美国关于集体安全的概念·第十五

作者：约翰·柯林斯 ·美国

出自————《大战略》《当代美国各派军事思想·第三》

出自————《现代军事理论》

　　让每一个国家一一不管它对我们抱有善意还是恶意一一都知道，我们将付出任何代价，承担任何义务，迎着任何困难，支持任何朋友，反对任何敌人，以确保生存和赢得自由。

约翰，肯尼迪总统：

一九六一年在就职典礼上的讲话

　　美国不能而且也不会为世界上的自由国家制订全部方案，拟出全部计划，执行全部决定和承担全部防务。

里查德·尼克松总统：

一九七○年向国会提出的世情咨文

　　 经典的和现行的定义

　　 对集体安全的不同看法是由于对该词的意义有不同的解释而引起的。

　　 讲究语言纯洁性的人，把集体安全解释为“经所有国家或大多数国家一致同意，对任何非法破坏和平的国家采取共同行动的一种全球性的安全体系” ﹝异体字是本书作者用的﹞。根据上述相当狭义的解释，“现代世界上只建立过两个集体安全体系，即国际联盟和联合国”。奥根斯基对这一概念作了如下的阐述：

　　整个概念是建立在这样一些正确的设想之上的：力量的优势是确保和平的最好手段；除了一个侵略国之外的其它各国的力量联合起来就可以构成这种力量优势；侵略国面对这种压倒的优势很可能在进行侵略前就放弃其侵略意图了。

　　 不幸的是，这种义务性的联合阵线在关键时刻几乎总是难以形成，主要是因为国家利益和超国家利益总是互相冲突的。由于存在着严峻的政治、经济、社会、心理和道德上的压力，因此，在确定谁是侵略者以及到底应采取什么行动的问题上，难以取得一致的意见。结果，除了最坚决地致力于建立全球性警察部队这一不切实际的做法的个别国家外，绝大多数国家一般都认为理想与现实之间的差距是无法弥合的。

　　 因此，美国官方(包括国务院、国防部和参谋长联席会议)当前对集体安全一词下的定义比较符合韦氏大词典所下的定义，即集体安全是“通过共同行动谋求国家联盟中所有成员国的安全”。“国家联盟”既可以包括许多国家，也可以仅限于两个国家，这样，双边协定也符合这一定义。

　　 困难所在

　　 任何集体安全条约的主要目的都是为了加强所有成员国的国家力量。这个目的有时能达到，有时就达不到。前海军作战部长阿雷·伯克海军上将在美国国防大学从正反两个方面对此进行了探讨。

　　 首先，任何联盟都不如将各成员国联结在一起的共同利益那样有力。但这样的结合是脆弱的，而且容易发生变化，特别是在一国或数国的生存受到了威胁，而其它国家却安然无恙的情况下尤为如此。具有讽刺意味的是，在不太需要帮助的时候，盟国倒往往来帮助了，而当极需帮助的时候，盟国的援助却往往太少，而且来得太迟，或者根本没有。这种现象有时来源于马基雅维里的思想 [ 译者注：马基雅维里认为，为了达到政治目的，可以北择手段。 ] ，但在大多数情况下只是人类本性的反映。当力量的均势看来很不稳定时，只要还有选择的余地，几乎没有一个国家的领导人愿冒风险去站在失利的一边。动荡与不安的迹象有时很早就可预见到，但也非经常如此。因此，审慎的决策者从不过多地依赖外人去为自己火中取栗。

　　 尽管谨慎小心，联盟有时还会把它的一些不是心甘情愿的参加者卷入一些与其本国利益相违背的极大的冒险中去。例如，在一九六七年，约旦本来是没有能力向以色列开战的，但由于它和埃及有结盟关系，所以当纳赛尔从西奈半岛发起进攻时，它没有其它选择的余地。更糟的是，共同的盟约还可能被那些卑鄙无耻的同伙别有用心地加以利用。苏联就一贯把其盟友当作猫爪子 [ 译者注：在《伊索寓言》中，猴子诱骗猫为它火中取栗，故“猫爪子”即“受人利用之工具”。一一译者 ] 、缓冲器和马前卒来使用。为了达到本国的目的或挫败其对手的野心，苏联领导人在牺牲第三国的利益时是从未表现过任何内疚的。

　　 公认的好处

　　 老资格的怀疑论者经常提出的一个问题是：“如果盟国在危急情况下总是只顾自己的利益，联合又有什么用呢？”

　　 集体安全的协议要求确定共同的战略思想，制订共同的计划以及共同进行战备工作，作为采取协同行动反对共同敌人的基础。集体安全可能带来的好处很多，包括象友好和谅解之类的无形的好处和象提供机动地带、基地、领空飞越权、情报支援以及使用当地劳力等具体的好处。当然，有所得必有所失。历史告诫我们，要使协议起作用，最好的办法是国家领导人只承担真正可以履行的义务，而尽可能多做一点实际的贡献。所有的盟国应该从一开始就弄清楚条约各项条款的含义(不管是明文规定的还是内含的)，这样，在关键性时刻，就很少有作其它解释的余地。

　　 历史的回顾

　　 美国在历史上一直是厌恶与外国结盟的，这种态度只是到了第一次世界大战期间才略有改变，当时我们与英法携手合作以“拯救世界民主”。此后，在廿年代和卅年代我们又向北美庇护所撤退。莱曼·兰尼兹尔将军在追忆两次大战之间的年代时，讥讽而幽默地提到许多高级人士一九三九年在陆军军事学院的讲话。那些人在讲坛上鼓吹：“如果我们不得不再打一场战争的话，看在上帝的面上，不要盟军，还是单干吧！”而全国有影响的政界人士都普遍附和这种偏见。

　　 然而，恰恰在第二年我们就陷入一场全球规模的、双方都结了盟的战争中去了。在珍珠港事件以前，美国集体安全政策的主要内容是为英国、中国和苏联提供物质援助和精神上的支持。可是，一旦我们积极地投入了第二次世界大战，需要制订共同战略的问题就立即变得十分突出了。制订这种战略绝非轻而易举的，因为各个有主权的盟国的政治目标、哲学观点和国防态势都截然不同。常常要委曲求全，这是许多美国人讨厌的作法。这种“强迫婚姻”经常处于紧张状态，但是我们从中却获得了非常宝贵的教益。

　　 此后的二十五年中，集体安全一直是美国大战略的支柱。这种政策首次经受的考验是在对日作战胜利后不久，当时苏联已经开始对其南部周围地区和东欧不断地迅速施加压力。当苏联使用了一系列否决权使安理会在很大程度上处于瘫痪状态时，那种认为联合国能保持战后世界和平的希望很快就破灭了。到一九四七年，英国已显然不能继续在世界事务中充任其传统的角色，美国才出来填补这个空白。

　　 杜鲁门主义(一九四七年三月十二日在国会两院联席会议上作了阐述并于同年五月廿二日通过)是专门处理希腊和土耳其问题的，可是它为以后在广泛的范围内采取的集体安全行动奠定了基础：

　　……通过直接或间接侵略而强加在自由人民头上的极权主义政权，危害国际和平的基础，因而也危害美国的安全。……我认为美国的政策必须是：支持自由人民抵抗武装的少数人或外来的压力对他们的征服。

　　 美国目前所承担的防御义务

　　 一九四七年至一九五四年期间，我们与四十二个国家签订了八个双边或多边的共同防御条约(见附表)。

　　 一九五一年我们与日本签订的防御条约已为一九六○年签订的条约所代替。美国虽然不是由英国、土耳其、伊朗和巴基斯坦等国组成的中央条约组织的成员国，但同意与该组织合作。此外，我们还与大约三十个国家签署了防御协定。

　　 由此形成的世界范围的集体安全体系，使我们有义务保护拉丁美洲以及与中、苏两国毗邻的几乎每一个非共产党国家。有的有正式文件，对各方的义务作了十分详尽的具体规定，有的只是对所承担的义务作了暗示。在特定条件下，其差别可能只是学术性的。

　　 附表：

　　 美国当前承担的防御义务

　　 一、条约

　　 多边条约

　　 1、美洲联防条约(即一九四七年的里约热内卢条约)

　　 条约国为：美国、阿根廷、玻利维业、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴 [ 注：一九六二年古巴被开除出里约热内卢条约。 ] 、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、海地、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、特立尼达、多巴哥、乌拉圭、委内瑞拉。

　　 2、北大西洋公约(一九四九年)

　　 条约国为：美国、比利时、加拿大、丹麦、法国、冰岛、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、联合王国、希腊(一九五二年加入)、土耳其(一九五二年加入)，德意志联邦共和国(一九五五年加入)。

　　 3、美澳新安全条约(一九五一年)

　　 成员国为：美国、澳大利亚、新西兰。

　　 4、东南亚集体防御条约(一九五四年)

　　 成员国为：美国、澳大利亚、法国、新西兰、巴基斯坦、菲律宾、泰国、联合王国、南越、柬埔寨、老挝 [ 注：南越、老挝和柬埔寨不是东南亚条约的签字国，但在条约的议定书中它们都被包括在条约防御条款之内。柬埔寨拒绝接受东南亚条约的保护。老挝在一九六二年关于“老挝中立的日内瓦宣言”中．宣布它将不“承认包括东南亚条约在内的任何联盟或军事同盟的保护”。美国和其它国家在日内瓦宣言中也同意“尊重……老挝不承认包括东南亚条约在内的任何联盟或军事同盟的保护这一愿望”。 ] 。

　　 双边条约

　　 1、美菲共同防御条约(一九五一年)

　　 2、美韩共同防御条约(一九五三年)

　　 3、美中(台湾)共同防御条约(一九五四年)

　　 4、美日共同安全合作条约(一九六零年)

　　 二、国会决议

　　 自一九四五年以来先后共有五项国会决议。每一次都是在外交政策发生危机时总统要求国会给以支持时通过的。该五项决议如下。联合决议的日期为签字生效的日期。众议院第五百七十号决议的日期为国会批准日期。该决议并不要求总统签字，所以并不具有法律效力。

　　 1、福摩萨 [ 译者注：福摩萨，指我国台湾省。 ] 问题决议(一九五五年一月廿九日众议院第一百五十九号联合决议)是为了保护福摩萨(国民党中国)和皮斯卡多里斯群岛 [ 译者注：皮斯卡多里斯群岛，指我国澎湖列岛。 ] 不受共产党中国的“武装进攻”。

　　 2、中东问题决议(一九五七年三月九日众议院第一百一十七号联合决议)是为了宣布美国保卫中东国家“不受任何由国际共产主义操纵的国家的侵略”的政策。

　　 3、古巴问题决议(一九六二年十月三日参议院第二百三十号联合决议)是为了保卫拉丁美洲不受古巴的侵略或颠覆并反对苏联在古巴部署能危及美国安全的武器。

　　 4、柏林问题决议(一九六二年十月十日众议院第五百七十号决议)是为了重申美国决心在必要情况下使用武力保卫西柏林及西方国家出入西柏林的权利。

　　 5、越南问题决议(一九六四年八月十日众议院第一千一百四十五号联合决议)即“东京湾决议”，是为了授权美国总统使用武力击退对美国武装力量的进攻，并表明美国决心保卫任何要求援助的东南亚条约组织成员国或该条约议定书中包括的国家(包括越南)。

　　 三、行政协定[注]

　　 美国通过行政协定对下列国家承担了防御义务：

　　 丹　麦　　1951年　　　　伊　朗　　1959年

　　 冰　岛　　1951年　　　　土耳其　　1959年

　　 西班牙　　1953年　　　　巴基斯坦　1959年

　　 加拿大　　1958年　　　　菲律宾　　1959，1965年

　　 利比里亚　1959年

　　 四、政策声明和公报

　　 国务院一九六九年汇编的美国承担的义务包括与外国政府联合发表的三十四个政府政策声明和公报。这些保证包括下列国家和地区：拉丁美洲(门罗主义)、柏林、伊朗、印度、约旦、以色列、泰国、南越、中华民国和菲律宾。除印度外，这些政策声明和公报还包括那些根据条约、行政协定或国会决议接受了美国保证的国家。一九五四年印度从艾森豪威尔总统那里得到保证，美国将采取行动，防止巴基斯坦使用美国的军事援助来反对印度。

　　 材料来源：经《国会季刊》同意，摘自《全球防御：一九六九年美国在国外承担的军事义务》一文。

　　 美国的军事援助计划

　　 从一九四七年以来，美国一直在执行许多军事援助计划，以支持盟国的军事能力。

　　 开始，这些计划所提供的援助大多是无偿赠送的，包括免费的武器、装备、训练和劳务等等，以支援沿苏联边界的那些所谓“前沿防御国家”。希腊和土耳其是第一批受援国。紧接着就是著名的、具有军事内容的“马歇尔计划”。然而，随着欧洲从第二次世界大战中恢复了元气，其它国家已提高了自立能力，我们在许多情况下就逐渐用直接销售和信贷的办法来替代无偿的赠予，从而把赠送计划改变为财政收入的来源，这有助于缓和支付平衡的矛盾。还有三十多个国家接受无偿赠送，但金额都不太大，并且大多限于训练方面。南朝鲜、土耳其和柬埔寨是目前接受无偿援助最多的国家(越南和老挝除外，对它们的援助被列入国防部预算的特殊项目之中)。

　　 在北约组织的成立和朝鲜战争的刺激下，五十年代初期美国对真正的、假想的与潜在的盟国的军事援助有了很大的增长。结果，军事援助的范围包括了拉丁美洲、非洲和亚洲许多不发达国家和新兴国家，这些国家与美国国家安全关系甚小或没有关系。一九五三财政年度一年的军援费用猛增到四十亿美元，但不久就急剧下降了。不过，那几年的累计数是巨大的(从一九五○年起，单是无偿援助这一项就超过了三百五十亿美元)，几年来整个援助活动受到了国会越来越尖锐的批评。

　　 这种批评在一九七一年十月廿九日达到了高潮。当时参议院拒绝批准新的拨款，因而暂时中断了我们几乎所有的外援计划。尼克松总统马上采取了一项补救措施。对于他的反攻是否认真负责这个问题虽然尚有争议，但十一月四日的修正案规定，在对原有的军援计划进行全面审查之前，继续拨给足够的款项以满足现有义务的要求。

　　 与此同时，军事援助继续成为美国集体安全计划的重要一环。

　　 国务卿威廉·罗杰斯阐述了当前对这个问题的看法。他说：

　　在一个以谈判和日益依靠自己而不依靠美国来承担各自的防御责任为特点的时代，美国继续承担对安全援助的义务是必要的。这种义务有助于我们的朋友保持并增强他们自己的安全能力，同时也提高了别国可能要求我们承担条约义务的门槛……

　　我们的安全援助大部分集中在我们有直接安全利益和责任的两个区域一一东亚和中东。

　　这种计划反映了尼克松主义强调各国对其自身的安全负主要责任的实质。所以，第一个主要目的……是在调整期间提供一种稳定的基础。这种调整在东亚国家中最大……

　　第二个主要目的……是在中东保持军事力量的平衡。……

　　第三个目的……是在苏联增强其在中东和地中海的军事力量的时刻，加强北约的南翼。

　　 当前对集体安全的批评

　　 在本章开头引用的两段政策性声明之间所经历的十年里，美国的国民情绪已发生了急剧的变化，因此，今天美国对集体安全的整个概念也随着发生了根本性的改变。自从美国在第二次世界大战期间摆脱孤立状态以来，政府部门、国会、军界领袖、新闻界、学术界、独立的“专家”们以及美国公众都积极地卷入了一场最根本的、最激烈的有关国家战略的辩论中。《国会季刊》对争论的关键性问题作了如下的归纳：

　　国家安全是否需要美国在海外保持大量的军事人员？我们是否必须保留大量的国外基地？那些主要是在五十年代设计和建造的设施与七十年代的防务需要有多大的关系？

　　国家安全是否一定要美国纳税人支持一项庞大的国防预算？这个预算较之仅次于美国的十七个国防开支最大的国家(其中包括苏联、共产党中国、法国、英国、西德、意大利和日本)的国防预算总和还大。

　　美国签订的防御条约……确实有助于保障美国的安全呢，还是不可避免地会把美国卷入那些并不会危及美国利益但代价很大的战争中去呢？

　　在世界范围承担防御义务所花的费用，是否妨碍美国把经济资源用于解决贫困、种族关系、健康、污染以及大规模的运输工具等国内问题？

　　美国在承担防御义务方面付出的代价及其在国外的开支，在引起美国在支付平衡方面出现问题以及对作为国防货币的美元的稳定性造成威胁上起了什么作用？更概括地说，美国在国外承担的义务是否使整个国防金融体系增添了额外的负担？

　　是否美国的安全和美国的支付问题需要美国成为世界上最大的军火商？美国武器的输出特别是对不发达国家的输出，在多大程度上使彼此本来只能用手头上的武器来交战的国家竟使用了更先进的武器来进行战争呢？世界上有多少独裁者使用了美国的武器来镇压他们自己的人民的合法要求？在这些交易中到底有哪些美国的防御利益受到了威胁？

　　全球的军事规划和秘密情报活动方面的要求，是否从国会的那些由选举产生的、负有责任的代表们手中夺走了就有关和平与战争问题作出决定的权力？

　　最后，也是最重要的，在什么情况下以及为了哪些国家或政府的利益，美国应当准备参战以实践其在防御方面的诺言？

　　 无数有影响的人士在私下和公开场合都严厉地指责集体安全浪费了时间和金钱。他们认为，我们的大多数盟国为了他们自己的利益而不是为了我们的利益使得美国的物力、财力消耗殆尽。日本一一世界上第三个最大的工业巨人——就作为臭名昭著的例子遭到严厉的批评。批评者还严厉指责英国人在东方和中东制造了实力真空；谴责法国不支持北约组织；对无能的国民党中国则嗤之以鼻。他们嘲笑南越在接受了美国十多年的援助之后目前仍在为自立而拼命挣扎，他们认为中央条约组织和东南亚条约组织是弱不禁风的野草，他们还怀疑与澳大利亚达成的安全协定是否有成效。极端主义者甚至提出摆脱对盟国的所有义务，退到“美国堡垒”中去。

　　 尼克松主义

　　 总统对事情的见解与众略有不同。他把“单干”政策斥之为轻率鲁莽。一九六九年六月他在空军军官学校阐明了他的理由。他说：

　　如果美国的一位总统靠附和新孤立主义者来笼络人心，那是轻而易举的事情。但是我提请你们注意，这对我们的国家和世界将是灾难性的。……因此，让我们不要在到底是履行我们在国外的义务，还是满足国内人民的要求之间作出错误的选择。我们应该两者都满足，否则就会两头落空。

　　 一九六九年八月公布并在此后加以发挥的尼克松主义清楚地说明了七十年代业已修改了的集体安全政策：

　　首先，美国将继续承担其所有条约的义务。我们要尊重我们所继承的义务——既因为它们有其内在的优点，又因为突然改变做法会给地区的或世界的稳定带来冲击。抛弃那些投靠我们的人必然会引起混乱和招致侵略。然而，将各种保证看成是不断变化的，这是符合每个人(包括那些与我们有条约联系的人)的利益的。要始终不渝地履行我们所承担的义务，就需要把条约中的一些具体规定，如部队的部署和财政支援等，与改变着的条件联系起来加以考虑……。

　　在考虑新的义务时，我们要采取严格的标准。我们国家的利害关系到底是什么？威胁到底是什么？我们的卷入会起什么作用？我们并不排除承担新的义务，但我们要把这些义务与我们的利益联系起来考虑……

　　其次，如果一个核大国威胁某个与我们结盟的国家的自由，或者威胁某个我们认为其生存与我国的安全息息相关的国家的自由，我们将为之提供核盾牌。核力量是安全的要素，我们的朋友或者是无法提供这种东西，或者必须经过巨大而带有破坏性的努力才能办到。因此，我们对那些无核国家就负有特殊的义务。如果我们听任他们在核讹诈或以核力量为后盾的常规侵略面前无力抵抗，他们的忧虑就会大大增加。能够自己发展核武器的国家就有可能去发展自己的核武器。核扩散就势必打破稳定的局面而大大增加了冲突升级为灾难性的核交锋的机会……。

　　第三，在发生其它形式的侵略时我们将根据我们承担的条约义务，在对方提出要求时提供军事和经济援助。但我们将争取让直接受到威胁的国家在为他自己的防御提供人力方面负主要责任。没有一个总统能够保证在未来的冲突中决不让美国的人员卷入一一但在有些地区要提高卷入的门槛，而且在有些情况下很可能不卷入……。

　　我们要根据我们的国家能力和利益继续提供相应的军事和经济力量。但是，在目前这个时代，说全球的安全和发展主要是美国的责任，再也不是自然的和可能的了。其他国家的防御和进步，首先应该是他们自己的责任，其次是该地区的责任。

　　 在阐述了上述一些准则之后，总统概述了下面一些暂时的困难：

　　政策只有在变成计划和行动的过程中才能看得比较清楚。

　　在这一过程中，尼克松主义力图反映连贯性的需要，同时又反映变革的要求。这里我们同时面临两个挑战：

　　——执行我们的新政策以保持外国对我们的信任。

　　——对美国人民阐明我们的新政策以赢得他们的支持。

　　由我们承担主要负担转为号召和支持别人作出努力这一过渡是困难的和微妙的。……

　　我们的任务不仅仅是减少我们在国外的力量，重新分摊我们的负担，或者改变我们的做法，而是在这样做的时候，不要让别国对我们的目标产生怀疑……

　　要从越南战争的经验中吸取教训……。但是，不能得出这样的教训：对于不分青红皂白地卷入，唯一的矫正办法就是不分青红皂白地撤退。

　　 总之，尼克松主义立足于向朋友们提供大量的援助，以便他们能承担起我们摆脱了的义务，在此过程中，不断增强这些国家和我们自己的安全。但是，说来也怪：减少我们在海外的驻军，美国的国际影响反而会增长；与盟国政府的关系反而会得到改善；盟国的领导人一旦开始在更大程度上掌握自己的命运，反而不会象以前那样神经过敏；最大的好处还在于(从我们的观点看来)他们反而不大会随便制定一些不负责任的政策、发表不负责任的声明和采取不负责任的行动一一而这些情况是美国在这些国家驻军时经常发生的。

　　 集体安全的发展趋势

　　 谁也不能期望在调整时期会万事大吉。一个值得仔细研究的重要问题就是美国将来在欧亚两洲的战略。这些战略将在本书第十六章和十七章分别加以探讨。假如我们在那些地区的驻军大大减少，最可能填补真空的国家将分别为德国和日本，因为这两个国家都有担当此任所需的人力、教育水平、工业基础、迅猛发展的经济、技术、经验和干劲。它们是否愿意承担不断增加的地区安全的责任，以及它们的伙伴愿不愿意让它们这样干，这在不太远的将来将是一个关键的问题。这对美国国家安全有何含义尚不清楚，但值得考虑的重要问题是：这对地区的和世界的稳定会产生何种影响？共产党国家会作出何种反应？我们的盟友会采取何种态度以及经过改组了的联盟具有何种战斗力？

　　 不管美国在战略上转向何方，看来可以有把握地说，集体安全将继续发挥重要作用。我们可以收缩，但很难想象美国会采取完全放弃世界领导权的脱离现实的做法。