美国在两次世界大战期间的动员经验·第二
作者：哈诺德·J·克莱姆 ·美国
出自————《经济动员准备》
出自————《现代军事理论》
对比分析美国在20世纪的两次世界大战中全国执行动员计划和任务(特别是有关经济和工业动员)的经验，我们就能深刻理解其在60年代努力执行动员准备规划所面临的任务及其范围。事实上，这两次战争不仅有力地显示了这项工作的壮观和复杂，而且表明，如果没有先进的动员准备制度，就要冒巨大的风险，并造成资源的浪费。
第一节 第一次世界大战中的动员计划
虽然美国当时在物力和人力资源方面有着巨大的潜力，虽然美国预先得到机会，观察在欧洲已经进行了3年左右的战争，但是，当它进入第一次世界大战时，恰如其在历史上经历的所有战争一样，对这场战争仍毫无准备。 [ 注：美国在第一次世界大战中的动员经验，其资料主要摘自：西奥多·安托内利著《第一次世界大战中美国工业动员》，载于1976年7月第12期《国防管理杂志》40—46页：美国国会立法咨询局《动员计划与国家安全》(1950—1960)一书的附录一，第152—156页(存于华盛顿国会图书馆)。其他有价值的资料来源如下：格罗夫纳·E·克拉克森著《世界大战中的工业化美国》(波士顿霍顿·米夫林出版社1923年版)；军事工业委员国主席伯纳德·巴鲁克《军事工业委员会报告》(华盛顿政府印刷局1921年版)和《战争中的美国工业》，巴鲁克对国家全面动员计划作了个人总结，发表在军事政策委员会报告中(1931年)；还有E·彭德尔顿·赫林著《战争的影响》(1941年纽约出版)。 ] 实际上，美国在1917年4月正式宣布参战时，人们普遍认为，这主要意味着给盟国提供军火，而没有别的意思。 [ 注：见安托内利《美国工业动员》，第43页。 ] 但是，美国参战后，这些盟国紧接着在军事上失利，并使美军更有必要到法国实行部署。同年夏天，美军第一师横渡大西洋，在西线“竖起旗帜”：9月，美国已制定出一个计划，即到1918年底，拟派出150万军队。 [ 注：同上，第44页。 ] 然而，当这些部队刚刚到达欧洲时，他们几乎不得不完全装备英国和法国制造的步枪和大炮，因为当时美国的这种物资储备相当有限。
在第一次世界大战中，美国在国家动员方面采取的第一个重大步骤，是1916年8月任命成立了一个国防委员会，其职责就是充当总统的顾问。它由陆军部长、海军部长，内政部长、农业部长、商业部长和劳工部长组成。支持它的是一个由7人组成的国防咨询委员会。国防委员会除了其他任务外，还负责“协调工业企业与国家安全福利资源的关系。”咨询委员会则建立了一系列工业咨询机构，主要由与工业有关的行政人员参加。它的办事机构后来腐蚀了动员的工作队伍，因为这些行政人员开始批准与其个人有关的公司签订采购合同，然而，当时又无法从其他地方找到一定数量能干的人从事这些工作。
战争爆发之后，临时的特别立法增加了许多紧急的临时机构：食品管理局(赫伯特·胡佛为局长)燃料管理局、外侨财产看护处、出口委员会(后来成为军事贸易委员会)、铁路军事委员会(后来成为美国铁路局)等等。海运局在战争爆发之前就成立了。但是，从总的方面看，却没有一个全面的计划。许多部门冒出一些相互冲突的机构。政府感到唯一办法是不断摸索，试用这些可以运转的战时机构。其实，战事爆发还不到一年，国会就通过《增员法案》(1918年5月20日)，授予总统紧急时期增添机构的一般权力。
对生产的管理和统制，是通过国防委员会的逐步发展来实现的。在战争爆发后三个月左右，建立了军事工业委员会。它逐步承担了以应付政府的需要为目标，使工业转产并对其进行管理的一切复杂工作。但是，直到1918年3月，威尔逊总统才给这个委员会以独立行政机构的地位：首先使其直接对他这个行政首脑负责；其次，任命伯纳德·巴鲁克·为该委员会的主席；第三，赋予该主席行使所有控制职权，除了制订物价之外。由总统依靠他当时作为行政首脑和总司令的权力，上述活动才被后来的《增员法案》所认可。 [ 注：见美国国会《动员计划》第153页。 ]
军事工业委员会是战争时期工作的主要指导机构。为了承担繁重的任务，确保充足的补给和物资源源不断地供应武装部队，采取的做法是统制资源──设备、原料、燃料、运输，劳工──使用一套优先次序的分配办法，把资源分配到那些专门建立的部门，并由它们决定物资的买卖和对实际购买力的控制。为了达到这些目标，该委员会成立了一大批高级职能部局，如优先次序分配部、资源保护部及设备管理部等。但真正的工作机构是由将近60个商品处负责，每个处由一名从有关工业招收的人员任处长，这些处掌握从原材料到制成品的整个过程，每个处负责处理与它有关的那个工业部门的问题。 [ 注：见巴鲁克《军事工业委员会报告》附录四，第291页以后。 ]
工业管理计划最重要的特点可能是优先次序安排制度，这是通过政府和有影响的工业界代表之间进行的广泛讨论来进行的。所有的秩序和工作都被分成五个等级──AA级、A级、B级、C级和D级，总等级下分次等级。 [ 注：见美国国会《工业动员计划C》第153页。但是直到1918年7月。优先次序控制管理才扩展到所有工业部门。 ] 最高等级专门用于军事工业委员会安排的优先项目。一个与工业委员会相并列的“优先次序部”，与该委员会一起工作。它们的主席由同一人担任。其它军事机构在“优先次序部”中派驻有高级代表。这个部也发布一些关于工业和工厂的先后次序的文件，对管理燃料和运输的政府机构进行指导。
战争时期，真正赋予军事工业委员会管理美国工业能力的，是它的征用权。这一权力主要得到1916年生效的许多法案的支持。 [ 注：见国会《动员计划》附录二第4页。例如：1916年6月3日通过的《国防法》授权总统可以向平时生产国防物资或能够生产国防物资的任何公司定货。公司必须接受定货并优先生产总统的定货。如果公司拒绝接受国防部门的合理订货，总统有权接管公司所属的工厂。另见巴鲁克《战争中的美国工业》第49页。 ] 这些法案涉及到广泛的项目──工厂、食品，燃料供应、运输以及其他各种与国防有关的设施。当这种征用权与交通运输分配权，决定先后次序的否决权等有影响的条件结合到一起时，军事工业委员会“就可以行使一种惩治那些内心不服管理的企业的权利。” [ 注：克拉克森《工业化美国》，第96—97页。 ] 尽管政府的这些严厉措施最初是以备用的形式设置的，而更多的是依靠协议解决的，但当企业知道这种权力能实施时， [ 注：同上，第97—99页。 ] 就变得更容易合作了。通常只要显示将要使用惩罚措施的企图就足够了。
1917年春，美国参战时，政府的采购工作不仅权力分散，而且相互不协调。光陆军部就有5个，后来是8个分散的采购机构，而其它每个部门至少有一个这样的机构。 [ 注：当时军事部就是这样的情况，见安托内利《美国工业动员》第41页。 ] 结果，政府机关在价格、设备和交货问题上互相竞争。为了对此混乱局面进行整顿，最初由总军需部一个整顿委员会直接出面掌握，后来由军事工业委员会下设的各商品处负责。只是到战争结束时，为了进一步实现有秩序生产，采购部门才开始对6个月至一年的需求作评估。
在第一次世界大战中，政府推行的人力分配和使用计划，总的来说是分散的，是以一种相当初级的方法进行的。人力问题主要是在军事工业委员会之外进行的。 [ 注：见巴鲁克《军事工业委员会报告》第82、17、9、96—98页。 ] 在战争开始时，美国劳工联合会主席、国防咨询委员会六成员之一萨缪尔·冈珀斯，召开了一系列工业劳工以及劳资双方参加的会议，以加强对战争的支持。 [ 注：见巴鲁克《军事工业委员会报告》第83页和克拉克森《工业化美国》第280页—282页。 ] 尽管这些会议最初导致劳资双方在避免工业纠纷的原则问题上都表示认可，双方并表示共同克制，但实际上还是发生了一些纠纷。许多纠纷最初由总统特别调停委员会(该委员会就是为此目的建立的。由劳工部长负责)调解。后来，这项工作交由国防工业劳工委员会管辖。
为战争服务而进行的劳工征集工作，通过劳工部的美国雇员署战地办公室实施，并由邮政总局腾出邮政局场地供工人和雇员集中。选征兵役局通过延期征召提供工作机会的办法对工业人力进行管理，并且在1918年发布“不是去干活，就是去打仗”的命令，以此进行劳工征集工作。虽然军事工业委员会着手建立了劳工分配先后次序，但在劳工短缺现象既普遍又严重，因而需要全面控制和管理人力之前，战争就结束了。
在交通运输和通信方面，政府均采取直接控制措施。铁路管理局控制铁路，海运委员会制定商船队航行计划，邮政总局局长对所有电话和电报系统进行控制和管理。甚至处于初创时期的无线电工业设施，都置于海军部长的管理之下。在此，政府直接而广泛地行使征用之权。
由于指导和统制工业生产的战时体制迟迟不得完善，因此，要估价美国刚卷入战争时整个工业的实际影响和实施情况是困难的。直到1918年7月，一个完整的工业生产优先次序体制才生效。事实上直到那时，钢铁工业才得到控制， [ 注：安托内利《美国工业动员》第45页。 ] 而汽车工业(钢铁工业的一个大买主)被迫压缩客车生产。同样，燃料管理局在克服煤炭短缺方面经历了长时间的困境，直到1918年夏，国内煤炭的合理使用制度才建立起来。
总的来说，产品交货期过长，使得美国工业能力在较短的战争周期中没能发挥最大效率。然而，考虑到缺乏经验和没有准备的情况(美国正是在这种情况下进行战争动员工作的)，美国工业的运行显然是值得称道的。例如，在停战前19个月内，美国工厂倾吐出多得令人难忘的军械弹药，其中，相当部分的生产集中在1918年春夏。然而，这些装备运送到使用者手里为时太晚，以致不能用上。 [ 注：同上 ] 同一阶段，美国生产的步枪和无烟火药终于超过主要盟国，只是在机关枪和自动步枪的产量上，法国超过了美国。
不过，在大炮生产方面，美国出了问题。1917年6月，按计划在美军到达欧洲时，由法国和英国提供大炮。预计以后到欧洲的部队，将装备由美国制造的英─法同类型号的大炮。然而，美国工厂在承担这个任务的过程中，在翻译法国数据规格方面及制造某些必需部件问题上遇到了困难。尽管这些困难最终是克服了，但在停战之前，美国公司生产的完整的火炮还不到2,000门。
尽管军事委员会在同类部门中以机构庞大而著称，但在第一次世界大战中，美国并没有在动员的指导和控制方面形成一个超级机构。最接近超级机构的部门是总统的战时内阁。它由巴鲁克·麦卡杜(铁路)、赫尔利(海运)、加菲尔德(燃料)、胡佛(食品)和麦考密克(贸易)六位先生组成。在总统参加的每周的例会上，这个小组进行磋商，报告工作进展情况，提出提高工作效率的建议。该小组既没有秘书长，也不象正规的工作小组那样进行活动。然而，巴鲁克认为，该小组对各种战时机构负责人的协调一致行动，却具有成功的影响力。他通过与威尔逊总统保持接触进一步增强这种影响力。而且“在他的一般职责范围内，每次要求行使新的权力时，通常可以得到总统某种形式上的批准。” [ 注：克拉克森《工业化美国》，第102页。 ]
总而言之，美国既没有全国动员的经历，也没有全国动员的知识和经验，但从其参加第一次世界大战的19个月的实践来看，所获得的成就仍是巨大的。的确，那是个临时准备仓促上阵的时期，行动常常是实验性的、迟缓的。然而，人力动员、海外部队机动及向本国和盟国提供民用物资所达到的记录是令人难忘的。正如伯纳德·巴鲁克后来证实：“我们的军队从20万猛增到400万的速度，1918年夏以每月225,000人的速度成功地开赴欧洲战场，这种奇迹不仅使我们的敌人而且使我们的盟国也感到惊讶。” [ 注：见巴鲁克《军事工业委员会报告》第82、17、9、96—98页。 ]
还有，在这么短的时间内，这个国家走过了从个人主义自由竞争通向有计划和有指导的全国动员的漫长路程。选征兵役局的“要么去干活，要么去打仗”的计划，已成为政策式的口号。工业动员、优先次序和分配制度、价格管理、定量分配、政府对工业界的管理等等这一切措施，其创立和实行的过程，都是步履艰难的。总之，我们完全可以说：美国政府在第一次世界大战中干得很好，它所采取的各种行动，符合现代战争的需要。
第二节 在两次世界大战之间的动员计划
第一次世界大战结束时，军事工业委员会建议保留一些主要的参谋办事机构，国内生产关键物资的工业企业要继续发展和建设，并把一个小型军火工业基础保存下来。 [ 注：同上 ] 但是，由于这些建议既与当时风行的政治气候不合拍，又与公众要求“回到正常秩序”去的情绪不相投，因此没有人予以理睬。正如下面所指出的那样，尽管在第一次世界大战与第二次世界大战期间的二十年中，做了一些计划工作，但实际上没有采取经济上的战备措施，以确保国家的动员水平达到足够的战备程度。而且，自此以后，美国的国家安全政策严重地依赖追求中立国地位，依赖那种虔诚的协议，并声称把战争作为国家政策的工具是非法的。说到底，这种政策是一种暗示可以不作动员准备的政策，大多数美国人甘愿支持这种政策。由于打败德意志帝国和拒绝参加“国联”，美国又显示了传统的心理状态，即认为“实力强国”的思想是令人厌恶的。
1935年美国制定了“中立法案”，1937年予以修正，1939年正式实行。这个法案与孤立主义在精神上是一致的，是当时公众情绪一个合乎逻辑的表现。它的条款来源于公众流行的看法，即国际银行家和军火制造商都是“制造死亡的商人”，对美国卷入第一次世界大战要负责。 [ 注：参议员奈尔的国会调查委员会对军火制造调查的书籍和报告大大增加了这种信念。 ] 条款禁止运送军火或借钱给交战的任何一方，它们把受害者和侵略者不加任何区别。随后，这个法案在意大利与埃塞俄比亚战争和西班牙内战中实行。在实行中，法案帮助了侵略者，因为侵略不会在他们手中没有足够的军火时发生。即使受害者拥有工业能力，现代武器从订货，生产到交货所用时间之长，也会使他们在侵略者得逞之前，无法得到供应。
尽管军事工业委员会战后的建议没有被采纳，但人们对国家战备的重要性有了某种程度的认识，而且这些认识已纳入了1920年国会通过的《国防法案》之中。这个法案责成陆军部助理部长负责注意对“战争需要的基本物资和工业组织的动员”，提供足够的供应。 [ 注：美国国会《动员计划》，第156页。 ] 结果，产生了陆军部的计划分局、陆海军弹药局(它使工业动员成为一个联合的事务)，陆军工业学院(培训负责采购和工业动员工作的军官)，并最终于1920—1931，1933，1936和1939年连续产生四个不同的《工业动员计划》，这些《工业动员计划》为政府提供一个战时在民间赞助下，管理和指导国家资源运用的蓝图。
考虑到以后的工业动员中运用第一次世界大战经验教训需要付出巨大努力，所以，上述《工业动员计划》清楚地说明了进行工业动员时必需的政府组织和行政管理程序。在一场战争中，当美军需要扩充到400万兵员时， [ 注：《工业动员计划》是三个有关计划之一。在宣战时，为动员100万军队提供了一个预备性动员计划，如果有必要，军人最多可扩大到400万。此外，采购计划提出军队可能装备和补给的大致方法。后者提出，在紧急时期，列出1万个工厂生产军需物资，为生产这些军需物资，发布了一些“指导性命令”。 ] 政府机构必须使美国的工业动员能支持美军的作战行动。由于潜在对手、可能爆发战争的地区和紧急时期权力(实际上，只有总统才拥有这一权力)的模糊不清，制定《工业动员计划》有一定的困难。
从组织上讲，《工业动员计划》提出的管理模式，来源于第一次世界大战中军事工业委员会所具有的特点。这种管理模式主要就是指定项目动员的先后次序，它包括：(a)定货，设施项目或工业分类优先次序；(b)特种设施分配的优先次序；(c)许可证、禁运法、允许通行法和授权搜查法施行的优先次序。对外贸易的统制(经济战)也具有重大意义。
拟建机构的核心，是一个叫做“战争资源管理局”的重要“超级机构”，它的权力将集中在一个直接向总统负责的行政官员手中，他得到一个咨询委员会的协助，这个委员会由其主要副手，国务院代表、三军及有关军事机构的代表组成。还建立了四个主要的协调规划部门，即设备、日用品、动力和燃料以及交通运输部。与此同时，与其它军事机构的联络也开始建立。与商业部门的联系仍由有影响的各工业企业代表组成的战时服务委员会来承担。
这个计划还考虑到，随着环境的要求可能组建其他应急机构，特别提到的是那些处理公共关系，兵役选征、金融、贸易、劳工和价格管理工作的机构。这些只是对战争资源管理局的补充，然而，也是属于协调性质的。军事需求和实际采购的决定，分别留给陆军部和海军部。
根据这个《工业动员计划》，建立战争资源管理局可不必等到宣战。当紧急情况可能出现时，就尽早地建立这一组织，至少应该组成骨架机构。这样，1939年7月底，当欧洲面临着战争的边缘时，计划制定者认为危险已经临近，美国可在数周内卷入。但是，事实不是这样。相反，人们当时感到，公众的观点带有强烈的孤立主义色彩，以致不能容许建立一个正式的“战争资源管理局”。因此，罗斯福建立了一个“战争资源委员会”。它暂时作为军火委员会的顾问机构而存在。但在紧急情况下，“将成为政府的执行机关，拥有类似过去的军事工业委员会的广泛权力。” [ 注：美国国会《动员计划》，第159页。 ]
战争资源委员会由E·R·小斯特蒂纽斯(美国钢铁委员会主席)任主席。商业界其他四位杰出领导人与麻省理工学院和布鲁金斯学院院长被选为该委员会成员。然而，这个委员会还未着手为它未来的职能做准备，总统又怀疑这种方法在政治上的可行性。《工业动员计划》(其中大部分得到该委员会的认可)作为走向战争的一个步骤而遭到攻击──总统似乎对这种攻击特别敏感。还有，该委员会本身由于它据说是没有广泛的代表性，也成为严厉批评的对象。不过。可能更具有意义的是，实际上总统自己决不准备代表中央来掌握如此庞大的经济部门，而是宁愿把“缰绳”把握在自己手中 [ 注：同上，第160页。 ] 。事实上，1939年8月30日在该委员会的一次会议中，总统强力地暗示，他倾向于在某种程度上修改国防机制──由一组专家顾问直接和个别地向他进行报告。结果，该委员会立即起草了一个修改的组织计划，以更好地适应总统的想法。这样，作为最后的法案，委员会在1939年10月向总统递交了一个经过修改的计划，计划中列出了该委员会建议成立的几个机构，作为战时全面负责管理的系统。每个机构都代表着总统权力的一个特别部分，并直接向总统报告。没有一个部门成为“超级机构”(如果那样的话，这个超级机构就会使其它机构仅仅成为它工作的补充)。 [ 注：在这些建议机构中有：(1)公共关系局；(2)选征兵役局；(3)战时劳工局；(4)战时食品局；(5)战时金融管理局；(6)物价管理局；(7)战时资源管理局──后者“协调美国生产能力和陆、海军及国民的需要”。(引自美国国会《动员计划》第161页)。 ] 总的来说，尽管《工业动员计划》的总模式被保留下来，但超级机构的概念实质上已作了修改，关键的部分掌握在总统手里。如同结果所表明的那样，美国卷入第二次世界大战后的头三年逐步发展变化的战时组织体制，基本上是根据战争资源委员会的计划建立并发展起来的，这一组织体制一直保持到战争资源局诞生时为止，战争资源局是这一体制发展的顶峰。
为什么在20年代和30年代制定的工业动员计划最后证明不适合第二次世界大战的需要呢？更准确地说就是，如果实行战前制定的计划是有可能的话，那么，为什么实施这些计划的效率极差，且困难重重呢？ [ 注：第二次世界大战前动员计划资料性评论，见哈里·B·尤锡帕著《两次大战之间的经济动员计划》1951年12月美国历史联合会年度会议报告和1951年夏《军事问题》第71—83页，及1951年冬《军事问题》第199─204页。 ] 最常引用的主要原因之一是，在制定计划中，各军种对主要资源的需求计划囊括了整个国民经济。且不说《工业动员计划》对1939年的公众情绪是个太严厉的措施，就其整体来看，人们怀疑它的作者是些“军事’人员。授权武装部队在经济动员计划中承担过多的要求严密的军事方面的职责，这种行动可能一开始就是一个错误。1939年面临考验时，几乎不能指望公众普遍地(特别是自由派人士和劳工组织)支持一个武装部队与工商界头面人物全面协商后产生的计划。因为据认为，武装部队和工商界头面人物均乐于维持这种有利可图的关系。由于自由派和劳工团体极不喜欢战争和军事准备，他们传统上把军方与维持现状的保守主义联系在一起。再者，《工业动员计划》提出的以“战争资源管理局”来集中统制的方式(它的重要位置将由全国的爱国商业领袖来把持)，几乎无法预见它会得到当时具有政治影响力的自由派人士的支持。
由于计划制定中忽略了公众这个因素，公众对计划的内容一无所知，所以公众相当害怕《工业动员计划》的实施会危害公民自由、影响劳工的利益、危害新的政策及其它自由社会的目标。紧接着，人们就会认为，如果由总统的文职机构来承担经济动员计划的主要职责，人们就有证据说，计划的制订基本是由文职人员发挥作用的。这样，就可以避免人们批评军方在制订包括整个国民经济的计划过程中起决定性作用。
对于第二次世界大战前工业动员计划的第二种主要批评意见认为：尽管计划制定者似乎认识到需要公众的赞同和支持，但他们却很少向公众宣传其计划。人们指责他们低估了获取公众对动员措施支持的重要性。特别是在预警期到战争爆发的阶段，指责更多。当工业界开始实施设备分配计划和动员计划的其它内容时，看来一般公众对于正在进行中的战备工作毫无所知。
在制定计划的头十年中，由于自鸣得意，政府没有作出什么努力来寻求公众的支持，美国政府很快就认识到这种状态是计划的一大失误。当动员计划在30年代公开宣传时，由于这十年公民的情绪具有压抑，幻灭和愤世嫉俗的特点，计划者们已经发现公众对战争准备怀有敌意，由于公众和国会宁愿观望战争而不愿制定有效措施以介入战争，所以他们把注意力集中在制定中立法和其它一些措施上，即通过推动均等负担并打击牟取暴利的投机，以减少参加战争的吸引力。
20年代末期，欧洲的紧张形势日益增加。美国发起了一场积极的公开宣传运动，以希望公众对《工业动员计划》的目标和政策有明确的了解，然而，此时的公众反应，却认为是“危言耸听”。《工业动员计划》被描绘成一个建立独裁统治的蓝图，更多的舆论则把它说成：在这个计划的掩护下，进行秘密的战备、推行战时统制法并准备立即作战。实际上那种想避免卷入战争的政治力量，比计划制订者原先预想的情况要强大得多。
面对强烈反对介入欧洲战争的阻力，即使总统支持《工业动员计划》，要获取公众和国会对工业动员计划的支持也是不可能的。总统除了以极其谨慎的态度推进工业动员计划以外，别无选择。最终采取的全国战备措施，可能会公然地违反计划人员制订的一些基本原则和政策，但是它们更加符合现实的政治状况。
这终于导致第三种也是全面的指责：决策者在从和平时期转入战争时期的问题上，反应迟缓、考虑浅肤、不负责任。决定发起一个经济动员的重要因素是政治力量，政治力量通过确定和平时期公众能够接受的正常经济结构变化的程度，来决定和限制战略与经济措施的实施速度。30年代的工业动员计划严格地建立在“动员日”的观念上，这一观念认为，“全面动员”就是在事先不作任何准备，战争一爆发即开始的全面动员。而实际情况是，总统出于政治原因以局部渐进的方式谨慎地进行战争动员。不幸的是，工业动员计划缺乏灵活性，以适应实际已经开始了的逐步动员的需要。总之，在这次动员行动中得出的重要教训是动员计划必须具备灵活性。动员可以暗中逐步进行而不是立即全部实行。还有，一国的动员计划，不管理论上多么完善，必须为政治领导人和选民所接受。
第三节 第二次世界大战中的局部动员
美国在第二次世界大战中的动员工作不是根据一个总计划来进行的。它是在一系列复杂的机构和计划指导下进行的：一个逐步渐进的过程。像第一次世界大战那样，这个国家又一次以不确定的步伐前进。其管理和行政机构是临时建立的，在这个过程中，第一次世界大战中发生过的许多错误又重新发生。然而，美国动员机构在第二次世界大战中逐步展开的局部动员取得了成功，促使局部动员的重要条件有两个：
1、国民经济在1939年仍具有大萧条的特点，它允许大量增加军工生产，并进行军事动员，而这些措施最初没有对—政府的指示造成压力，也没有增加萧条景象。
2、在珍珠港事件前，美国实施了局部动员，而珍珠港事件发生后，国家按照自己的时间表无所顾忌地以相当规模介入战争。
这里，分两个部分，按年代顺序讨论第二次世界大战中美国动员的组织机构与动员政策的演变情况：第一部分讨论一下1939年9月──1941年12月间美国采取的措施。这个阶段对经济的指导完全是咨询性的；第二部分讨论珍珠港事件后全国战时动员的发展，但着重谈经济和工业动员情况，紧急时期的机构问题只谈其中的一部分。 [ 注：美国第二次世界大战中的动员工作的资料主要来源于美国国会图书馆的法律咨询局《动员计划与国家安全》(1950—1960)附录一(1950年存于华盛顿国会图书馆)；马文·A·克莱伯格和默顿·C·享利所著《1775──1945年美国陆军军事动员史》见《陆军部手册》第20—212号，1955年6月版。乔治·A·林肯和其他人合著《经济与国家安全》，纽约普伦蒂斯大厦1950年第1版，1954年第2版；里查德·M·莱顿《第二次世界大战中的美国军火政策》一文。见丹·R·比弗编《20世纪历史的某些道路》威斯康星州大学出版社1969年版，第221—252页；艾伦·S·米尔沃德《1939—1945年的战争，经济和社会》(加州大学出版社1979年版)。其它重要资料来源如下：唐纳德·M·尼尔森著《民主国家的兵工厂》(纽约：哈考特与布鲁斯公司1946年版)；美国军事生产委员会《战时生产成就与恢复时期展望》(华盛顿政府出版社1945年版)；美国预算局《战时美国》(华盛顿政府出版社，1946年版)，民用生产管理局《战争的工业动员》第1卷(华盛顿政府出版社，1947年版)。 ]
从欧洲战争爆发到珍珠港事件这一期间，世界大战发展的进程与美国采取的战备措施之间有着密切的关联。第二次世界大战在欧洲进行了将近9个月，美国仍然没有采取任何重大的紧急行动为将要到来的战争做准备。孤立主义和西欧盟国对军事能力的自信，在美国国内都造成了一种冷淡和自鸣得意的气氛。
从1939年9月德国入侵波兰到1940年春，欧洲的西部战线一直是平静的。寂静笼罩着与齐格菲防线相对的马奇诺防线，人们开始谈论着这场“虚假的”战争。当时人们都希望德国与西方国家达成一种不再兵戎相见就能保全面子的解决方案。同时，人们普遍认为美国置身这场冲突之外的可能性有了增加。结果，只有部分国会议员和公众支持动员工作或对西方盟国进行援助。
1940年暮春，当德国的坦克和飞机集群突然冲向低地国家(荷兰、比利时、卢森堡等国)，在敦刻尔克稍作停顿，立即席卷法国，在5月份迫使法国签约投降，这时美国才如梦方醒。此时出现了这样的前景，即英国可能垮台，组合在一起的英法舰队会调转炮口对着西半球。正是在这些事件发生之中，美国采取了三个意义重大的步骤。1940年5月，在仍然生效的第一次世界大战的法律的基础上，罗斯福总统在总统办公厅内，建立了紧急事务处理办公室，重新恢复了第一次大战时的国防委员会及其咨询机构──国防咨询委员会。紧急事务处理办公室将作为总统和国防机构之间的联络枢纽。其实，它也是作为支持后续成立的许多战时机构的合法的联接部门。后来根据行政命令建立的大多数紧急机构都是在紧急事务处理办公室领导之下的合法机构。
同时，总统呼吁国会采取行动，关注全国武装力量的大规模重新装备和动员，在总统要求下，7月国会批准建立一支两洋海军，使舰队的实力在原有实力的基础上冉增加一倍。9月国会授权总统征召国民警卫队并征召在编预备队。 [ 注：见莱顿《美国军火政策》第224页。 ] 就在同一个月，第一个和平时期选征兵役法得到国会认可，成为正式的法律，从而大大加强了国家的战备态势。这个法案允许复杂的征兵机构和程序立即建立并完成登记手续。如果拖延到国家突然面临真正的紧急状态时才采取这一行动，后果将是灾难性的。采取上述行动则排除了耽误时间的可能性：。
1940年初夏，罗斯福总统终于宣布，他的政府决定寻求一种最终将证明有极其重大意义的政策。1940年6月10日，他在弗吉尼亚洲的夏洛茨维尔断言：“我们将向抵抗力量提供本国的物资资源，同时，我们将调整和加速使用这些资源，以便我们自己在美洲可以有装备进行训练，以应付任何可能出现的紧急情况和防卫需要。”尽管违反了中立法的精神和合法性，但这个声明公开宣布，美国通过向反轴心国同盟提供战争物资和服务，而实际成为反轴心国同盟中的一员。换句话说，美国从此作为民主国家的“兵工厂”，动员它的巨大工业能力来武装同盟国的兵员。“这项声明对于美国在战争状态下发挥其反轴心国同盟的‘兵工厂’之作用具有极其重要的意义。因此它坚定地把对外国援助作为重整军备、战争动员、半球防御并最终取得全球战争胜利这一总体战的基本特点”。
但是，政府机构是总统建立起来，用以达到当时期望的重整军备和战争动员目的的吗？实际上，紧急事务处理办公室很快就在国防咨询委员会面前相形见绌。另一方面，选择国防咨询委员会成员，具有极大的政治敏感性。 [ 注：国防咨询委员会成员和他们的咨询范围是：威廉·S·克努森,通用汽车公司董事长(负责工业生产)；爱德华·R·小斯特蒂纽斯，美国钢铁公司委员会主席(负责工业物资)悉尼·希尔曼，美国阿摩格迈特成衣工人联合会主席(负责雇用人员)；利昂·亨德尔森，安全电话交换机委员会成员(负责价格稳定)；切斯特·C·戴维斯，前农业调整管理局局长(负责农场生产)；拉尔夫·巴德，美国铁路联合会主席(负责运输)；哈里雅特·埃里奥特，北卡罗莱纳州大学政治学教授(负责保护消费者)。 ] 顾问们并不要求向合法的国防委员会(国防委员会由陆军部长、海军部长、内政部长、农业部长、商业部长和劳工部长组成)报告有关工作，他们直接和个别地向总统报告。所以，这个委员会其实是个有7个独立的成员而无主席的畸形行政机构。当通用汽车公司董事长威廉·S·克努森在白宫的第一次会议上问道：“谁是头？”总统立即回答，“我就是。” [ 注：见美国国会《动员计划》，第164页。 ] 当然；由于总统有那么多工作要做，他当头的事情最后还是成为问题。不过，尽管这个小组的成员是个别向总统汇报，但他们还是频繁地聚会交流他们的政见。这样，尽管他们没有权利强迫别人采取行动，但他们还是能够通过劝告、计划、建议和辩论来完成许多工作。由于这个委员会的各个成员在公众中有很高的威望，这个小组总的来说受到公众的信任。在某些方面，当总统把一些事情委托给委员会监察处理时，它的咨询作用慢慢地就变成了行动。再者，小组成员发挥自己的主观能动性，努力使原材料工作、工厂扩建(1940年实施了一个90亿美元的工厂扩建计划)和采购工作方面的行动变得迅速、有效。总之，有一点必须说明，国防咨询委员会有助于美国奠定动员计划的基础和实行工业扩建计划，使随后到来的史无前例的战时生产成为可能。同时它起到了向政府输送重要的新鲜血液的转送站作用，其中包括来自重要的公共部门的代表。另外，它也是一个核心机构，发展延伸出承担国家战争动员主要职责的子机构。
到1940年下半年，国防咨询委员会，基本是个顾问机构而不再是个办事部门，而且也不再适合应付国家部门的工作。美国这时也公开宣布自己是“民主国家的兵工厂”。然而这时设备、机床和材料物资开始出现短缺现象。面对民用产品需求的日益增加，制造商在接受军需产品的订货时变得非常勉强。他们不愿冒着风险增加生产设施。尽管110亿美元国防预算在酝酿之中，但是国防咨询委员会没有适当的权力来掌握预先制订的行动计划。然而要求上下一致同意时才作决定，或者要求总统作出决定，又会费时过多。总之为了实际的需要，组织机构的再次改组已变得很迫切了。
1941年1月，国防咨询委员会把生产的职责交给生产管理局。根据设想，这个局是一个强有力的机构。它的任务是刺激生产。工业界的巨头威廉·S·克努森当了它的局长。由于劳工的支持是必不可少的，所以悉尼·希尔曼当了它的副局长。 [ 注：这个安排表明，劳资关系在动员中的作用。这种双重的指导关系反映出罗斯福总统把权力交给一个至高无上的“沙皇”手里。 ] 生产管理局的职责限制在规划和刺激国防生产(不包括民用产品的生产)，并协调与这项工作有联系的各政府机构的工作。这个局继承了国防咨询委员会的任务，组成三个主要的处：生产处、采购处和优先次序分配处。实际上，像国防咨询委员会一样，它主要依据以下设想来行动，即其基本任务是制订政策，而政策的实施则自行解决。它唯一的强制性权力是它根据物资材料对国防生产的重要程度决定物资动员的先后次序。正是由于它行使这一权力，才使得民用经济最终产生物资短缺(民用经济不由生产管理局控制)。这样，就增加了对价格的压力。为了解决这个问题，建立了一个价格管理和供给局──国防咨询委员会的另一个派生机构。但后者没有真正控制物价的权力，不得不主要依靠卖主们的自愿合作。最后，生产管理局负责国民的供应，而物价管理和供给局就只成为物价管理局。
1941年3月国会通过的《租借法案》，表明了罗斯福总统向正在与轴心国战斗的国家提供物资援助的意图，给这些国家带来正式的福音。这个法案同意政府可以向任何适当的国家出售、转让、出借或出租“国防”物资。 [ 注：见林肯《经济学》(1950年版)，第476页。 ] 该法案授权总统转让价值13亿美元的现有国防物资，并授权总统制造或采购任何国防产品，给那些总统认为“它的国防对美国国防有重要意义的国家。” [ 注：同上，第82页。 ] 由于有如此大的权力，总统立即建立了一个国防报告处(后来成为“租借管理局”)，由哈里·霍布金斯任处长。这里值得指出的是该机构的作用是“建议和协助”总统，因为总统决心对援外工作保持严密的控制。 [ 注：同上，第82页。 ] 1942年后期，当组成联合军需品委员会分配美国和英国的通用物资时，霍布金斯担任了该委员会主席。然而在整个战争进程中，总统一直保持参与控制对盟国的资源分配，并对用于美国武装部队和盟国武装部队的美国产品分配施加非常有力的个人影响。
第四节 第二次世界大战中的总动员
1941年12月，当日本的炸弹突然降临珍珠港时，美国受到自己可能卷入战争的警告，已经有两年之久。然而，这种可能性变为现实时，政府的组织工作却离全力以赴地发挥国家力量的状况相差甚远。确实，工作也曾取得一些进展。在前两年中，国家已缓慢沿着局部动员和军事准备的道路开始运行，并且除了参战以外，已采取了援助遭受轴心国侵害的国家的政策。到1941年12月，选征兵役制已相当平稳地进行着，通过经常变化的政府咨询机构的断续努力，建设一个国防工业基础的工作已经开始。到正式宣战时，美国已把15%左右的工业生产投入军事用途。 [ 注：同上，第205页。 ]
当然，除了其它事情外，美国参战还需要在工业动员和人力动员上作出巨大的努力。珍珠港事件发生的几个星期后，罗斯福总统于1942年1月6日向国会作的国情咨文报告中提出，他已经命令立即采取如下步骤：
1、迅速增加我们的飞机生产。今年(1942年)我们要生产6万架，比一年半以前所定的生产指标多一万架。其中包括45,000架作战飞机：轰炸机、俯冲轰炸机、驱逐机。下一年即1943年我们生产的比例要继续增加，将生产12万5千架飞机，包括10万架作战飞机。
2、今年(1942年)将迅速增加坦克生产，达到4万5千辆；1943年增加到7万5千辆。
3、迅速增加高射炮生产。1942年生产2万门，1943年增加至3万5千1千门。
4、迅速增加商船生产。1941年生产了总吨位为110万吨的商船，1942年要达到800万吨的生产量，到1943年总吨位将达到1000万吨。 [ 注：见《美国总统在77届国会第二次会议上的演话》一文，载于众议院文件第501号，第3—4页，1942年1月6日。 ]
当然全国投入这样规模的工业生产，需要一个比咨询和协调委员会更有力的机构来进行控制。结果，到1942年1月16日，由军事生产委员会代替生产管理局，在以后的战争时期内成为指导全国工业动员工作的机构。该委员会主席唐纳德·尼尔森一人掌管决策大权，其他成员纯粹起顾问作用， [ 注：该委员会成员包括对生产提出主要要求的机构的负责人：陆军部、海军部和租借法案负责人哈里·霍普金斯。 ] 这样，在负责生产方面终于有一个最高权威机构。军事生产委员会拥有控制、指导美国整个生产的权力，成为国家有史以来权力最大的机构，它们包括：
1、全面指导军事采购和生产计划。
2、决定联邦政府部门和机构的军事采购和生产的政策、计划及程序。
3、掌管优先批准、分配重要物资及生产设备的权力。
尽管军事生产委员会理论上有权接管陆军部，海军部和其它部门的军事采购部门，但它从没行使过这个权力。它基本的工作方法就是向这些部门分配生产设备和珍稀原材料。尽管军事生产委员会通过直接控制生产的方式，对其它战时机构施加巨大影响，但它的主席仍使该委员会只限于对生产事务进行直接干预。 [ 注：为了解决战时问题而1942年建立起来的其它机构包括：(1)战争人力委员会；为了确保战时人力的动员和利用工作能有效地协调展开，1942年4月签发了一项命令，战时人力委员会就是根据这一命令建立起来的。但它并不是个执行机构，并不拥有征兵、任命和惩处的权力。甚至都未证明过它是个有效的协调机构。人力的获取和分配活动实际上由许多具体办事机构操办。它们包括：陆军部、海军部，选征兵役局，劳工部和军事生产委员会。(2)物价管理局：它的任务是稳定物价、工资、薪金并管理定量供应工作。(第二次世界大战经济稳定工作的资料见托马·B·沃斯利著《紧急时期经济稳定工作》，华盛顿，国防大学1977年版，第19—30页)。(3)战时海运管理局：于1940年2月建立，负责所有与海运有关的事务，但不包括陆军，海军和海岸警卫队所属的作战和运输舰艇相关的事务。(4)许多其他紧急时期机构，包括国防运输局，战时食品管理局和军事资料局。 ]
当军事生产委员会初建时，人们都希望它对进行战争的整个经济方面进行领导，但随着时间的转移，许多其他部局和委员会逐步发展成战时机构，并拥有自己的顶头上司(大权独揽人物)，越来越少地顺从军事生产委员会施加的影响。事实上，到1943年初，协调这些机构的工作已成为迫切要求处理的问题。随着军事生产委员会以全力全面控制物资的流动和调节生产的其他各个方面，越来越多的问题提请总统作决定，总统自己也越来越忙于战略和外交事务。结果，1943年5月成立了由詹姆斯·F·伯恩斯任局长的战争动员局，承担为战争服务的领导工作。由于授权给他的新机构，伯恩斯从此实际上处于类似总统助理的位置上。战争动员局的职权是为一些领域制订计划和政策，这些领域包括：(1)工业动员；(2)除了武装部队以外的人力使用；(3)稳定经济。此外，这个局还受权统一联邦政府有关部门的生产、采购、分配、运输及军民供给活动。同时，所有机构部门都要执行战争动员局在政策和行动上的指示，并向后者提交它所要求的报告。 [ 注：见林肯著《经济学》(1950年版)第41页。 ]
战争动员局的建立，完善了美国的战时政府体制。最后，在这里必须说明的一点是，经过3年时间的拖延应付和试验之后，终于建立了一个正式的机构，该机构的负责人处于类似战争资源管理局局长的位置。战争资源管理局是战前《工业动员计划》拟议设立而于1940年撤销的。但是也必须说明，正是伯恩斯个人的权威，他为总统处理冲突而进行辩护的能力和他善于达成妥协的技巧，使得战争动员局有可能担当起责任，从此能以很高的成功率开展工作。
第五节 第二次世界大战中工业动员过程
总的说来，第二次世界大战中的工业动员是用三种方式来完成的：(1)最大限度地利用现有设备，如政府的兵工厂；(2)把某些工厂由平时生产转为战时生产；(3)扩建现有企业，建设新的工业设施。对某些工业(如纺织工业和食品加工业)来说，工业动员基本只是扩建现有的设施，产品方面很少或不作什么变化。而对于其它工业来说，如汽车工业，工业动员要求从民品生产转为军品生产，还要进行新设施建设。在某些情况下，如研制人造橡胶，工业动员就意味着从零开始。据估计，在第二次世界大战中总数超过30%的耐用品工业生产(如钢铁、机械、汽车和运输设备)是为战争服务的。 [ 注：同上，第210页 ] 与此同时，甚至在为战争服务的高峰时不到1/3的非耐用品生产(食品、纺织品、纸张、皮革)直接用于支持战争。
由总统确定的1942年和1943年的巨大生产目标使制订一个重大的转产计划以及业已开始的设备扩建工作成为必需。转化过程的起点，是政府发布迅速压缩民品生产的指令，并通过立即签订政府利用现有生产能力的合同来加以推动。这个计划的核心是把民用金属加工工业转而为战争服务。
美国的汽车工业是这种转化的良好例证。它早在1942年1月就接到军事生产委员会关于停止2月份民用生产的命令，立即着手改变现有的工厂设施，计划建立新工厂。据估计，扩建工厂的投资到战争结束时总数高达10亿美元，其中8亿多美元是由政府拨款。另外政府还有10亿美元投资于制造飞机、发动机、零配件以及组件的工厂设施上，这些工厂设施由工业部门来管理使用。 [ 注：同上，第215页 ] 在战争期间，汽车工业接受了140亿美元的订货合同，制造3/4的飞机发动机，1/3的机枪，将近80%的坦克，一半柴油发动机，武装部队的所有的摩托零件──总之，它接受的订货占全国战时生产总量的20%左右。 [ 注：尼尔森《民主国家的兵工厂》第217页。 ] 武器生产(机关枪和高射炮)集中在通用汽车公司的奥茨莫堡、庞蒂亚克和AC火花塞分厂进行，但是，有很大的工作量转包给全国其它小企业。当人们知道这些小制造厂在战前是生产打字机、现金出纳机、电冰箱、缝纫机、抽水机和锯子时，就会赞赏美国工业为支持这场战争而进行转化的程度之大和项目之多了。
当然，在工业转化和扩建的过程中遇到的一个主要问题，是怎样对企业进行资助。由于许多新设备设施完全是为作战物资的生产而设计的，不可能全部让私人企业来承担新设施的设计和生产费用。因此，就需要找出方法解决这个问题：联邦政府要么向私人企业提供资金，以免这些企业改装和扩建用于生产军品的设施，在战后派不上用场而遭损失；要么与这些企业合作，以便上述设施能永远为这些企业带来利益。为了满足这些要求，只能求助于五种主要的措施：
1、生产合同开始执行之前，政府向有关工业提前付款。(在1940至1945年间有100亿美元是以这种方式预先支付的。)
2、根据合同的某些部份给以分期付款，这种形式在造船业使用得最为普遍。
3、向合同承包商提供贵重的部件和稀有物资，这种方法在采购部门使用得最为广泛。
4、确保合同承包商一旦需要就能买到需要的机床。早在1941年，国防咨询委员会就有预见，建立了一个所谓的机床“订货储备库”系统。国防工业公司向工具制造商提前预定了大批机床，因为他们预料到军事合同承包商有这种需要。这个计划使工具制造商自己去扩建他们的设施，训练他们的雇员，而不用等待来自工业企业界的订单。据估计，1940年1月到1945年7月，工业界生产了价值42亿美元机床或100万台以上的机床。事实上整个战争过程中重要的计划从未因缺少机床受到严重的损失。
5、这种方法是很少用到的，即政府直接贷款给承包商。
除了在改装和扩建现有设备方面提供帮助之外，政府自己通过国防工业公司(重建金融公司的子公司)建造了价值约80亿美元的新设备。这些设备以有名无实的租金租给私人企业进行军事生产。当军品生产已不再需要时，企业可以有选择地将设备按不太合理的折旧之后购进。
把经济从和平时期转向战时轨道，要进行的一项主要工作是建立有效的生产管理，特别是一种有效的优先安排和分配制度(简称优先制度或优先次序)。第二次世界大战时期建立优先制度的第一步，是国防咨询委员会在1940年10月任命成立了一个优先权力委员会。这种制度基本上是在与民品生产厂家在物资需要问题上发生冲突时，优先照顾军品订货的一种措施。这个制度的核心是拨给购买订货的优先顺序配额。然而，在战争过程中，发展出一种更加复杂的“多级”制度，这个制度根据不同的字母和数字，用来表示各种不同的紧急程度。 [ 注：优先次序制度可以是一种“单级制”，在紧急程度之间不作任何区别，也可能是一种“多级制”，使用分级的区别分制。 ] 这一制度初建时有A、B和C 3种不同的优先权力。3个字母之后分别配以10个数字。第二次世界大战中，这种系统的应用发展成象AA一1和AAA一1之类的表示符号。尽管这一制度在一段时间里作为疏通现有资源和关键军需物资生产进入重要军事领域的手段，的确是很有效果的，但最终它却错误地使采购机构越来越对军事生产不加区别地签署很高的优先级别。这一趋势最后极大地损害了这个制度的有效功能。
起初，在优先制度和现有物资数量之间没有形成什么关系。然而到1941年中期，当原材料的供给量不能满足军事生产日益增长的要求时，优先制度已不能单独地解决这个问题。通过分配来达到数量控制的第一步，是1941年12月制订了“生产需求计划”。该计划要求生产厂家在使用价值5千美元以上的30余种重要物资时，应在3个月内向军事生产委员会提出他们估计的需要数量，还要提供他们现有供应情况，进度和产品装运量的信息。把各厂家需求综合汇总，然后与现有估计供应的材料数相比，再对这些要求作出估价并制订出相应的规划。不过，在1943年创办了一个更简单的分配制度，叫做“统制物资计划”。根据这个计划，只通过分配3种重要商品──钢、铜和铝来实行控制。据信，通过控制这3种最重要物资，其他材料就会自动地步其后尘。 [ 注：见林肯著《经济学》(1954年版)第350页。 ] 在这个计划下，军事生产委员会再次通过收集现有供应情况和采购机构提出的钢、铜、铝的需求资料进行管理。当时，在这些机构中根据拟议用途的重要性来分配。物资生产商的数目有限，他们的生产潜力可以预测，要掌握现有供应情况信息并不困难。但熟练地从需求机构中获取需求数据并估价它们的重要性，则是比较困难的。
当然，第二次世界大战时期，美国在进行工业动员的过程中，也产生过一些错误。一些企业的正常民品生产本来对支援战争可以做出更大贡献，但这些企业被转为生产军需物资。有些转产使用了过多的短缺物资，其花费的代价比应作出的贡献大得多；另外，在改建和扩建计划方面也有一些不平衡的现象。有些物品的生产能力超过需求，有些则没有达到要求。安装制造成品的设备的时间安排，早于安装制造零配件的设备；而另一方面，有些制造零配件的设备的安装时间，又早于安装制造成品的设备。
大规模工业动员的一个重要内容，是制定充分的措施以便有效地使用人力。但正是这个工作在第二次大战中没有做好。主要的缺点是由于处理这个问题的机构过多。原指望在整个工业动员计划中有个完整的人力计划，但战时人力委员会、选征兵役局，农场人员安排局和战时劳工局，从来没有制定一种相互协调的政策。尽管战争进行情况既要看军队力量的大小，也要看与之相适应的供应和装备的状况，然而在这些方面却没有实现精心制定的政策指导下的有计划分配。这种政策一开始就制订得很缓慢，缺乏明确性和一致性，因此，经常很随便地改来改去。
至于向军事工业提供足够的劳工问题，直到1942年初，可靠的劳工供求关系才真正建立。尽管战时人力委员会早在1942年就建立起来，以便协调各个机构的人力政策和行动，并最终对“美国职工就业局”进行直接管理，但真正有效地调配和安置民间劳动力、并起到积极作用的只有“美国职工就业局”。1942年初就开始根据军事生产委员会发表的基本工业优先名单查向申请者。到1943年，人力管理部门既建立一个非延期职业名册，又建立一个基本职业名单，要求雇主保证不私雇和囤积劳工。但在整个战争中，政府一直不愿用直接强制的方法对待个人或要求他们接受专门的工作。不过大部分劳工转到国防工业工作是根据上述物资分配计划自动地完成的，该计划对非必需工业的物资使用作了限制。战时人力委员会没有对工人或雇主实行严厉的直接制裁措施，而是对那些须被征用的工人采用取消缓役身份的措施。对违反政策或命令的人也没有制定惩罚的法令。
第六节 美国是民主国家的“兵工厂”
据信，从第二次世界大战一开始，罗斯福总统就“认为美国的工业动员和军需生产，对战争的最后胜利起着关键作用。” [ 注：莱顿著《美国军火政策》第228页。 ] 珍珠港事件爆发后，数百万美国部队就投入这场战争，他更坚定了这个信念。在战争中，同盟国生产的所有作战物资中，美国一家就占50%以上。 [ 注：[同上，第222页。] ] 到1944年，同盟国所用的作战物资有60%是美国生产的。 [ 注：[米尔沃德著《战争，经济和社会》，第70页。] ] 就欧洲战场而言，苏联基本集中了它全部军事力量，其它欧洲国家集中了它们大部分力量，美国尽管深深地卷入与日本人的战争，但还生产了对付德国人和它的仆从国的35%弹药。在对日本的作战中，美国贡献的物资约占总数的85%。 [ 注：莱顿著《美国军火政策》第222页。 ]
1942年，美国的军事生产没有达到罗斯福总统在珍珠港事件后向国会发表的演说中定下的目标。直到1943年初才制定出一个协作性较好的生产计划。但此后，接着发生生产上的不足，主要是由于和平时期没有建立足够的组织机构和程序，没有重视各种提前时间造成的。1943年达到了军火生产计划的顶峰，尽管某些产品的计划，特别是弹药计划仍在增加，但到1943年底，那些关键产品如枪炮、坦克等已足够供应到允许削减一部分生产指标的地步，总的军火生产计划也在削减。
总之，美国为支援战争的工业生产记录是最令人难忘的。军火生产一项的总价值到结束敌对状态时，已达1,860亿美元。 [ 注：见军事生产委员会主席1945年所作报告《战时生产成就和恢复时期展望》。 ] 从1940年7月1日到1945年7月1日，美国约生产了30万架军用飞机，其中97,800架是轰炸机(是所有战时武器中除原子弹之外技术最先进的)和10万架战斗机。同一时期生产了86,700辆坦克和71,000艘海军舰艇。商船生产在1944年上升到2,000艘，到战争结束，商船生产总数达5,425艘。 [ 注：米尔沃德著《战争，经济和社会》第71—73页。 ] 关于从军舰和飞机到炮弹和反坦克火箭的生产，纪录显示，根据计划，美国用一年半到三年半的时间就能达到全部生产需要，而且只要—进行生产，美国的成就便非同一般。
在经济领域，美国和盟国的军事关系表现在两大方面：
《租借法案》和管理美英“通用资源储备”。这两个方面是紧密地联系在一起的，它们通过总统及其私人助理实施正式和非正式的控制。
珍珠港事件后，在《租借法案》范围内的中心问题，是根据优先原则来掌握美国工业生产上的分配，一方面是美国的需要，另一方面是盟国的需要。援助苏联从一开始就是作为一个单独的、优惠的类别，由美国来处理的。分配和运送战争物资到苏联，由每年一次的最高级别的外交谈判会议签署的议定书来规定。整个战争时期，完成这个议定书所承担的义务是作为最迫切的问题来处理的，这既反映了苏联扮演的重要战略角色，又反映了它与西方盟国的微妙关系。实际上，向总统提出削减苏联要求的任何建议，都可能遭到否决。对苏联援助的主要限制在于运输距离过长，天气恶劣和敌人对运往苏联的海运物资实施破坏性军事行动，使我们付出了很大代价。这种限制在冲突的头几年里表现尤为明显。尽管有些障碍，但1942年就有250万吨军用物资海运到苏联。在战争期间，提供给苏联的军事租借物资总价值据估计达55亿美元，约占全部租借价值的1/4。 [ 注：莱顿著《美国军火政策》第241页。 ]
当然，在战争期间英联邦国家是美国外援的主要受益国。大英帝国(加拿大除外)接受了价值137亿美元的军事租借物资，占租借物资总额的一半以上。从一开始英国就是美国的最亲密的伙伴。珍珠港事件后立即举行的一次会议具有重要意义，英国劝说美国军事当局同意，两国联合生产的军火应由各同盟国分享，并根据战略需要而不是使用它们的部队的国籍来进行分配。战争中随之而来的联盟战略的许多方面，就是建立在这个分享军火的协议上的。两国还同意由一个叫做“军火分配委员会”的英美联合中心机构来执行协议(这个机构分为两个处，一个设在华盛顿，一个设在伦敦)。军火分配根据参谋长联席会议的战略计划和战略重点进行。其实，该委员会只是由美英建立的协调军火、原材料配给品、食品、工业品以及运输事务的许多联合机构中的一个。
开始，英美官员对于“军火分配委员会”的军火分配任务有着尖锐的不同观点。他们的观点不同，不仅因为英国的动员和部署大大超前于美国，而且因为联合经营军火的主体是美国──随着战争的进展，这种不平衡越来越严重。说到底，真正的问题是，在美军经费开支的基础上，美国该用多大的工业力量来武装盟国。不过这些困难终于通过一系列妥协而得到克服，这些妥协最后还是对美国的利益有好处。 [ 注：同上 ]
与相对容易的英美协同努力方式相比，美国政府对苏援助问题，在处理上要困难得多。除了在国家首脑举行的会议上偶然提出的要求外，没有一个像英美那样的联合援助计划。一般做法是苏联政府正式列出它们需要的物资清单，然后把它送给负责租借事务的部门，以决定这些需要的重点物资实际的紧急程度。尽管交给苏联的物资的确切类型不能肯定，据认为英美向苏联提供的坦克占其坦克生产总量的10.5%，飞机占其飞机生产总量的11%以上。 [ 注：米尔沃德著《战争，经济和社会》第70页。 ] 但对苏联来说食物是同样重要的商品，在某些情况下，根据租借法案的规定，食物与飞机获得同样的优先权力。总之，在执行协议阶段，分别有70多万吨面粉和糖运到苏联，几乎有同样数量的罐装肉类也运到苏联，机床的总价值为3.06亿美元。 [ 注：同上 ]
据估计，从1941年到1945年9月，美国根据租借法案出口的物资总价值在325.15亿美元以上。其中138.42亿美元的物资运往大英帝国，94.78亿美元的物资运往苏联。 [ 注：同上 ] 光援助英国一家的物资内容就使人难以确定，但对整个英联邦来说，1941年最大的项目是食物，其次是舰船和舰上装备。此后，直到战争结束，最大的项目是飞机和机上装备，而食物、运输工具、舰船和舰船维修器材一直是主要项目。
显然，当人们了解美国工业动员实施的程度，就会支持罗斯福总统所期望的观点，即美国对打败轴心国所作出的决定性贡献是对盟国提供军火。 [ 注：这段总结，见莱顿著《美国军火政策》第252页。 ] 但是“民主国家的兵工厂”的角色，并不是许多人在1941年希望的，能代替美国全面地参与冲突。肯定地说，美国在武装兵力方面的贡献也不小，总量在1,200万。这一贡献表现在美国总人口中兵力动员的比例。事实上美国最后投入战场的部队比其它大多数盟国投入战场的部队要多，动员人口的比例，与大多数主要交战国动员人口的比例一样大。也许可以更真实地说，实质上，主要是美国工业和劳工的杰出生产能力才使第二次世界大战的结果成为可能。
从上述美国在二战中全国动员的主要特点的叙述中，可以得出哪些经验教训呢？也许可以简要地总结成以下几个重要方面：
1、美国在第一次世界大战中经历过的尝试和错误，在第二次世界大战中几乎又得到体验。第二次世界大战中的动员机器，是一个“试验性”的体制，是临时拼凑起来的──这是一种花费很长时间，相当浪费金钱、经济资源和人的生命的体制。
2、如果要使美国公众能接受全国战备计划，那么它必须是军民联合实施的计划。这些计划必须有足够的灵活性，使之在执行时能根据当时居主导地位的政治因素进行调整。
3、任何大规模的动员行动要取得成功，民众的支持是必不可少的。国家政治领导人的责任是将战事告知民众。如果得到动员令，公众及其代表就会懂得他们需要做什么事情。在危机时，重要的是民众做好准备自愿接受政府采取的措施。
4、尽管大规模的动员行动中的时间因素，受到现行政治因素的制约，但压缩战备时间是可能的。例如，通过保持足够的物资储备，预先有准备的政府拨款计划，备用的军工生产企业和“教育性”命令的发布，使工业做好向战时工业迅速转变的准备，从而减少“做好准备”的时间。
一位权威人士在回顾美国第二次世界大战中政府紧急改组和经济动员的过程时，总结出了下述意见：
所有这一切难道不能更快地完成吗？耽误、挫折、冲突和缺乏指导，难道都不能避免吗？如果能够，所节约的美金可能是天文数字，而不只是几个美国人的生命。如果大规模进攻的日子是在1943年而不是1944年，那么，铁幕可能就会远远地挂在易北河以东地区的某个地带了。 [ 注：美国国会《动员计划》第167—168页。 ]
