动员与国家安全·第一
者：哈诺德·J·克莱姆 ·美国
出自————《经济动员准备》
出自————《现代军事理论》
“动员”的简明定义是“快速集结、组织和展开各种优势兵力” [ 注：保罗·布拉肯：《核时代的动员》，《国防安全》第3期(1978—1979年冬季号)第74页。在开始时就必须认识到，就连专家们对这一术语都没有作出一致而精确的定义，对这一概念的含义也没有一致的意见。这主要是因为分析家们对未来武装冲突的性质和进程有着不同的观点，对其激烈程度，地理范围以及最为重要的预警时间等，都有着不同的看法，所有这些不同观点，都对引起语义上的问题产生一定的作用。与此同时，美国国防部在动员及其有关问题上，独树一帜地运用自己的一套术语，借以区分动员及其进程的各种不同的程度和种类。其精确定义是由参谋长联席会议作出的(参见1979年版《国防部军事术语辞典》)。在本书的以后章节中，还将使用这些术语。 ] 。对普通公民来说，动员就是“使国家做好战争准备”，是使一国力量进入应付武装冲突的戒备状态的过程，包括集结和组织人员、物资、补给品以及有关重要的生产设备，使之处于战备状态。
但是，归根结底，动员是一种从属于政治意志的行动。对美国及美国社会来说，动员就是为准备战争(有时甚至在武装冲突实际开始之后)或准备进行战争威慑而由总统作出的某种决定，并得到国会，最终得到美国公民的支持。这种从属于政治意志的行动，是一种基本手段，富兰克林·罗斯福总统于1940─1941年间采取，杜鲁门总统再次于1950年采取的正是这样一种基本手段，但是，1965年上任的约翰逊总统以及后来的历届总统却没有采取过这一手段。
动员是一种既定的从属于政治意志的行动，它从广义上说通常包括下列四种主要类型 [ 注：本书所述动员类型见之于里查德·B·福斯特和弗朗西斯·F·霍斯伯所著的《八十年代的准备与威慑战略》，《环球季刊》第24期(1980年秋季号)第448—449页。 ] ：
一、军事动员
1、增加国防拨款
2、增加国防采购，包括战争物资储备和各种武器装备
3、征召人员
4、预备役进入战备状态
5、征召预备役人员
二、工业动员
1、动员基础
──工具、机床和仪器
──备用生产线和工厂
──备用定货
──储备物资(包括制成品、零部件以及原材料)
──授予立法权
2、动员
──确定武装力量、军事支援以及重要的民用物资的需求量
──确定并发布工业动员中优先考虑的事项
──实行统制(物资分配统制、信贷统制以及对国民实行粮食定量供应等)
三、民防动员
1、领导人及普通老百姓的防护(建立掩蔽部，制定后撤计划)
2、工业与公用事业
──实施加固
──实施疏散
──准备备用设备
四、联盟动员
1、领导人调动和军火输送
──确定共同的战略目标
──确定各成员国在后勤、物资采购和人员方面承担的份额
──建立共同的基地以及指挥、控制、通信系统和后勤系统
2、外交动员
──签订协定，建立地区性国家联盟
──确定战后目标以及长期的政治、经济、战略目标
一次动员可能同时采用上述所有措施，也可能不同时采用所有这些措施。由于对威胁的性质及国家安全风险的认识不同，动员的内容和紧张程度可能相差甚远。事实上，在国际上出现紧张局势时，或在实际冲突发生之前的危机中，可能实行动员，也可能不实行动员。但是，一旦实行动员，动员的程度就可能随着潜在或实际冲突的升级而扩大。由于需要采取大量截然不同而又无法预测的步骤，所以，这种动员可能涉及很大的范围。
第一节 经济能力与动员
在现时的世界上，一个国家所进行的任何动员，其关键性组成部分就是它的经济能力。 [ 注：这一部分主要根据詹姆斯·R·施莱辛格的《国家安全的政治经济学》(纽约弗雷德里克·A·普雷格公司1960年出版)第三章整理或节选而成。 ] 因此，本书一开始就重点从与这种经济能力有关的几个方面来探讨其一般含义及影响，这样做可能是适宜的。人们普遍认识到经济能力是一个国家达到其内外目标的重要手段，但与此同时，把经济资源作为一种可资运用的国力──更具体地说，作为一种动员能力──的尺度来考察，我们就会发现经济能力带有一定的局限性。
数十年来，美国人一致认为，和苏联相比，美国巨大的经济资源为美国与苏联竞争提供了较大的优势。毫无疑问，美国丰富的经济资源是它强大的一个主要原因。与此同时，苏联人在其以比较贫乏的资源实现其目标的努力中，一直承受着放弃国内目标而满足总体战略目标需求的巨大压力。但是必须认识到，尽管苏联付出了放弃国内目标的代价，而其实现目标的效率却给人留下了深刻印象。这些年来，苏联领导人无视消费者的福利，对其经济进行控制，以实现其国家力量目标。这样做的结果是：尽管其整个资源比较贫乏，但苏联已成功地达到并保持着与美国相匹敌的军事力量水平，而且，在某些方面还超过了美国及其盟国能够很快拿得出来的力量。
虽然经济能力是一个国家国力的重要组成部分，但二者之间并没有直接和明显的联系。西方国家惯于把这种联系看成是直接联系──看成能精确测量的联系。一般来说，这些国家都熟悉这样一种观点，即两个国家相比，资源比较丰富的一方在发生军事冲突时，较之对方具有较大的优势。多年来，“战争经济潜力”(EPW)这一术语，一直是个具有诱惑力的词语。然而，对其含义及其意义进行认真地分析研究就会使人发现，它是一个难以捉摸的概念。当然，一个国家的经济潜力可以为其提供可能用来实现国家目标的手段，认识到这一点是必要的。但是，潜力与实力间有很大的距离，而且把潜力变成实力以实现国家目标所需要的步骤，可能永远也不会付诸实施。
在估算相对力量时，人们通常的做法是，把“经济潜力”解释为一个国家在一定时间内能实现的商品和劳务的最大产出，由此看来，“经济潜力”概念向“战争经济潜力”这一概念迈进了小小的、合乎逻辑的一步。“战争经济潜力”可以简单地解释为：国家的经济潜力减去为民用而保留下来的那一部分产品。 [ 注：要广泛了解“进行战争的经济潜力”这一概念，可参阅克劳斯·诺尔所著的《国家的战争潜力》(普林斯顿大学出版社，1956年出版)和《军事力量与潜力》(纽约D·C·希思有限公司1970年版)特别是后一本书的第一章，“军事力量──性质、组成部分和功能”。 ] 然而，后一部分是难以估计的，因为没有精确的办法可用来计算民用产品的社会需求量。民众的精神状态与期望不同，民众对国际压力所产生的心理反应不同，国家对民众提出的要求以及民众愿意承受牺牲的程度不同等等，所需要的民用产品就会不同。
如同目前的情况一样，“战争经济潜力”依赖于国民生产总值(GNP)的统计数字，这里有一个比较大的缺点。在正确运用这一概念之前，人们必须根据国家产品构成和工业结构来考虑作必要的调整。有些工业适合于转产战争必需品，而另一些工业是不适合转产的。犁铧厂可以转产刺刀，但是，化妆品厂、纺织厂或黄油厂要转产刺刀，可能是困难的。军火生产需要重工业这样一个事实，使得许多国家在生产大炮还是生产黄油上无法选择。只有工业化国家才能作出这种选择。当然，一个以农业为主的社会经济，尽管可能很富有，但它缺乏生产现代战争所需武器的工业设施。要得到进行现代战争所必要的武器，就得另想办法。
“战争经济潜力”的概念之所以出现问题，主要原因就在这一概念与国民生产计算有密切联系。从国民生产的角度观察，生产的目的就是消费，就是为了生产者的福利。这种观点虽然是西方社会意识的反映，它却是有点武断。在某一特定国家里，如果生产的目的是追求军事效益，而不是消费者的福利，那么衡量产量的标准与通常标准就会完全不同──而是经久耐用产品的产量，或是军事装备的产量，或是转产军事装备的能力。对国民生产进行衡量的传统方法与这些因素并无直接关系。因此国民生产的构成，特别是工业部门的构成，对我们研究“战争经济潜力”具有更加重要的意义。
对生产结构作分析时，人们就要放下“潜力”这一抽象概念而转到“经济能力”这一比较具体的概念上来。我们不想谈论包括各种物资的国家综合产量，因为其中许多产品与战争目的毫不相干，只是有选择地分析那些有战略意义的工业。这就把我们引向“动员基础”这一概念。动员基础与战争经济潜力之间有一定的联系，但动员基础可能更有意义。由于动员基础强调现成的工业设施，而不强调以整个经济资源为标志的无形力量，因此，实际上我们可以把“动员基础”看作是“战争经济潜力”的一个核心。经济潜力的概念本身没有涉及时间因素，但时间因素是经济能力与军事实力关系的核心。经济潜力忽视了经济准备的程度，而转产的速度则是动员问题的关键。
动员基础的观点强调积极地看待经济能力问题：一旦发生军事冲突，我们倾向于需要哪一种生产？我们现在拥有什么设施直接生产适应军事冲突所需要的物资，或者有什么设施能转产这些物资，与此相反，“战争经济潜力”的观点则消极地看待经济能力问题：什么样的资源对民用无关紧要而最终能用于支持战争？由于动员基础注重此时此地的能力，所以比较稳妥。人们给其所下的定义是：“……在全面战争条件下，能够允许生产迅速扩大，以满足军事作战保障，民用必需以及出口需要的能力。” [ 注：见本杰明·H·威廉斯著《从战时转入和平时期的恢复与局部动员》(华盛顿武装部队工业学院，一九五四年出版)第67-68页。 ] 因此，动员基础与“战争经济潜力”的主要不同之处有三：
一、它只关心战略工业方面的能力，而不关心一般性经济能力；
二、它视必需的民用生产为战略生产，而不把它看成是对战争经济能力的资源的分散；
三、它强调动员准备和快速转产中时间因素的重要性。
简言之，动员基础理论集中阐明这样一个问题：通过压缩非必需的生产和资源分配，能以多快的速度提供进行战争的手段？
从上面的分析我们可以看出：必须注意“经济能力”这一概念使用的局限性。第一个局限性与国家生产构成有关：“经济能力”可以迅速地转为军工生产吗？第二个局限性则产生于一个国家是否愿意把其经济能力转化为军事能力。至少有这么一个问题，即民主国家的人民在必要时是否愿意作出牺牲。
但还必须考虑到第三个局限性──一个更加重要的局限性。经济潜力能产生多大作用，取决于动员条例和动员时机的选择：一旦国家需要时，能有适当数量、适当种类的力量可供使用吗？除非恰当地协调经济力量与动员条例的关系，否则经济能力就可能释放不出来。因此，一个国家有必要制定与军事战略相适应的经济战略。
有效的经济战略本身就是一种节约，如果这种战略奏效，即可用最小的资源投入获得最大的效果：如果不奏效，投入的所有资源都是浪费。经济战略不仅要与国家的资源状况和政治目标一致，还必须与实施预定战略的时间要求相协调。而且，经济战略不能由一个国家在真空中制定，还要设想抵挡住其它国家的冲击。总之，经济战略是一个国家整体战略理论的组成部分。资源可以转化为实现国家目标的手段，但是运用这些资源的速度、步骤和数量则取决于经济战略。
两次世界大战显示了协调经济战略与军事战略的必要性。一个国家的经济资源会影响其军事计划，而军事战略则反过来影响经济资源的组织与运用。在两次大战中，德国都把命运系在速胜上，结果证明这种战略是不高明的。西方当时设想，自己能得到时间进行动员，所以，可以允许其现役部队滞后于敌人的现役部队。结果证明这是个成功的战略。不过，它也经受了令人吃惊的风险，而且可以想象，要是采用另一种战略，西方在战争中所付出的绝大部分代价是可以避免的。
第二节 美国的动员准备：历史的透视
人们普遍认为，可靠的国家安全，取决于一个国家在危机时迅速、果断地作出反应的能力，即集中和组织人力物力资源，并运用于共同防御的能力。但是，历史有充足的证据可以证明下面这一论断的正确性：“在战争爆发之前，美国从来就没有充分地作好动员准备。” [ 注：见马文·A·克赖德伯格和享札·C·默顿合著《1775一1945年美国陆军军事动员史》(陆军部手册)第20-21页，华盛顿政府出版社1955年版。 ] 由于美国在历史上一直是未经动员准备就进入战争状态，因此，它现时的动员计划已经有了重大的变化。实际上，通过研究这一历史，就令人十分怀疑自由社会在没有直接和迫在眉睫的威胁时准备战争的能力。
要弄清美国人对待动员准备的一贯态度，首先就必须考察美国人对待整个国际政治形势的一些基本态度，尤其是考察美国人对待国家力量和战争作用的基本态度。
直到第二次世界大战，美国人对国际关系的态度没有什么明显的特点。美国人认为，美国的国家安全比起力量冲突，其中特别是战争更为重要。在其历史长河中，美国人大都反对实力在国际事务中的作用。他们视冲突为不正常的暂时现象，而且是可以避免的。国家间爆发的战争，有时并不是由于它们的重要利害冲突引起的，而是误解造成的。可以相信，这些战争可以通过各种途径加以消除：双方签订协定，痛斥作为“推行国家政策的工具”的战争，例如1928年签订的《凯洛格—布赖恩德条约》：保证裁减军备；发誓尊重小国的领土完整；承认某一国际组织的宪章；传播具有高尚道义的宣言，如《十四点主张》或《四项自由》；坚信“人类正义舆论”可以阻止侵略者。总之，他们没有认识到，也不愿承认，国家间的竞争、对抗和冲突，是现代民族──国家体制条件下的正常现象。
这种思想是美国历史长期影响的结果。独立战争以后，“新大陆”开始反对武力，因为它造成了“新大陆”与“旧大陆”的分裂。在17和18世纪，欧洲移民来到美国，以逃避旧秩序的磨难。来美国时，他们把专横君主、大臣，监察官、宗教迫害狂、盘根错节的贵族、封建皇朝的竞争，以及外交阴谋等都抛在身后。在这里，他们开始建立一个“新的社会”。在这个社会中，人人都享有自由、民主、平等，自己支配自己，并拥有维护自己安全的权力。强权政治可能是“旧大陆”的基石。随着时间的推移，人类精神的尊严，人类的进步和民主，变成了“新大陆”的主旋律。美国领导人在革命胜利后曾经反复指出，欧洲与美国有着不同的利益。美国在欧洲各国的争吵中没有利害冲突。美国并不想做任何让欧洲感到不安的事情，如果欧洲要继续沉醉于实力竞争，那么，就离美国海岸远一点。 [ 译者注：新大陆泛指美洲，此处特指北美洲；旧大陆指欧洲。 ]
美国对待武装冲突作用的态度，具有深远的、决定性的意义和影响。这种态度极大地影响了美国对其安全基础的估价。从其对自己的历史所作的表面考察来看，美国人过去认为，他们自己的安全是由各种因素造成的，而这些因素与武力没有任何关系。第一个明显的事实，是美国在地理上与欧洲和亚洲远隔重洋。在航空时代到来之前，地理上的这一事实确实为美国提供了相当程度的军事保护。还有一个事实是，美国一直反复告诫其它国家不要插手西半球的事务。除个别情况外，美国的告诫是受重视的。也有人认为，如果美国不理会“旧大陆”，“旧大陆”也会以不理会美国相报答。这种错误观点’坚持认为，在“旧大陆”与“新大陆”之间没有根本的利害冲突。因此，不管欧洲发生什么事情，美国都能确保安全。从1823年“门罗主义”出笼时起，到第二次世界大战，美国似乎认为，它自身的安全是天然权力，欧洲力量在对比中发生的变化，刘美国的安全不会产生影响。军事力量在国际关系中所起的作用，即使不能完全忽略的话，也是微不足道的。沃尔特·李普曼就过去一百年的情况写道：
……唯心地反对动员准备，反对在战略上采取预防性措施，反对结盟的观点，逐渐地在美国人的思想中占据了统洽地位。……这种观点在美国很盛行。在这一段时间里，亚洲处于休眠状态，欧洲四分五裂，英国的制海权无与伦比。正由于这样的历史事实，上述观点成了美国的一种思想方式。结果，我们从来就没有完成我们在西半球和太平洋承担的义务，我们的安全实际上是一种没有任何措施能使其维持下去的安全。 [ 注：见沃尔特·李普曼著《美国对外政策一一共和国的盾牌》，(波士顿小布朗出版社1943年版〕第49页。 ]
美国未能理解军事力量作用的见证之一，是其对待战争因果的态度。十九世纪的普鲁士将军卡尔·冯·克劳塞维茨曾说，战争只不过是政治通过另一种手段的继续。但是，长期以来，美国人并没有完全理解导致或产生战争的政治缘故。因此，他们处理这类问题的政策往往是无力而又无效的。美国历史的特点就是，公众舆论经常不能完全看清外交政策与运用武装力量之间的联系。由于把战争看成是实质上是畸形的而不是把它看成是解决国际争端的可资选择的手段，所以美国人表明了自己对军事行动在政治上所产生的长期影响一无所知。甚至在美国参加了20世纪的两次世界大战以后，美国公众舆论还是不能正确估价战争所产生的变革影响，无论是对本国的影响，还是对整个国际社会的影响。相反，大部分美国人则认为，全球力量的分布状态，还没有发展到要影响他们国家安全的地步，因此，美国可以恢复到战前的状态。实际上，在二十世纪二十年代，美国盛行一时的口号──“恢复正常”──清楚地表明了美国人对待美国所介入的每一场军事冲突的思想状态。在很多方面，美国人对待越南战争的态度也是这样。
美国人过去反对军事力量和战争在国际关系中发挥作用。这种倾向产生的一个重要结果──如果不是必然结果的话──在传统上厌恶军国主义。历史上，美国人一直不信任军队，一方面，文职人员对军队的控制一直是美国宪法的基本原则之一。实际上，公众舆论是如此坚定地支持这种做法，以至于在战争时期都没有出现军队控制政府的危险。 [ 注：即使受到广大人民群众爱戴的将军也必须接受美国经过选举产生的政治领导人制定的战略，这一点。从1951年杜鲁门总统解除道格拉斯·麦克阿瑟将军职务一事中得到证实。 ] 另一方面，美国人的传统一直是反对保持大规模的常备军。他们主张以志愿制来招募士兵。每次比较大的战争结束后，美国人都要迅速使应征部队复员。从中可以看出，美国人一直不喜欢军队。实际上，第二次世界大战结束后，美国的陆军大批复员。这是比较客气的说法，更精确一点说，美国的陆军已被解体了。历史上，诸如此类的疯狂裁减，给国家安全带来了几乎是灾难性的后果。第二次世界大战后，又给整个北大西洋集团的安全带来了几乎是灾难性的后果。确实，一直到二十世纪四十代末，美国的公众舆论(或者说，政治领导集团自己)才承认这一事实：第二次世界大战后的全球政治形势使美国的国家安全面临几次直接而紧急的威胁。当时的情况是；摆在美国面前的有两种简单而痛苦的抉择，美国要么重建保卫国家安全和重要利益所需要的军事力量，要么把许多具有战略意义的地区，如西欧、中东、日本，南朝鲜等都拱手让给苏联。 [ 注：第二次世界大战后的国际环境对美国国家安全所构成的巨人威胁，是1950年4月14日发表的杜鲁门政府国家安全委员会第六十八号文件里阐明的。这个文件里所阐明的结论和建议中的许多观点，今天仍然适用。 ]
解释美国人过去对待战争准备和动员计划的认识时，除了上述问题需要考虑之外，还必须加上一点，即战争准备动员与美国人观念中的繁荣与和平是根本对立的。在战争条件下，一方面政府、政治系统和社会各部门要对所需资源进行集中统一管理；另一方面又必须保持高度的反应能力，以满足动员需要。上述管理与美国设想的正常的资源管理在方式和目标上基本是不相容的。因此，美国人关于为资本主义制度和民主社会的基本目标服务的观点，过去一直是，现在仍然是动员中有待克服的一个主要障碍。民主社会的一条基本原则就是保护个人的权力和自由，防止当局的“过分干预”因此，只有在充分认识到国家即刻就会遭到危险的条件下，才有理由让个人牺牲自由。一般情况下，美国政府的政策倾向于反映主要的公众观点，社会不应为了共同利益而牺牲个人的追求，除非危险非常明显。这些是历史上妨碍美国进行充分而有效动员的一些主要原因。
第三节八十年代动员的战略效果
今天，一个国家迅速而有效地扩编军队的能力，可以认为是其维护国家安全的一个关键性因素，也是其保卫国家利益的总体战略的一个关键性因素。因此，“战略动员”这一术语，不仅是指为威胁或威慑目的而运用动员，而且还包含了增强自身能力的特性。这样，战略动员不仅与军工生产；之间有一定的联系，而且与支配这种能力的政治和军事作用有更加紧密的联系。
预有准备的动员能力，可有力地显示一个国家的意志和决心。因此，它可能是影响国际力量对比性质的一个主要因素，也是规定国际政治总趋势的一个主要因素。当然，在一个国家的重要利益受到威胁时，动员是其迅速向世界显示决心的一个有效手段。
因此，必须把动员能力看作估价一个国家军事力量威慑作用大小的一个关键因素。不言而喻，一个国家及时实施快速动员的能力越强，潜在敌人采取的可能升级为武装冲突的行动所招致的风险就会越大。强大的动员能力，一定能使敌人的计划制定人员在估价对手的反应能力时，无法作出肯定的结论。同时，动员的威慑作用，最终还取决于国家的军、政、民当局的准备程度，即是否进行了这样充分的策划：通过把民间人力和生产能力转换为军事力量和军工生产能力，来迅速扩大除现役部队之外的军事能力。总之，要使潜在敌人认识到，这个国家既有决心，也有能力，及时地投送自己的军事力量，以影响任何武装冲突的结局。
美国目前的情况怎样呢？二十世纪七十年代，美国对苏联的日益强大的军事力量感到不安，这种不安已使八十年代的美国认识到，全球军事力量对比的重心正在迅速地向苏联一方转移。到一九八零年，苏联不仅被全世界公认为是一个超级大国，而且被认为是影响各大洋，各大洲的全球性大国。这样一支日益强大的军事力量，已增强了苏联人对较弱的美国使用武力的信心。看来，苏联要控制的最重要目标，就是中东的石油和非洲大陆。它如果控制了中东石油和非洲大陆，就能使美国的欧洲盟国以及日本和南朝鲜跪在自己的脚下。简单地说，苏联似乎处于“不战而胜”的地位。面对这样一种前景，美国采取新的措施：扩大使用配有“快速反应部队”的海外基地。就是这一措施，实际上也是在美国军事力量于中东和北非的地位受到动摇之后，才作出的反应。这种反应是微不足道、过于迟缓和软弱无力的。同时，由于苏联战略核力量打击范围的扩大，在目前情况下，任何有限使用核武器的威胁看来都是不考虑后果的。
因此，在八十年代初，面对目前美国及其盟国的国家安全所受的威胁，许多严肃的观察家越来越感到，对苏联挑战可以作出的最有效、最慎重的反应，是美国认真地制定动员军事力量和国防工业资源的计划，而首当其冲的是要使美国恢复支持动员的元气。他们认为，单纯增加这种或那种武器是不够的，要恢复其整体防御能力，美国必须把更多的资源投入防务努力中去。据认为，最根本的是要使美国人民充分认识到，在军事力量和作战物资的生产方面，苏联过去一直处在动员的准备状态之中，现在仍然处在这种状态中，将来还会继续处于这种状态中。还必须使美国人民充分认识到，苏联已经做好了充分准备，准备在战争之外的持久冲突中击败西方；苏联还准备同西方进行有限核战争或全面核大战，如果这种战争不可避免的话。实际上，可以认为，苏联已经进入丁与美国进行战争的准备状态。为了满足国家的需要，不管斗争沿什么方向发展，苏联都已经有了现成的“充满活力的动员基础”。
里根政府认为，美国必须加强动员能力，必须准备满足国家安全的需求。例如，他向苏联人发出警告，美国绝不允许所谓的“力量对比”向有利于侵略的一方偏得太多，美国要削弱苏联目前在力量对比上所占的优势，而不是仅仅宣布在诸如中东这样的地区有关国的重要利益。美国向这些地区投送兵力保卫其重要利益，显得有些困难。而且人们还可能期望再次看见美国在保卫西方利益的强权政治中起主要(如果不是唯一)作用的必要性。与此相反，有人则期望进一步加强北约或其它联盟各成员国之间的关系。鉴于欧洲和日本越来越依赖于中东的石油，一个动员起来的美国，将更加有利于要求各盟国对集体防务作出更大的支援。总之，多少年来，美国联盟政策中分担责任的幻想，现在在政治上可能是行得通的。
人们有时认为，美国单方面进行的大规模动员，可能是呈上升趋势的，带有挑衅性的，因此是危险的。然而，这正是战略动员所要达到的目的──对敌人构成直接威胁。而且，强有力的证据表明，苏联在经济上、政治上和军事上都面临着严峻的考验，这都限制了它同美国进行军备竞赛并赢得胜利的能力。在这种军备竞赛中，可以显示美国的政治意志。
对美国突然发起如此大规模动员准备的主张，经常予以反对的是已经动员起来并全副武装的对手的幽灵，而这个对手自己则早在动员开始之前，就预先采取了行动，这虽然只是一种要予以认真对待的可能性，但人们认为，只要还没有使用核武器，要跨过这一门槛，仍有着严格的限制，特别是当对手可能有自己的核报复力量时。
第四节 关于短期战争和长期战争的辩论
在过去的几年里，美国已基本上不再考虑把大规模战争的可能性，作为国家安全的慎重抉择。除了个别情况外，动员在核武器时代已经被看作是一种与时代不相称的事情。之所以形成这一观点，其原因似乎在于下面二种设想，第一、动员是战争开始后才进行的工作；第二，核时代的任何战争都将在几个小时或几天之内结束。第一种设想的真实性是值得怀疑的，至少它包含的意思是值得怀疑的。目前正遭到越来越多抨击的是第二种设想，即短期战争的设想。这一设想正成为分析家们辩论和估价八十年代动员的优缺点的主要问题，这场旷日持久的辩论所产生的结果，不仅影响着全球政治中国家大战略的计划方向，而且还影响着一个国家建设和发展的轻重缓急的顺序、资源的分配。军队的结构以及后勤保障的范围和种类。
考虑到美苏一旦发生直接武装冲突，双方的盟友和朋友很可能加入进来。 [ 注：对双方理论的分析，主要参考了拉尔夫·桑德斯和约瑟夫·E·马克曼就这个专题合写的一篇尚未公开发表的论文第8-11页。这篇论文的题目为《军事战略与动员间关系的神话和现实》(华盛顿，美国国防大学武装部队工业学院1982年印)。两位作者除了对双方观点进行了批评性的分析外，还提出了这种冲突可能出现的不同情况，向上述两种观点的确切性提出了挑战。要详细了解美苏冲突中可能出现的各种情况，可参见保罗·布拉罗所著的《动员》一书的第77页以后部分。 ] 因此，为了简便起见，下面，联系美苏间可能发生的直接武装冲突，对短期战争和长期战争论者之间截然不同的主要观点作一具体分析。
短期战争论者长期以来一直坚持认为，苏联发动任何进攻时，都不会给美国留下预警的时间，进攻将是大规模的，而且，一次进攻很可能只在一个战区(最可能的是北约地区)发动。他们认为，在战争初期双方以常规兵器交战时，苏联的进攻可能被制止住，但是很快就会发展成核冲突，甚至可能自动地升级为全面核战争。不仅如此，他们还设想，苏联的这种进攻，不仅可能不是国际局势日趋紧张的结果，而且可能在这种进攻发起之前，美苏两国之间的低水平军事冲突也不会发生。战争的突然性，不会给美国以数月或更长的预警时间，这种情况会阻止美国征召并动员其丰富的人力和工业资源做好战争准备。那些相信战争是短期的人认为，过去几年连续的预算紧张，势必有碍于美国为进行长期的常规战争积累储备必需的补给品。
短期战争论者通常认为，由于北约常规力量弱小，苏联的进攻势必会迫使北约以核武器进行还击，其结果就是，战争自动地升级为全面核战争。在他们看来，对美国本土实施的有效的战略进攻将结束战争。因此，战略核战争只能是短期的战争。
直到今天，美国的防务计划基本上是根据短期战争理论制定的。它把防务的重点放在使美军制止和抗击对方初始进攻的准备上，而不是考虑工业动员(平时或战时)的问题。这种倾向使得国防部强调作战部队的“现代化”和改善作战部队的紧急戒备状态。有人提出，当军队还没有能力在战争初期的交战中避免失败时，国家为什么要花费金钱和人力，去支持他们持久作战呢？国防部计划人员知道战争储备物资的重要性，但他们是根据战争只持续30-60天的设想来计划战争物资储备的。这些物资储备包括和平时期使用的各种弹药、零件、消耗性物资以及战争初期保障作战部队战斗的装备。(应该认识到，由于预算的限制，军队连这样的储备要求都得不到满足)
有人用一种含糊的理由来解释忽视工业动员的问题。如果国家的战争物资储备只够支持持续作战30-60天，那么，工业动员不管多么迅速、多么有效，也无法迅速发展到足以影响初期战役结果的地步。因此，这些人认为，工业动员不值得得到预算的支援。另一方面，如果美国缺乏迅速扩大防务生产的能力，那么，不管这种物资储备能支持战争十天还是半年，军队将不能进行长期作战。因此，在大量的物资储备上投资将不会是一种节省的办法。总之，主要的倾向是准备进行短期战争。
目前，向短期战争论挑战的那些观察家首先指出，短期战争设想中存在的不确定因素和未知因素(如冲突的持续时间和消耗率)太多，以致使人不敢完全赞同这一观点。他们认为，美国不能设想它没有预警时间，也不能设想与苏联的任何武装冲突都一定会很快结束。事实上，战争爆发前的预警时间短，决不意味着战争持续的时间就短，战争初期的成功防御也并非意味着会迅速地结束战争。如果一方最终吃了败仗，那么初期交战的胜利就毫无意义。长期战争论者认为，历史本身已反复表明，战争持续的时间通常比军事计划人员预想的或准备的要长得多。他们还断定，由于交战双方都担心带来灾难性的后果，所以，双方在设法避免升级为全面核战争的同时，都会努力使冲突常规化或只使用小当量、短射程的核武器。作为部分地支持这一观点的说明，他们强调这一事实，即苏联人似乎更注重进行长期常规战争的可能性，这种常规战争也许会达到第二次世界大战的规模。
长期战争论者认为，苏联发动突然的核袭击和预警时间短的常规突然袭击的可能性很小。相反，他们认为，美苏之间的任何武装冲突都会从局部地区的事件开始，规模和激烈程度可能随之不断地增大。他们认为，还可能出现另一种情况，即只有当长期的紧张局部势达到顶点时，才爆发全面战争，但双方都不诉诸核武器。无论在哪种情况下，美国都有一定的时间做应付冲突的准备。因此，美国将面临在长时间内消耗大量物资的前景。据认为，这种情况除了需要大量的具有作战能力的核力量和常规力量，并往任何时候都必须保持戒备状态之外，还要求第一类预备役部队，民间人力和工业基础能够进行迅速地动员。他们认为，必须反对“你爱来打就来打”的短期战争的观点，把投资用在提高部队生存能力上，使部队能生存到战争结束。奉行短期战争理论的最大风险是，美军可能因此而无法获得避免失败的生存能力，或者，最后诉诸核武器。换句话说，只有向积聚支持较长时间战争的主要能力迈出第一步以后，才能看清短期戒备的实质。在向动员准备迈出第一步之后，接着就要把足够的资金投入到发展必要的应急生产能力和国防工业基础中去。
八十年代初，美国的战略思想家们开始怀疑短期战争理论的实用性，并越来越注重计划各种持久冲突和全球规模持久冲突的必要性。根据主要由里根政府提出的新防务思想，如果初期发动的任何进攻都会迅速升级为核战争是唯一的前提的话，那么美国就不再能决定其军事学说的发展和武装力量的结构了。相反，美国应准备应付各种类型的战争。国防部长温伯格在里根执政初期就明确提出，美国必须有长期进行战争的选择权。 [ 注：见国防部长卡斯珀·W·温伯格在国会作的《1983年度国防报告》，(华盛顿政府印刷局，1982年2月8日)第16-17页。 ] 他表示，对模棱两可的预警作出有效而及时的反应，对国家制定军事计划非常重要。按照这位部长的观点，对世界上的不详之兆作出动员反应，将极大地有助于美国实现其战略目标。 [ 注：同上 ] 在牵制美国事军力量的波斯湾地区发生的冲突，可能导致苏联对中欧或北约的翼侧发动较大规模的进攻。许多类似的战争都是可能爆发的。根据这一思想，动员应该是美国威慑态势的一个组成部分。而且，如同美国对朝鲜战争所作出的反应那样，为了对付直接威胁，美国应加强其军事能力，使它超过实际所需要的那种能力。
尽管军队最高当局已经具有了这一战略思想，但是，在八十年代初，涉及国家安全的各部门和各防务团体，在对待长期战争理论的看法上，是否达成了一致意见则仍然是一个悬而未决的问题。
第五节 民事部门的动员计划
我们在上面已经谈到了美国在和平时期，不能为战争有效地动员其国家资源的一些主要原因。在美国历史上的相当长的时间里，一直有这么一种思想，即一旦美国卷入战争，美国将有时间动员国家的力量(尤其是工业力量)保证获得战争的胜利。结果，直到第二次世界大战前，联邦政府的民事部门的动员计划能力很小，或根本就不具备这样的能力。几乎所有计划都是由军事部门一家制定的。实际上，从1930年到1939年，军事部门曾连续四次制定了工业动员计划，为民事部门在战时控制和管理国家资源提供管理蓝图。但是，如同结果所证明的那样，这种计划在第二次世界大战中的实际动员和重新武装方面所起的作用比预料的要小一些。
1947年的《国家安全法》，为联邦政府的民事部门在计划和处理动员事务中承担更大的责任奠定了基础。根据这一法案，建立了国家安全资源委员会，它是第一个永久性负责动员计划的民事机构。根据立法规定，该委员会主席是国家安全委员会的成员，国家安全资源委员会直接向总统报告，并于1949年成为总统办公厅的一部分。 [ 注：原先赋予国家安全资源委员会的职责，将在第四章中加以概述。 ]
1950年6月朝鲜战争爆发时，这个委员会刚刚开始履行职责。然而，作为一个计划咨询机构，它没有权力对国家资源进行积极动员。因此，为了指导动员工作，杜鲁门总统于1950年底成立了国防动员局。与此同时，国会通过了《1950年国防生产法》，这一法案授予总统以加强动员基础、生产军用物资、控制和稳定经济的广泛权力。总之，总统有权动员整个国家的资源来支援战争。总统把这些权力交给了国防动员局局长，在朝鲜战争结束之前，一直由该局局长控制和协调国家的动员活动。
国防动员局的成立，使得国家安全委员会的地位和作用变得模糊不清了。由于这两者有些重叠，因此，艾森豪威尔总统于1953年把这两个部门的职责通通交给了重新组建的国防动员局。他还根据《1946年战略和稀缺物资贮备法》，把战略物资储备的任务交给了这一新成立的机构，并特别给这一机构下达了协调职能部门一切动员活动的任务，包括协调生产、采购、人力，经济稳定和交通运输。与其前身一样，这个重新组建并得到加强的国防动员局也是总统办公厅的一个组成部分。事实证明它是协助总统实施戒备和制定联邦政府动员计划的一个有力的参谋机构。
经过后来的整编，相继承担动员任务的有下列单位：1958—1962年为民防和国防动员局，1962—1973年为紧急准备局，1973—1979年为联邦勤务总署下辖的联邦准备局，现在承担这一任务的是联邦紧急管理署。这个署是为了加强各种紧急情况下的管理能力和反应能力而于1979年成立的。它还负责发展工业动员基础，工业动员基础能对包括战争在内的各种可能的紧急情况作出反应。目前，国防部、商务部和联邦紧急管理署三家担负主要责任，确保国家的动员基础和工业准备跟80年代在国防上可能遇到的挑战相适应
第六节 美国动员准备所面临的考验
自1976年以来，为了检验美国在紧急情况下的动员能力和展开能力，美国国防和国家安全机构进行了多次演习。1978年秋，举行了代号为“金光闪闪”的全面演习，1980年又举行了代号为“骄傲精神”的全面演习。这两次演习的目的是检验美国联邦政府中所担负动员任务的军事机构和民事机构的动员计划与动员程序。 [ 注：另一次演习是1982年秋举行的，代号为“骄傲的骑兵”但尚未得到这次演习的结果。 ]
自第二次世界大战中进行的实际动员以来，“金光闪闪”是第一次涉及政府各部门的动员。它是一次模拟演习，参加这次演习的有1000多名军人和来自有关民事部门的27人。这次演习的情况设想是，参加演习人员得到预警的时间短，华约军队以突然袭击的方式对驻欧洲的北约军队发起常规进攻。 [ 注：官方对“金光闪闪”和“骄傲精神”两次演习结果的结论是保密的。本书对这两次演习的结论引自下列出版物：约翰·丁·菲亚尔卡写的《“金光闪闪”演习的严酷教训》(载于《陆军杂志》1980年4月号第14—18页)和《五角大楼的“骄傲精神”演习──没有理由值得骄傲》(载于1981年3月《参阅件》第10期第38─41页)以及华盛顿国防部长办公室预备役部队政策委员会于1980年7月发表的《“金光闪闪”演习和“骄傲精神”演习举行前所存在不足的要点》。 ]
“金光闪闪”演习一开始就暴露出了目前在动员、展开计划和能力方面存在的严重不足。虽然国防部首先制定出计划，但结果看到的却是这样的结果：在当时设想的短时间战争预警的一些令人信服的要求面前，这些计划全部成了泡影。为了模拟动员所产生的作用，在电子计算机终端显示屏上可以看到，一支约40万人组成的、经过精良训练的部队，由美国派到了中欧。这支部队尽管装备了一些世界上最先进的、杀伤力最强的高技术武器，但它还是因没有足够的炮弹、导弹、油料、食品、零备件或补给品，而无法坚持几个星期的战斗。可以设想，这样一支陆军部队简直会因正常消耗而遭灭亡。在战争开始后的头30天之内，陆军就消耗完了火炮炮弹、坦克炮弹和其它几种至关重要的弹药。当演习结束时，这些物资还在大西洋上随船漂进或在美国的港口等待装运。没有足够的大型运输机把成千上万吨的弹药越过大西洋空运到欧洲战场上去。美国铁路系统的陈旧和船运业的混乱，也是未能满足这次演习中物资需要的原因。
“金光闪闪”演习所设想的情况，要求动员训练有素的官兵，比国防部所能动用的官兵多20万到50万人。陆军的情况表明，动员后90天之内，它只能满足其步兵人力需求的52%，炮兵人力需求的73%，装甲兵人力需求的28%。这种人力短缺还包括欧洲在医生和医疗设备上的短缺。这就是说，许多伤势不太严重的伤员(本来可以重返战场)必须空运回美国接受治疗，许多伤势比较严重的伤员因得不到及时治疗而丧生
由于登记应征的人员中制造了一些虚假的名字，选征兵役制 [ 译者注：这是美国有选择地征募某些有特殊条件或能力的人服兵役的一种制度。 ] 马上就暴露出自己的不足，它缺乏一种用电子计算机来分类处理各军种所需要的人员数量。尽管国防部、商业部和劳工部参加演习的人员竭力寻找，掌握作战所必需的技术工人，但他们发现，没有一个明确的制度规定需要什么样的技术和什么地方需要这样的工人。至于庞大的美国经济系统为支持战争而进行快速调整的一般性能力问题，“金光闪闪”演习则表明，美国的经济体制在几个重要方面缺乏“蜂拥而起”的快速反应能力。 [ 注：显而易见的事实是，一个国家的动员能力在很大程度上取决于它的经济为满足武装部队的需要所进行迅速调整的能力，关于军事计划人员所提出的“蜂拥而起”这一名字的确切含义，在第六章中再作论述。 ] 例如，在弹药供应这一至关重要的方面，私营工业不能迅速调整来支持国营弹药厂。这次演习中，美国只有两家铸造厂能迅速转产，铸造坦克车体和其它必需的大型铸件。
在演习过程中，人们看清了一些具有普遍意义的重要事实。首先，演习表明，民事部门对于应付这次演习所设想的紧急情况的准备之不足，达到了令人吃惊的地步。很显然，这些部门的主要官员对动员事宜缺乏应有的关心。在演习中，他们的行为表明，他们对这一活动的性质和国防部的需要知之甚少。与此同时，演习的导演人员也发现，国防部对这些民事部门的情况也知之不多。有人报怨说，这次演习军方和政府部门参加演习的人员之间，有一条巨大的鸿沟，他们不能相互理解，因此，双方就难以在一些基本问题上达成一致意见，甚至连“动员”本身的概念和内涵都不能达成一致的意见。
这次演习还表明，人们对总统和政府有关部门的执行人员，有效介入动员事务所必需的立法权，还缺乏简明、及时现成的信息。演习中，人们对现有的法令，条令是否灵活、整个权力系统是否完整等问题，进行了充分的辩论。而且，演习很快就表明，各部门关于怎样认识紧急情况下行动方式的许多规章是含糊不清的，或者说是不合时宜的，另外一些有效地实施这种行动所必需的规章，根本就不存在。人们还发现，就总体而言，对制定实际计划和迅速执行动员计划之间的协调，没有起到什么效果，或者说，各民事部门之间，民事部门和国防部之间，缺乏对上述两个方面的协调。实际上，这次演习表明，迫切需要一个能够确保实际制定和协调动员计划的强有力的中央权力机构。
最后，从“金光闪闪”演习中吸取的一条重要教训是，计算机化的动员计划，按照程序给各部队下达一系列的指令，当实际情况与计划人员事先设想的情况有出入时，它就会带来巨大的困难。 [ 注：由于在“金光闪闪”演习中感到了这样的困难，所以建立了一个新的国防机构──联合部署局。该局负责对现有计划进行检查和调整，以使计划的某些突然变化不至于使整个动员体制失去功能。 ]
1980年11月，继“金光闪闪”演习之后，进行了第二次涉及政府各部门的演习──“骄傲精神”演习。如同1978年的演习一样，国防部和联邦政府三十五个有关部门，再一次模拟了全国对较大规模世界冲突的动员反应。但是，“骄傲精神”演习计划与“金光闪闪”演习计划所设想的情况不一样，它没有设想在欧洲突然爆发一场大规模武装冲突，而只是设想欧洲局势在一段时间里日趋紧张，但没有爆发战争。然而，在这次演习中，同样暴露出“金光闪闪”演习中所发现的美国在动员能力方面存在的许多重大问题。
在演习开始时，电子计算机控制的全球军事指挥与控制系统，发生故障长达十二个小时，这一系统是为最高指挥官提供部队戒备状况的最新报告而设置的。也有人抱怨，一旦工作起来，计算机就给最高防务计划人员提供过多的信息，而且往往是些关于琐碎事情的信息。这种情况妨碍他们有效地处理更重要的事情。
与“金光闪闪”演习的情况一样，参加“骄傲精神”演习的官兵必须克服弹药和人力短缺的问题，他们面临的是弹药和装备的严重不足。演习的前提是：弹药和装备储存在欧洲。结果，在演习中，军方对改善这一情况竟然无能为力。另外，还有证据表明，美国工业给各军火库补充坦克、导弹飞机和弹药的能力进一步下降了。比如，人们发现，现在从订购到接收坦克所用的时间比两年前要长。最后，这次演习表明。陆军预备役体制仍然存在着巨大的差距，使陆军距动员要求相差约35万人。
“骄傲精神”演习中一个令人注目的改进就是，有更多的非军事人员参加了这次演习。在“金光闪闪”演习中，普遍缺乏非军事人员，是个主要问题。然而，在“骄傲精神”演习中，如果有关民事部门的最高官员公然缺席，就说明这些民事部门的高层官员，对其在动员中的作用仍不感兴趣。1979年秋成立的联邦紧急管理署，在这次演习中承担了协调各民事部门的任务，但人们对该署在演习中的表现仍有各种抱怨之言。人们大都指责说，该署还没有发展到有效地处理国防动员需求的地步。 [ 注：约翰·菲亚尔卡在《“骄傲精神”演习》第41页引用了美国陆军退役将军沃尔特·T·克尔温对这次演习的评论。克尔温将军应参谋长联席会议主席的邀请，率领退役军官团视察了这次演习。 ]
总之，无论是“金光闪闪”演习，还是“骄傲精神”演习，都突出地显示了联邦紧急计划的不足：缺乏战时紧急情况下作出快速而有效反应的能力。作为解决这个问题的第一步，里根政府上台伊始，即成立了紧急动员准备委员会。这个委员会由总统的国家安全事务助理任主席，成员是二十一个担负有动员准备任务的联邦政府各部署副部、署长级委员。参加演委员会的包括所有十三个内阁部、白宫政策发展办公室、国家安全委员会、管理和预算办公室、科技政策办公室、参谋长联席会议办公室，中央情报局、人事管理办公室，当然还有联邦紧急管理署。该委员会的任务是制定政策，协调12个“工作小组”提出的涉及各部门的动员实施计划。这十二个工作小组，每组负责一个选定的方面。国防部是其中十个小组的成员，并担任其中两个小组的组长。
1982年夏天，里根总统发布了一项基本而又全面的命令，这项命令勾画出了决定美国动员准备方向、性质的动员准备政策和原则 [ 注：即国家安全决定命令第47号“紧急动员准备”，白宫1982年7月22日。 ] 的轮廓。命令一开始是这样说的：
具有紧急动员准备的能力，是美国的政策。这种能力最优先考虑的是保卫美国，确保美国各级政府、私人企业和美国公民，对国家可能遇到的大的紧急情况作出果断有效的反应。
动员准备计划的基本原则是：(一)准备措施要能应付国家在安全方面所遇到的一切紧急情况；(二)优先考虑改进全面动员的方针、计划、职权和要求的结构(同时为总动员奠定基础)；(三)经济稳定计划，包括政府对市场干预的备用计划和步骤，以确保加强供给，并根据军事和民用需要分配资源；(四)动员措施强调迅速而有效地从正常转入紧急状态下进行，并保证在接到战略或战术预警后可以有效利用任何时间。
接着，命令指出了为执行全国紧急动员准备政策而制定主要计划时，应遵循的一些具体原则。这些主要计划包括：武装力量动员计划；人力资源动员计划；医疗设备动员计划；民防动员计划；食品和农业动员计划以及战时稳定经济的动员计划。在谈到武装力量的动员时，命令指出，完善动员体制和动员计划是美国的国策。完善的体制和计划，可确保提供足够的人力和物力，使美国获得动员能力、部署能力和支持长期作战的能力。制定这种计划的目的是为了增强下述几个方面的能力：
(一)扩大武装力量规模的能力，即由局部动员扩展为全面动员和总动员的能力；(二)把部队部署到战区去并使之能支持长期战争的能力；(三)为与国防有关的民事部门提供军事援助的能力。
更重要的是命令中关于工业动员的论述。对于这一点，命令说：
美国的政策是拥有工业动员的能力，以便能够及时足够地生产出必需的军用物资和重要民用物资，胜券在握地进行一场大规模的军事冲突，增加国家战略方针的可靠性，对国家在安全方面遇到的紧急情况作出迅速的反应。
为了推行这一政策并实现其目标，命令明确指出，这种计划必须：
──认识生产和补给方面存在的不足，采取行动加以克服，以改善美国的工业能力，满足目前的动员需要；
──如果自由市场不能为国家安全及时提供所必需的能力，就要通过加强对资源索取的指导，继续控制进出口，合理运用《国防生产法》来加强工业能力和包括运输、能源在内的永久性设施的能力，以满足国家安全的需要；
──估价现有和拟签订的合作生产国防物资的协定。与盟国签订的有关弥补性协定以及其它互惠贸易协定等对工业基础的影响；
──主要依靠国防储备来获得战略物资和重要物资。在这方面，当自由市场无法及时地提供国家安全所需要的能力时，总统可能授权使用《国防生产法》第三款。
总之，命令赋予紧急动员准备委员会的任务是：准备一个“行动计划”以执行上述任务和这一命令中提及的许多其它政策和规划。它还进一步指示，联邦政府各部门设法根据这一命令和其它命令，解决财力和人力资源，“以保证获得所必需的能力”，并要求各部门“为这些准备活动规划人力和预算资金，因为，这些准备活动是各部门所担负的任务和职责的一部分。”
