—68号》拟定的1953—1954年目标相一致。1950年钢产量是1亿吨，钢锭到1954年要达到1.2亿吨，铝产量从年产75万吨翻一番，到1954年中期达到150万吨，后来这个目标扩大到170万吨。发电量1950年是6400万千瓦，到1955年要达到1.16亿千瓦。钛从1951年到1953年要增加800%。化学工业则大大扩充了范围，其产品包括化肥、炸药、农用化工产品和各种合成剂。 [ 注：国防动员局给总统的第8个季度报告《国防动员之前应做的工作》(1953年1月1日，第20—21页。) ]

　　 朝鲜战争初期的动员目标比较模糊，而到1952年4月1日国防动员局局长向总统提交的第五个季度报告中已很明确：建立动员基础的目标是使美国迅速提高全面动员生产能力。

　　 “动员基础”的思想是美国用来应付世界新形势的一种手段，也就是用军事准备抵消苏联造成的持续的威胁是出于国家安全的需要。动员基础由国防动员局于1952年11月定义为：

　　 动员基础是这样一种现实存在的有效的能力，它能在万一发生全面战争的情况下迅速扩大生产，这种扩大了的生产足以满足军事、支持战争、基本民用和出口的需要。它包括的要素有：基本服务、食品，原材料、设施、生产设备，组织和人力。 [ 注：亨利·H·福勤《动员基础的理论》载《联邦论坛杂志》第13期第144—145页。 ]

　　 这个定义把注意力集中在国家从事战争的能力与动员基础的实力、特点和灵活程度的直接关联上。时间要素被认为是重要的。第二次世界大战中为了建立全面生产，在建立生产基础方面花费精力太多了。朝鲜战争开始的几个月中也得到了一个类似的教训，设计新武器和建造新设施相对较慢，动员基础的思想还蕴含着把工业生产从民用生产转化为军用生产的思想。民用生产能力转化的总的计划，是工业动员的一个主要特点，这一特点与1947年工业动员计划(前面已谈过)的第47附加案中工厂分配方式有联系。

　　 为检查与机床工业状况有关的问题而于1952年成立的生产设备咨询委员会， [ 注：在哈罗德·万斯担任其主席后，人们就常称之为“万斯委员会”。 ] 在1953年1月12日向国防动员局长提交的报告中作出了广泛的政策建议，对整个动员基础理论作了合乎逻辑的延伸。由于认识到在生产能力与产品储备之间必须保持平衡，它建议政府在“可行的范围内把生产能力最大限度地转换成成品军事装备储备。”在1952年9月该委员会所做的一个中期报告中，以另一种方式表达过这个问题，它说：“如果在未来的长时期中，必须保持充足的国防地位(就像现在这个情况)，如果这样做不必付出高得出奇的代价的话，必须建立生产军事装备成品的较大生产能力，然后必须保持这一能力，以便在万一发生紧急情况时，只需要增加人力和操作时间，就能很快地扩大这一生产能力。”

　　 生产设备咨询委员会的报告从不同角度来看，都是重要的。首先，它阐述了一项基本政策；直到70年代国防部取消“D—P原则” [ 译者注：“D—P原则”是美国动员当局的一个专用述语。意为从开战之日到物资生产达到满足消费需求水平的日子。平时的军用物资储备量，要能补充这一时期需求的差额。 ] 作为计划和规划的没想之前，这个基本政策一直是国防部工业动员计划的基石。其次，该报告提出的动员理论和问题在80年代如同在1953年时一样适用。再次，该报告以不太积极的观点建立起一个合乎逻辑的途径，使私有工业转化的总原则实行的可能性更小。当双重能力工厂(即民用生产和军用生产可以相互转化的工厂)的计划不遭排除时该委员会建议：可以为军工生产提供设施。这意味着把军工生产独立于民用生产部门之外。

　　 影响该委员会的一个因素是军事装备不可避免的淘汰退役。军事装备淘汰退役的速度比用于建造军事装备的设施淘汰退役的速度快得多。武器设计的改进对生产性设施的影响，与其对战争储备的影响并不相同。如果实施动员，这些设备能够生产最先进的军事装备，从而提供一个最佳军事结构。委员会也考虑到成本。一般认为，设备的最初成本比起用大规模生产军事装备成品的成本来要小一些。据认为，在长期战争准备的情况下，建立和维护充足的生产能力，比起主要依靠储备军事物资来，成本要小而且更为可行。

　　 委员会注意到以往的情况，并指出，国家不能允许重犯两次世界大战后政府将工业机床废弃和变卖国有工业资产的错误。每年以备用工厂或保存生产设备的方式来维持生产能力的成本，可以看作是设备采购成本的一小部分，这比起生产和维修战争储备物资来，甚至是更小的部分，“国家今天认识到它曾两次犯过的错误这一事实，并不能保证它将来不会重犯历史错误，甚至它还会犯更加灾难性的错误。” [ 注：美国国防委员会生产设备咨询委员会编《生产能力──一种军事储备》华盛顿政府印刷局，1953年1月版第1、29、8—10页。 ]

　　 实际上，咨询委员会一直在提议后来众所周知的“D—P原则”。“D—P原则”基本是为战争开始(D—Day)获取战争储备物资做准备的。这些战争储备物资必须足以满足消费需求，直到工业基础的生产达到能满足消费的水平时为止(P—Day)。直到70年代中期，国防部恢复类似于被咨询委员会当年指责为完全不适当的指导原则之前。“D—P原则”一直是各军种做预算建立生产基础设施，以生产装备成品的依据。

　　 总之，增加生产能力支持朝鲜战争，并为一年全面战争作储备的最初目标，逐渐演变成动员基础的理论。这一理论具有极大概括性，它的内涵是在万一发生全面战争的情况下，整个国民经济及它提供的生产能力，不仅要满足军事方面的需要，而且还要满足基本的民用和出口的需要。这个内涵比较宽泛的理论的天然分支，是一个内涵较窄的仅致力于军事动员基础的理论。

　　 1953年，当朝鲜战争动员基础成熟，生产计划进入“延伸”或“收缩”阶段时，决策人面临的难题是怎样维持动员基础能力，以应付除了原预测1953或1954年可能与苏联发生战争之外其它时间可能与苏联发生的冲突。以最小的代价获得最大国家安全的原则(保持可迅速扩张的工业能力以代替储备较大量的飞机、弹药和其它军事装备成品)已为大众所广为接受。但现在的问题是，怎样保留生产能力以维持这样一种戒备状态，并为将来长期战争提供服务。

　　 维持这些设施的办法终于找到了，把设备分为三类：一类是国有工厂和设备，一类是在私营工厂里的国有设备，还有一类是私营工厂(在这些工厂里既有政府安装的设备，又有私人拥有的设备)。

　　 1954年8月25日的国防动员令第7号第7款，为保留整个动员基础提供了有关政策。该命令明确宣布，为了符合国防部，原子能委员会和航海局维持最低战时动员水平的需要，一些设施、机床、生产设备和熟练工人，必须保持能使它(他)们在紧急情况发生时迅速使用或转产的水平上。这就要求国防部确定这些生产或有能力生产符合某种标准的重要军事装备或零部件的设施，并且要考虑到：一旦进行动员，这些设施多快才能到手。一旦确定，这些设施必须得到最大限度的维修保养。

　　 后来的命令指示，当一个设备的购买合同期满时，有关采购机构必须采取如下行动：

　　 1、国有设施和机床，在国会拨款的限额内，主办部门必须把国有设施和机床置于备用状态，并提供足够的维修。

　　 2、私营设施和国有机床：

　　 A、与私营设施的管理部门商定，只要可能，就使国有机床及生产设备处于“封装状态”。作为一个选择方案，设备可以移动到中心仓库，但要封装完好。

　　 B、与管理部门商定，只要可能保留一批熟悉拟议中产品的管理人员、工程师和熟练工人。

　　 C、对已确定废弃的国有设备和机床进行处理。

　　 从政策观点来看，国有动员基础是没有问题的。很清楚，只要提供足够资金，它就可以保持下来。国家所有而由私人工厂管理的设备的问题，只要有足够的资金，也可以在现行立法授权范围内解决。然而，完全属于私人的设备的问题就一直没有很好解决过。国防动员局和国防部制定的采购政策，对动员基础厂家来说是一种保留动员基础的措施。然而，这只是答案的一部分。一旦采购工作落到私人生产线不得不停产的地步，就没有明确的机制保证以后还能有生产厂家进行生产。为保持军事能力而减免税收的建议，从未成为一个有效的途径。

　　 总结美国在朝鲜战争中工业动员的经验，可以说这个国家成功地达到了它原先为自己制定的目标。在规定的时间内，实现了军事生产和保留生产设施的目标。各种类型的工业都得到了扩大，特别是基础工业，如钢、铝和电、矿砂开采和重要物资的生产的扩大。同时也奠定了机床工业的基础。美国在常规武器和核武器方面达到了实战和动员准备的状态，从而迫使苏联制约自己的行为，这也正是《国家安全委员会报告NSC—68号》的最终目的。

　　 同样，在其它方面，朝鲜战争的岁月也是独一无二的。美国在历史上第一次制定了和平时期的战争准备政策，这种战争准备，既是实战准备，又是工业准备。经济方面由于基础工业和生产军用物资能力方面制定了具体目标，从而使整个经济得到扩大。美国认识到战备工作将是个“长期的”任务，由于它采纳了动员基础的理论，从而产生一种机制来保持国家处于战备状态。

　　 第四节 战略思想转变及其对动员计划的影响

　　 50年代中期，美国的战略思想突然发生了转变，它最终导致对工业动员计划的需要产生怀疑。这一转变是由空军在1955年采取“保持力量”思想而引起的，这个思想来源于这样一种设想：下一场战争从一开始就将是运用手中核武器的总体核战争。问题的焦点是怎样获得一种永久的战备状态和“适当的后勤”以保持一支核威慑力量，巩固大规模报复战略。尽管“生产战备计划”与这个思想相一致是空军暂时追求的东西，但人们对它的漠视，终于使之削弱。实际上从1958年—1967年，除了采购周期内的计划外，空军没有工业战备计划。未来动员日之后所需要的物资生产计划，一个也没有制定过。

　　 空军战略思想的改变，有两个重大缘由。首先，它向工业界提出一个非常复杂的信号。在陆军试图与工业界一起实行工业动员计划时，空军和海军认为此举并不重要。由于工业动员计划的有效性取决于工业界是否愿意在自愿和没有赔偿的；基础上参加和执行这一计划。不信任这个工业动员占大部分的计划，任何行动都会造成有害的影响。更重要的是，空军的行动说明这样一种观点：下一场战争是一场短期的核战争。这一观点在国防部和其它部门逐渐取得支配地位。在这一背景下的观点，导致一种不同的常规军火动员需求，并对核力量投资以外的需求产生消极影响。更显著的问题是，空军全力鼓吹的理论，完全与《国家安全委员会报告NSC—68号》的原则相背离，后者认为强大的常规力量是避免使用核力量的精髓。

　　 1962年国防部宣布了“灵活反应”战略，这个政策的基本点是说美国准备进行任何级别的战争：规模大小不等和时间长短不一的核战争或常规战争。这个战略迫使空军去审查它的储备政策，这一战略结合国防部对越南战争经验的新认识，使得空军1967年又重新实行动员计划(但显然只是零部件，而不是整架飞机的动员。)这个时候美国把重点放在有限战争(即美国本土以外的地区进行的常规战争)上。紧急计划局(其前身是国防动员局，曾一度撤消)开始制定一个《有限战争资源动员计划》并于1966年7月完成。这个计划提供了各种各样的反应，包括像朝鲜战争期间那样的动员，例如对工资和物价的稳定及物价的统制。虽不探索计划的详细演变情况，但必须弄明白的一点是，战争准备的原理，曾经从强调双重能力(常规和核)转到强调核能力上，然后又转回来，但又不太强凋全面常规战争的能力。然而，“有限”战争可能意味着不顾范围和时间长短的任何非核战争。

　　 第五节 越南战争年代的工业动员

　　 根据定义，动员计划是建立在宣布国家进入紧急状态，并强行实施某种控制，使工业能作出迅速反应的基础之上。为了政治原因，越南战争期间从未宣布过全国紧急状态(尽管1950年12月16日的宣布仍然有效)。

　　 越南战争期间，不仅没有宣布国家处于紧急状态，而且还决定最大限度地采用竞争性采购的办法以减少战争的代价。这项政策实际上使所有与工业界达成的计划协议无效。尽管国防动员局早些时候曾采取过一种使用现行采购的政策以维持在50年代建立起来的动员基础，但越南战争时期实际执行的情况恰恰相反。结果是把军工生产放在与民用生产的同等地位。如果工业动员协议没有紧迫性，那么军工生产需求也就不必有紧迫性。私人企业就没有动力去缩短订货到交货的时间。正如实际情况所证实的，从本质上说，美国以几乎完全和平时期的经济，进行了一场它历史上最长的战争。

　　 上述政策的结果是工业界不愿意放弃稳定的民用业务，除非他们有多余的生产能力，否则许多公司都不愿意投标。由于“低价”综合症，拟议中愿意投标的生产厂家常常不是赢者。一个经常出现的情况是拟议中生产厂家手里的政府设备，不得不转移给低价投标者，因而毁掉了有效的动员基础，如果新的生产厂家最后表示不愿意，动员基础的有效性会毁得更加厉害。

　　 国防部长办公室和各军种也没有有效地使用优先次序和分配制度。这些制度自从1950年以来，已以多种形式保持了许多年。明确地说，如果国家优先次序和国防物资系统以一种更彻底的方法运用的话，就会获得更有效的结果。

　　 对有效结果起不利影响的另一个因素，是被“搁置”起来的装备的状况和寿命。尽管“万斯委员会” [ 译者注：“万斯委员会”，即生产设备咨询委员会，因哈罗德·万斯任该委员会主席而得名。 ] 强调工厂设备

　　 出售政府所有设备的政策，只是部分成功。正由于没有完全成功，反而有益于美国用储备设施的运转来支持越南战争，从而大大简化了直升机，弹药和炸弹的扩大生产。然而，这些现有设施由于没有足够的资金维修和计划重视而处于不良状况。尽管有良好的目的，并预先知道不维修设施带来的后果，在50代中后期当生产线再次搁置之时，第二次世界大战结束后造成的错误仍然重新发生。

　　 生产流水线废弃了，特别是弹药工厂的生产流水线处于最恶劣的状况。在1965年发现的情况比1950年遇到的情况更坏。没有采取任何措施来使之现代化，也不要说维修它们了。为了使工厂恢复生产不得不花费数百万美元。

　　 过去的失策重新得到证实。光重建弹药生产基础一项就需要花50亿美元，造船需花80亿美元，重武器生产设施需要花20亿，航空工业要花30亿。在所有这些需要中，只有陆军弹药生产基础的现代化，才是后来主动安排的项目。

　　 到1970年，国防工业雇佣劳力下降的趋势(结合国防预算减少的预测)引起人们关注：美国是否有足够的工业能力支持未来军事冲突。为了反映许多人的看法，国家安全工业联合会主席于1970年9月向尼克松总统递交一封信，表达了他的关注：政策制定者未能对国家长期安全需求给予适当注意，国家没有提供“对最小国防工业基础保持正常补偿”的条件。在他看来，除非把一些动员基础的计划抽回到国防规划之中，否则将不能获得工业中的许多基本技术和生产性设施。 [ 注：美国国防委员会生产设备咨询委员会编《生产能力──一种军事储备》华盛顿政府印刷局，1953年1月版第1、29、8—10页。 ] 大约在同时，工业咨询委员会(由24位工业界代表组成，每年与国防部长及其他主管官员开三次会)也提出这个问题。结果，1970年11月，国防部副部长任命一个工业，咨询委员会小组委员会，审查美国工业基础状况和当前动员基础计划的合理性。这个小组委员会的成员值得一提，它包括7名来自国防部长办公室、紧急战备办公室、商业部、各军种、国防供应署的代表，以及5名工业界代表。在研究过程中，工业界的实际参加者帮助小组委员会形成原则，几个工业界联合会应邀与小组委员会成员单独接触并提供他们的意见。

　　 该委员会于1971年6月发表了它最后一个报告。报告说，在1965—1968年的越南战争期间，对6、8个产业的雇工情况作了调查，只有6个产业由于支援战争，在总共增加的140万个工作机会中占到47%，其中三个产业──军械、运输工具和飞机──占到38%。另外，这个委员会还发现：(1)国防生产到1971年降回到相当于1965年的水平。(2)工业部门专门工艺技术在生产衰退之中又有了高度的集中。(3)在像直升机生产、海军设备生产和飞机制造厂等重要领域有严重的不稳定现象。 [ 注：见美国国防部《国防部工业准备规划研究》1971年10月13日(华盛顿政府印刷局1971年版，第104页)。 ] 伴随这些趋向，国防生、产的成本有了大幅度增长。1965年10亿美元的价值可以提供8万个工作机会，而1971年同样的钱只能提供6.1万个工作机会。

　　 该委员会发现的更普遍的问题中，有一部分归结如下：

　　 1、各军种在计划阶段和设想的动员日之间存在着差距，作为计划基础的组织结构也不一致。实际上各军种设想的是在不同的时间打不同类型的战争。

　　 2、国防部试图规划过多的一般性项目，但结果对那些更重要的项目却不能实施充分的成熟的计划。

　　 3、国防部工业动员计划的可靠性正在减弱，其原因在于下列不正常的因素：(1)由于没有提供足够的物质刺激，限制了工业计划；(2)由于推行低订购政策，只能依靠计划中的生产厂家；(3)由于推行国防部的设备“逐步淘汰”政策，只能保持最基本的工业基础。

　　 4、国防部没有像50年代用于机床采购的“启动订购”计划那样，采取“预购期”的方法。没有与计划中生产厂家签订突发事件合同，没有对一直运行着的生产重要武器系统的生产线采取维修措施。

　　 工业咨询委员会增加了另一个因素，它是当前国家工业动员计划所有明显错误和缺点的根本原因，例如，许多年来，对这种计划没有给予过连续的和必要的重视。实际上，建立工业咨询委员会小组的行动，任命各军种高级经理人员的行动，已经是某种形式的重视了，这是在过去几年中没有过的重视。然而，也必须看到，除了那些单个的计划有特别的发起者，从而能发挥其作用之外，工业咨询委员会的强调没有发挥作用。当整个70年代成为过去，国防预算变得更加紧张时，工业动员基础必须强有力这一思想不仅没有得到重视，而且对许多人来说，它成了完全与时代不合的东西。同时，也可以看到，很少有人或根本没有人认为，工业动员计划比国防部还更有能耐。尽管有商业部和紧急准备局的参加，(这两家很快就没有受到重视)，但除了国防部之外，没有更多单位来一齐强调工业动员的重要性。总之，70年代中期对工业动员计划重视的程度，与50年代初期相比，形成了鲜明的对比，美国的工业动员，早已在不知不觉的日子中走了很长一段下坡路。