经济与财政方面的制约·第二十三
作者：约翰·柯林斯 ·美国
出自————《现代军事理论》
求求你，给点钱吧！
——经济萧条时期乞丐的乞求语
理想的情况是，根据国家安全利益提出目标，这些目标在政策方针指导下确定战略，而大战略又提出对军事力量的需求。然后，国家分配人力和物力以满足这种需求。
为获得资源而竞争
上述那种空想的情况在现实生活中是罕见的。国家安全利益对财力、人力、物力的需求，不可避免地要同国内外的其它需求和愿望相冲突。在确定分配这些资源的优先顺序时，强调的重点不断地随着情况的变化而变化。除了在非常紧急的时期而外，自由世界国家总是掩饰或忽视许多潜在的威胁，以便把它们的战略和实施战略的部队尽可能裁减到最低的水平。这种手法好比在国防开支过多和过少这两者之间走钢丝。过多，就要削减政治、经济、社会和生态方面的计划；过少，就要直接危及国家安全。
防务对经济资源的需求是巨大的。国防开支不断迅猛增长，加上造成购买力降低的通货膨胀(近几年来我国通货膨胀每年都在百分之四至百分之五之间，这已成为规律)的影响，使情况更加恶化了。根据最新出版的《世界军费开支》一书，一九七零年世界各国的军费开支总额为二千零八十亿美元，创了新记录。一九七一年，这种费用预计要高达二千一百六十亿美元。
美国的发展趋势就是一个最好的例子。在第二次世界大战中，一辆M－4型坦克要花费纳税人大约七万美元，而现在一辆有争议的“主战坦克”(在研制阶段就被取消了)的造价要比这个数目大十倍。轰炸广岛的那种B－29型轰炸机每架造价为六十四万美元，而未来的那种B－1型有人驾驶的轰炸机每架造价至少要四千万美元。一艘核动力航空母舰(包括所载飞机在内)估计价格为十五亿美元。而且，这些数字仅为采购费。如果把研制、使用和维修费都算进去，费用就不知要贵多少了 [ 作者注：参谋长联席会议主席托马斯·穆勒海军上将，讲了一件与此有关的有趣轶事。他在追忆他任海军少尉时说：“(在一九三三年)除了别的东西而外，我们还有一种飞机，叫做F－4型战斗机，价格约为三万美元。……今天我们也有一种F－4型战斗机，海空军都在使用，其单机的重量和造价竟超过了那时整整一个F－4型战斗机中队。而且，今天的F－4型战斗机垂直爬高的速度比老式的F－4型战斗机俯冲的速度还要快！” ] 。
经济力量基础
负责提供必要资金的经济力量基础，系由工业、商业、贸易、金融和自然资源(包括与能源有关的自然资源)组成的综合系统。而技术人员和组织机构则负责提供方针、技术和推动力。
仅仅估计一下一个国家的经济在目前和今后是否能在规定的时间内按规定的数量和质量要求生产出规定的产品，就是一件复杂的事情。国民生产总值只是一种表面性的指标。例如，许多国家宁可生产大炮而不生产牛油。投资额和生产资料的产量的增长率，同样也能使人得出错误的结论，因为造船厂和家具厂对武装力量的潜力具有截然不同的影响。电力、石油和钢的生产，或科学家和工程师的人数同样如此。著名的经济学家奥斯卡·摩根斯滕宁可根据下列情况作出估计：“用于今后发展整个经济的资源的分配情况；对国防十分重要的工业的特殊增长情况；军队使用物资的情况”以及诸如此类的考虑。
目的与手段
如何最有效地分配经济这块馅儿饼一直是，而且永远是一个争论不休的问题。即使美国这个国民生产总值高达万亿美元的经济巨人，也要碰到各种实际限制。正如詹姆斯·罗赫蒂在《罗伯特·麦克纳马拉的决定》一书中所描述的那样：
技术以空前规模飞速发展的现象，也许使一些人认为，资源不足是一种假象。但事实恰恰与此相反，决策者所处的世界是“一个资源有限的世界”。一方面技术可提供多种选择，另一方面资源又不足。这样，只好在被经济束缚了手脚的情况下进行选择。
美国防务管理部门里不少人(关于他们的观点罗赫蒂在下面作了详细说明)坚决主张，国家安全目标以及为此而制订的战略必须与货币的支出相适应：
选择最好的方案(可能只是一个“不错的”方案而已)要以经济标准为依据。战略仅仅是使用资源的方法，而技术则告诉我们能够采用什么样的战略。但是，经济并不仅仅是一个需要受进一步检验的第三十因素。经济就是这种检验；经济起决定性作用。……虽然希契(查尔斯·希契是麦克纳马拉的审计长)一直坚持认为，“在……选择各种方案进行比较以及在逃择经济标准方面，判断力总是极端重要的”，但这始终只是个选择最合适的经济标准的问题而已。
不相信这一点的人认为，上述那种制订战略的方法是本末倒置的。他们承认，必须用严格的标准去衡量每个美元最终使用得是否得当。但他们却宣扬必须首先考虑的是重大的国家安全利益，而不是金钱的使用问题。他们说，一九四三年和一九四四年，我们将大约国民生产总值的百分之四十用于国防需要方面，并未产生任何严重的后果；而近几年的国防费用只占国民生产总值的百分之八或百分之九。毫无疑问，在必要时我们可在长时期内采取折中的办法来对付严重的威胁。为了证明他们的观点是正确的，他们当中的一些人引用了麦克纳马拉的话。麦克纳马拉是“效费比” [ 译者注：指费用与效率之比，即要求以最小的代价取得最大的成效。 ] 的倡导者，但他欣然承认：“在国家安全方面，美国需要用多少钱，就完全可以用多少。”
汉斯·摩根索剖析了这个根本性的问题。他说：
好的政府一开始就必须做两件不同的费脑子的工作。首先，它必须选定其对外政策的目标和方法。作出这种决定时，必须考虑到能最有把握地以现有力量保证其实现。一个国家如果没有抱负，放弃了在其力所能及的范围内能执行的对外政策，就等于放弃了在国际事务中发挥其应有的作用。美国在两次世界大战之间就犯了这样的错误。一个国家也可能野心太大，执行了用现有力量无法圆满实现的政策，美国在一九一九年的和谈中就犯过这种错误。正如劳埃德·乔治 [ 译者注：劳埃德·乔治(一八六三－一九四五)，英国政客，在一九一六－一九二二年期间任英国首相。 ] 所说的：“美国人看来好象负起了‘十诫’ [ 译者注：十诫系犹太教和基督教的基本诫律，如信教者……“不可杀人”，“不可奸淫”，“不可偷盗”，“不可贪图别人的财物”等等，共十条。 ] 的唯一监护人的责任和负起了‘基督登山训众’ [ 译者注：基督登山训众，指基督向他的信徒说教，讲授怎么按十诫做人。 ] 的责任。但是，一涉及到实际的援助和责任问题时，他们却推得一干二净。”一个国家如不具备能发挥大国作用的先决条件而试图去充当大国角色，那就会招致灾难，波兰在两次大战之间就是这样的。另一种情况是，本身是一个大国，因而推行一种不加限制的征服政策，以致力不从心；希特勒之流的世界征服者的失败就说明了这一点。
使现实的目的与现有的手段相适应的工作，即使是在最好的情况下也是一件很伤脑筋的事情。商人是用元和分来估计盈亏的。国防决策人可没有这种便利条件，他们必须用客观的费用去衡量主观的价值。
请问，某种特定的国家利益值多少钱？人的生命又值多少钱？谁也无法准确地回答这类问题。“结果”，奥斯卡·摩根斯滕争辩说，“光钱数就把国会和人民(更不用说预算局了！)弄得昏昏沉沉，一到要对用来保卫国家的武器系统的价值作实际估计时，就更茫然不知所措了。”在某一位天才设计出一种更好的衡量标准以前，这种情况可能还得继续下去。
一九四五年至一九六○年美国资源的分配程序
第二次世界大战后，美国在预算方面显然有两种学派，——“传统”学派和“积极管理”学派。两派的出发点是相同的：总统向国会提出他所订的国防预算方案，国会根据宪法第一条第八项行使权力，拨出它认为是合适的款项以“招募陆军并供给陆军军需……装备海军并供给海军军需……(以及)规定民团之组织、武装与训练”。然而两个学派在按上述程序办事时却采取截然不同的方法。
传统学派
国防预算的制订
阿兰·思索文和韦恩·史密斯在他们合著的《多少钱才够？》一书中对杜鲁门和艾森豪威尔时期起作用的传统学派作了如下的描述：
当时的国防预算不是根据有关战略、军事需要和武器系统的决定作出的，而基本上是预先武断地规定的最高限额。在预算周期开始时，总统就向国防部长下达指示，规定下一财政年度他认为在经济上和政治上确实可行的国防预算数字。问题是，这个数字通常是这样得出来的：首先对政府的总岁入作个估计，然后扣除固定的支付款项(如支付国债的利息和付给退伍军人的款项)、国内各项计划的预计开支及援外费用等，最后“剩下多少钱就给军队多少钱”。这些预算方针对战略有什么影响并没有明确而系统地加以考虑。一旦总统就可行的国防预算作出决定，国防部长就在各军种之间确定一种固定的分配百分比，并按此比例分配款额。主要由于每年国防预算方针规定的分配比例是从上一年国防预算的分配比例中推算出来的，所以一九四五到一九六一年的分配比例基本上没有什么变化。……而各军种又根据其内部的习惯势力以及自己对国家战略和优先顺序的方针的解释，来确定下属各单位的分配额。(国家战略和优先顺序的方针是由国家安全委员会在一份名叫“国家安全基本政策”的文件中提出的。)
这种预算制度存在着一些可以预料到的缺点。
参谋长联席会议不参与预算的编制工作，因为国防部长没有给他们规定任何明确的任务。马克斯韦尔·泰勒将军当时曾撰文描述过如下情况：
各军种互不联系，各自制订自己的预算。虽然国防部长、陆海空军各部部长和各军种参谋长之间曾就三军的共同需求问题进行过认真的讨论，但据我所知，从未把三个军种的预算方案放在一起研究过，也从未对该预算所能支持的总兵力的战斗力进行过估价。编造预算的这种所谓“纵向”法(而不是“横向”法)……在很大程度上使得我们至今无法制订出一个理想的预算方案，能使财政上的重点同军事上的优先顺序协调一致起来。可以毫不夸大地说，谁都不知道我们具体的预算究竟要买些什么东西。
由于在财政方面缺乏严格的制度，加上各军种有本位主义，致使预算中发生了许多荒谬的事情。艾森豪威尔总统在一九五三年五月就职后不久的讲话，证实了当时那种明争暗斗的情况。他说：
象“紧要的”、“必不可少的”和“绝对的最低数量”这类字眼成了肆意滥用的词句。有的军人可以为一定数量的飞机争得面红耳赤，说这是“绝对的最低数量”；而另一些军人则一本正经地鼓吹，在舰只、坦克、火箭、导弹或大炮方面的需求是“必不可少的”，而且总是把每项需求的数量说成是“最低数量”的，在争论中各派都竭力鼓吹并坚持自己的观点。但是，这些观点显然不可能都对。
许多夸大的估计可以追溯到各军种的根深蒂固的保守主义上去，这种保守主义极力主张保卫国家安全的卫士们要留一手，以防意外的情况。因此，他们在作估计时往往不适当地认为“威胁比预料的要大得多”，把敌人描绘成高达十尺的巨人。结果就夸大了需求。
更糟糕的是，军种的狭隘利益与周密考虑过的轻重缓急计划往往是毫不相干。当国会指示国防部长尼尔·麦克尔罗伊在陆军的“奈基Ⅱ”型导弹和空军的“鲍马克”导弹之间选择一种作为大陆防空用的导弹时，他征求了三军的意见。结果不出所料，陆军选择了“奈基Ⅱ”型导弹，并辅以截击机，不要“鲍马克”导弹；空军则选择了截击机和“鲍马克”导弹；而海军得出的结论则是，既不要“奈基Ⅱ”型导弹，也不要“鲍马克”导弹。
因此，无怪乎漫无边际的需求年年都和固定的经费发生矛盾。在各军种对如何分配那笔经费没有取得一致的情况下，国防部长和他的工作班子就“把多余的部分砍掉”，这种“多余的部分”必然是那些人人都知道在预定的预算限额内无法满足的那些项目。
对制订防务计划的影响
上述情况对于制订合理的计划有很坏的影响。国防部长麦克纳马拉后来在回顾当时的情况时说：
我们可以想象到美国必须准备打的许多不同类型的战争，但是决不会有陆军离开海军单独作战、或海军离开空军单独作战的那种战争。十分明显，即使从纯军事的观点出发，将四个军种的计划制订工作协调起来，也具有十分重要的意义……
(不幸的是，)三个军种各自为政，各自提出自己的需求。其结果可以恰如其分地用“混乱”两个字来形容。例如：陆军制订计划主要是以长期消耗战为依据的；空军主要则以核轰炸这种短期战争为根据。因此，陆军要求储备几个月(即使不是几年)的作战补给品，以准备应付一场相当规模的常规战争。空军要求为核战争储备的补给品则以日来计算，而且日数不很多。如果始终坚持采取其中某一种办法，也许还有点意义，但是，将两种办法结合在一起就不可能有什么意义了。我们需要的是一种协调一致的战略，它所追求的目标应该是以现有的军事手段确实可以实现的。
同样重要的是，战略计划是长期的，而防务预算却是短期的，一次只管一年。那种零敲碎打地提供资金的办法只能解决眼前的问题，害处很大。由于从来不知道一项计划的全部费用(使用与维修费用，加上与研制和采购有关的费用)需要多少钱，所以就无法事先估计预算对于决定计划会有什么影响。许多计划在开始实施时就没有完成的真正把握。计划过大会导致取消或拖延某些项目，从而造成很大的浪费，而这种情况本来是可以通过制订长期的财经计划而避免的。
一九六一至一九六八年美国资源的分配程序
积极管理学派
从一九六一年开始，“传统”学派为“积极管理”学派所取代，后者把国家安全利益、目标、政策、战略、力量态势和防务预算等几方面结合得紧密一些了。恩索文和史密斯对这方面的情况也作了如下的描述：
鉴于五十年代采用的预算制度已告失败，肯尼迪总统决定在防务预算上不强行规定最高限额。总统给麦克纳马拉的两项重要指示是：“建立我国军事需求所必需的力量结构，不必考虑强行规定的最高预算限额”；“以尽可能少的费用建成并使用这支力量”。麦克纳马拉的想法是：应对国家的对外政策、军事战略、武装部队和防务预算进行综合考虑，对于各军种和参谋长联席会议提出的建议，应根据其利弊逐条加以考虑。
麦克纳马拉的改革
麦克纳马拉主持国防部工作期间，决心将权力集中，发挥决策人的积极作用，而不去充当法官、裁判员或仲裁者。国防部文职人员开始以前所未有的规模参与制订战略的过程，以致他们常常受到指责，说他们挖了参谋长联席会议的墙脚。
这时候开始采用一项正式的“计划－规划－预算制度”。国防部长第一次得以作出综合性的决定，也是头一次能够专门确定钱将花在什么地方。因为防务需求是由各军种的下属单位提出的，可按其作用进一步分为两类。这两类里均有研制、发展和军事援助三项内容：
甲类：战略部队
一般任务部队
情报与通信
空运与海运
国民警卫队与后备队
中央补给与维修
训练、医疗等
行政及有关机构
军人退休金
乙类：军事人员
使用与保养
采购
军事工程
军人家属住房
其它
这时候开始实行一项“五年防务规划”以综合国防部各单位业已获得批准的计划。这是一个连续性的长期规划，对部队来说可管八年，对资源来说可管五年。这样就把收入额和支出额、力量态势和战略彼此联系起来了。
对“系统分析”的剖析
麦克纳马拉提出的系统分析这一革新，遭到的诽谤最为厉害。主张系统分析的人把它称为“解决决策问题的一种合理方法”。这种方法运用了各门学科的原理，主要是数学、经济学和统计学。有的人将其誉之为一种用科学代替“凭直感作判断”的绝妙的工具。有的人则骂它是一种试图用数量来表示无法计量的东西的点金术。事实上，这两种说法都不对。系统分析不过是用着重提出多种选择方案的方法，将相互关联的事实、合乎逻辑的主张和各种假设分离开来，并加以分析。这样，决策人就可以作出明智的判断，使目的和手段之间的关系尽可能地完善起来。
系统分析的目的之一是保证在费用和效率之间尽可能作出最好的权衡。图9是有关武器采购的一个典型例子。
如果某一武器系统座标落在A点上，那就表明不是所追求的目标过大就是需要更多的钱。如果该系统的座标落在B点上，则再增加一点费用就可以大大提高效率。D点表示最好的目标，因为如果超过这一点，上升的效费比曲线就逐渐成水平线。如果该系统的座标落在E点上，则效率开始递减。此曲线图还能确定效率相差的幅度。在A点或E点上，经费稍有变化，不会对效率产生多大影响，但在C点上，增加或减少少量的钱，就会大大提高或降低效率。
这种研究的成果是好是坏，还是不好不坏，要取决于分析者的智力、教育程度、经验和有无偏见。“种瓜得瓜，种豆得豆。”这一谚语在这里完全适用。错误的假设只能得出完全歪曲事实的结论。尽管如此，系统分析同“计划－规划－预算制度”一起使用，已提供了一种有效的管理工具，很有发展前途。
当前美国资源的分配程序
尼克松－莱尔德班子执政时，对整个“计划－规划－预算制度”作了彻底的修订。现在，国防部长在预算周期开始时，先对三军各部和国防部所属其它机构今后五年的主要任务和支援项目发出初步的财政指导方针，然后才确定各种力量的需求量。修订的指导方针根据需要在以后颁发。
此外，还成立了防务计划审查委员会，隶属于国家安全委员会。目前该委员会的主席是基辛格，成员有副国务卿和国防部副部长、参谋长联席会议主席、中央情报局局长、预算和管理署署长，还有经济顾问委员会主席等。该机构最重要的职能也许是解决有关资源分配的问题。用这种办法来综合研究三军各部的方案，证明是一种很好的办法。
其它国家显然有别的办法。但是，不管今天的战略家们如何对待财政经济方面的束缚，他们都必须保持行动和选择的自由，才能实现国家安全的利益和目标。除极少数的情况而外，使用武装部队是各种选择中代价最大的一种。因此，具有远见的计划人员，应充分利用那些以运用间接方法推行战略为特色的其它方案。
一九六九年六月，尼克松总统在空军军官学校毕业典礼上对毕业生的讲话，可作为本章的一个最好的总结。他说：
我所要求的只是那些计划和开支，我认为这些东西对保证我国安全和履行我们的义务来说都是必不可少的。……我并不认为我的建议是无懈可击的。但是，如果我犯了错误，但愿我只是犯了求之过多而不是求之过少的错误。如果我们提得过多，付出的代价是我们的金钱；如果我们提得过少，付出的代价就是我们的生命。
