决策的失败：军事战略实际上是如何制订的·第七

作者：马克斯威尔·泰勒·美国

出自————《不定的号角》

出自————《现代军事理论》

　　 国防部长与参谋长联席会议共同负责指导我们制订战略的机构的实际工作。的确，国家安全委员会对国防部的指导通常是含糊不清的，但这个缺点未必是关键性的障碍。正如我前面所说的，在“基本的国家安全政策”中，可以找到支持几乎所有的军事计划的字眼。因此，国防部有足够的灵活余地，可以草拟自己的“国家军事计划”（类似于陆军在1955年拟制的计划），以便向参谋长联席会议及各军种提出明确的指导方针。但是，要拟制这样一个文件，首先必须解决多少年来一直搁在国防部中的悬而未决的一些基本争端。

　　 参谋长联席会议内部的意见分歧，往往成为批评我们制订战略方面缺点的重要目标。实际上，这些分歧是疾病的基本症候，而不是疾病本身。其中，绝大部分是由使参谋长们经常发生意见分歧的更为基本的争端所引起的一些具体问题。在国防部长要求参谋们说明这些基本分歧并把这些分歧提交他作出决定之前，是决不能避免分歧和彻底地整顿国防机构的。现在，让我列举一些在制定有效的“国家军事计划”中所必需特别解决的问题。

　　 战略方面的各种争论主要是由于“大规模报复”战略和我称之为“灵活反应”战略之间的冲突所引起的。自从“大规模报复”战略在1953年被接受为正式的官方政策并在迄今为止的国防预算中得到忠实执行以来，虽然在国家安全委员会制定的“基本的国家安全政策”中，有一些辞句鼓励了一些人反对这一战略，但是，我们已经为它花费了许多美元。到目前为止，没有一位国防部长愿意把“灵活反应的战略”斥为“异教”，并把支持它的人逐出教堂。反抗的号手一直可以吹出不一致的音调。结果，这种根本分歧不断地使参谋长联席会议的意见分歧，并且成了引起该机构内部的许多冲突的基本原因。

　　 对原子武器的依赖程度与这个基本分歧有密切的关系。如果政府毫不含糊地允许军方使用原子武器，其所需要的武装部队的数量、编制和装备显然就将与政府没有明确允许军方使用原子武器的情况有所不同。到目前为止，各军种从未接到过任何明确的文件，可以允许它们充满信心地计划使用或限制使用原子武器，尤其没有接到过在有限战争中应否使用原子武器的明确指示：在这种战争中，各军种必须就政治领导人认为何时决定使用原子武器才符合国家的目标一事进行猜测。由于缺乏明确的指导，空军以及海军（在较小程度上）实际上已经取消了进行持续的常规战争的能力，而陆军则竭力保持所谓“既应付大战，又应付有限战争的能力”。

　　 我在上面已经谈到了关于大战和有限战争定义上的争论。在这些争论的后面，存在着一个非常具体的问题：美国是否会进行一次完全使用常规武器的大战？尤其是，当我们与苏联发生武装冲突时，我们是否会一开始就毫无限制地使用原子武器？或者为了实现我们的目的，我们至少在战争的初期，将不诉诸于原子武器？在这些问题上，虽然参谋长联席会议不能作出决定，因为它们远远超过纯军事范围内的问题，但它能够，而且应该，提出推动决策机构工作的建议。而决策过程最后由总统完成之。

　　 另一个必须解决的基本争端是关于各种所谓“专职部队”（即原子报复部队、大陆防空部队、海外驻军、有限战争部队等等）的数量和组织。这类部队需要多大的数量才能满足需要呢？早在1955年，我就要求威尔逊先生责成参谋长联席会议提出切实可行的、衡量我们作战部队需要量的标准。雷德福海军上将、卡利斯先生及其他人反对这一行动。他们说，这种军事问题不能进行科学的或技术的分析。不能估量的东西实在太多了！这种反对意见被接受了，所以，直到今天，各种“专职军队”的数量与组织还没有一致的标准。这种情况说明，国防部在没有设计蓝图、设计模型和一致同意的安全系数的情况下就开始确立国家防御机构。参谋长联席会议如不首先解决衡量各种作战部队数量标准这个基本的问题，就决不可能得出国家安全所需的部队的数量。这些标准就是为防御计划提供巩固基础所需的积木。

　　 关于新武器体系在技术上是否可行的一些特殊问题，使参谋长联席会议大伤脑筋。参谋长联席会议经常被要求在新武器投入生产前几年，就向国防部长提出关于各军种应当采购的数量和类型的建议。由于新武器的研究和发展往往由一个军部负责，因此在讨论这种武器的未来用途时，该军部就可能成为它的倡导者和支持者。其它军种的参谋长很可能对发展这种新武器的要求产生怀疑，并且戴着有色眼镜来观察这种武器将来所需要的国防经费。这样陆军和海军就一直对空军的鲍马克无人驾驶截击机泼冷水。同样，空军和海军也对陆军的奈基Ⅲ型反导弹导弹的前途表示寒心。

　　 这种态度并不纯粹是由于军种间的偏见或争取创造者的光荣所引起的。要在新式武器制造者的夸大性宣传和其真情实况之间作出区别，是困难的。任何一个参谋长都没有时间，也没有能力来检查各种武器倡议者的论点。尽管如此，他通常仍须在这种武器问世前或早在它准备投入生产和使用之前，表明自己对它的前途和对它的依靠程度的看法。

　　 这就是国防部长能比参谋长联席会议更好地作出裁决的地方。这里涉及的大都是科学及工程方面的问题，因此，可以让有关军种的军外文职专家去考虑。国防部长如能负责决定对新武器体系技术上的依赖程度，他就给予了很大的帮助。在这种情况下，军种参谋长只需回答一些军事上的问题。例如，国防部长在与公正无私的专家讨论后，若能对鲍马克导弹和奈基Ⅲ型反导弹导弹在技术上的可靠性和达到它的设计要求的时间，提出看法，那么，参谋长联席会议就能轻而易举地确定这种武器是否需要，以及如果需要时，在一定时期内的需要量。

　　 概括起来说，总的问题是：国防部长完全有可能使现有的机构比现在工作得更好。首先，这是因为他可以比威尔逊部长或麦克艾罗伊部长更好地与参谋长们接近。而据我所知，威尔逊先生只有一次与军种参谋长坐在一起，用较长的时间来了解他们的困难。这件事大约发生在1956年3月在波多黎各召开参谋长会议的时候。至于麦克艾罗伊先生，虽然我在他任职后不久，就建议他召开一些非正式的会议，但他从来没有给予参谋长们任何机会来认真讨论一些基本问题。显而易见，他们俩人都喜欢从正式文件上，或从国防部副部长卡利斯先生的口中，或从参谋长联席会议主席雷德福海军上将和特文宁上将那里，间接地了解军种参谋长的意见。与此同时，总统也不过问军种参谋长之间的争论。他只依靠国防部长排解分歧。曾经好几次有人向总统建议，要求他与军种参谋长举行非正式的会议。他看来总是很乐以接受这一建议。而且在1957年7月，当总统与我谈起这个问题时，他曾指示他的幕僚，每两个月召集参谋长们开会一次。但是由于一些不知道的理由，该计划一直没有付诸实施。

　　 如果一些基本的问题不能通过不太正式的方法加以解决，那么，国防部长就可以指示军种参谋长，要求他们以有助于他作出决定的方式草拟关于此类争论的报告书。然后，当他确定了对基本问题的态度后，就应制定一些明确的毫不含糊的文件，以澄清高级当局的指示中的模糊之处。采取这种领导方式，就可以恢复预期的制定战略的程序，和为参谋长联席会议履行职务提供健全的基础。可惜，这种领导方式一直没有形成，因此，美国战略或多或少地成了政府编造国防预算时的偶然形成的副产品。

　　 从第三章和第四章关于“新面貌政策”的演变的讨论中，可以清楚地看出，国防部长在规定编造预算的指导方针时，虽然并不一定预见到这种行动的结局，但通过对这种指导方针的运用，却使他成了我们军事战略的真正制定人。对国防部长来说，规定这种指导方针不是一种专横的行动，而是为了执行政府行政部门的政策，尤其是预算局的指示，而必须采取的措施。当战略制定机构无法工作时，他感到必须根据财政部的支出指标规定编造预算时所必须遵循的基本规则。结果，这些基本规则对美国今天的军事态势和今后几年中的军事态势产生了影响。

　　 这种指导方针常常限制了军事人员的数量，总的防御开支以及各军种间军费的分配，有时也限制了装备和补给品的储备量以及各军种为了适应战争需要而储存的弹药数量。在过去几年中，每年都不得不削减核定的军需储备量，因而也就缩短了我们部队在全面扩大战时生产之前所能支持战争的时间。

　　 各军种接到编造预算的指导方针后，应立即根据该方针制定本军种的预算。在工作进行的过程中，国防部长和审计长经常召集各军种部长和各军种参谋长商谈各军种预算的编造情况。我总是发现，威尔逊先生和麦克艾罗伊先生非常急于规定每个军种“受审”的日期，并且急于得到一个全面的关于预算指导方针对该军种影响的报告。虽然在这些会议上，经常议论纷纷，但我从未看到有任何迹象表明它对最后的结果有很大的影响。尽管各军种的代表象我们看到的那样，进行了滔滔不绝的辩论，然而，预算分配的百分比几年来始终未变，即陆军23%，海军和陆战队28%，空军46%。

　　 这种按军种编造预算的方法有严重的缺点。它掩盖了预算对各“专职部队”的影响。换句话说，三军或多或少地孤立地发展自己的部队，以致从未统一考虑每一类部队，如由海军和空军组成的战略报复部队。同样，也不可能确切地说明从国防预算中得到了多少大陆防空部队，因为这是另外一种几个军种都作出了贡献的部队。换句话说，当我们考虑作战任务时，我们是从横的方面看我们的部队，但在编造国防预算时却是从纵的方面看我们的部队。艾森豪威尔总统说得很好：“陆、海、空军单独作战的时代已经一去不复返了。”我认为这种说法意味着，我们应当根据特遣部队的原则组织我们的战斗部队，即根据所要完成的任务把适当比重的陆军、海军和空军分配给野战指挥官。这种根据战斗需要来考虑部队的组成，但却根据陆军、海军和空军的分类来“购买”我们的部队的现象，是不正常的。其结果是：没有一个人真正知道美国从单项预算或一系列预算的开支中，究竟“买”到了多少战斗力？

　　 为了要解释我们目前用“垂直”的方法编造预算的缺点，我虚构了“一个不幸的给养军士的寓言”，并在1959年6月25日在“全国新闻俱乐部”的演说中提到过它。为了说明这个非常技术性的问题，不妨在这里重述一下：

　　 “从前有个连长，他的连里的伙食有些问题。士兵抱怨伙食不好，无故缺勤率很高，士气普遍低落。所以他决定亲自作一次调查。

　　 值得注意的是，他并没有从外面请来任何专家。他感到并不需要营养专家或饭店经理的帮助。他正确地认为，外界不负责任的指导未必能有多少帮助——事实上他是一个老式的、即将被淘汰的、凡事都得亲自动手的人。

　　 这位上尉没有花很长时间，就找出了问题所在。这就是给养军士管理厨房的方法不合适。给养军士是一个很好的、诚实可靠的士兵，但对管理伙食没有很多经验。事实上，他是由于在财政部工作出色，最近才被选调来当给养军士的。

　　 “这位给养军士在管理伙食方面不是一个专家，所以他在很大程度上不得不依靠四位厨师。这就是产生问题的关键。这四位厨师脾气很坏，各搞一套，时刻相互提防，因此坚持始终在一起工作，而决不轮班。此外，虽然有一位厨师年龄较大，但他们中间没有一个头。

　　 “尤有甚者，这四位厨师都各有一套，其中有两个人曾在一起受训，煮的东西大致相同。他们非常喜欢又松又酥的蛋白牛奶酥和肉饼之类的东西。第三位厨师是海味专家——法国厨师称海味为“海中之果”。第四位厨师是一个辛辛苦苦的喜欢肉烧洋山芋的人。他们各有一套，对每天的食谱从没有一致的意见。因此，每个厨师都有自己的食谱。

　　 “结果，当给养军士在早晨到市场去买菜的时候，四位厨师都提出了不同的菜单，并且要求这位窘迫的给养军士接受自己的菜单。因为，时间总是很迟了，所以这位军士只能收下所有的菜单，匆匆忙忙去市场买菜。然而，他知道每张菜单需要他花去大约整个一天的菜钱。

　　 “所以在市场上，他总是感到很苦恼，不知如何是好。四周菜贩大声吆喝，要他买他们的东西。给养军士也是到处都买，至少首先根据厨师提出的菜单买了一些他认为听起来合理、看起来还好的东西，他花完钱后，就回到连里，把东西交给厨师。他总发现厨师的情绪很坏，对他早上的工作很不满意。当然他们完全可能会这样，因为不管他们如何努力，他们从来不能够从给养军士买来的东西中做出三顿比较均匀的饭，来满足全连士兵日益增长的食欲。

　　 “没有多久，这位上尉就决定：所有这些事情都做得不好。他把给养军士和四位厨师召集在一起，进行了坦率的谈话。他说：‘士兵们，我们必须改变这一切。军士，你要做的第一件事情就是与四位厨师一起决定一张一周内适用的总食谱，并向我说明。如果四位厨师不能一起工作，就挑一位最好的厨师负责这项工作，把其余三位解雇。必须根据伙食标准来办伙食。但最重要的是，你要注意每一顿饭都分配得很均衡。而且符合营养标准。不要因市场上商人的吆喝而乱买。一定要根据总食谱所规定的去买。菜买来后，要厨师们根据总食谱做饭。如果你在改善伙食方面还需要帮助，可以成立一个伙食委员会，由几个最老的军士组成，并且不时地征求他们对伙食的意见。’

　　 “这些工作都做了。伙食很快改善了。无故离队的士兵也归队了。士兵们再也不抱怨甜食太多、面包和肉食不足了。该在早饭吃的东西就在早饭吃，不在中午或晚上吃。士气高涨了。给养军士保持了他的饭碗，上尉也提升了。

　　 为什么所有这些都成功了呢？因为这位上尉根据变化了的条件重新估计了情况，并且采取了下述方法，每个厨师都根据自己的技术和士兵的需要共同对每顿饭作出贡献。菜单的制定已经成为一种单一的横的活动而不是由四个敌对的厨师分头进行的纵的活动。结果，整个连就显得非常融洽。”

　　 “不幸的给养军士的寓言”就这样结束了。

　　 如果将总统比作这位上尉，将国防部长比作这位不幸的给养军士，将参谋长联席会议主席及三军参谋长比作厨师，那末，就可以清楚地得到关于改革国防程序的建议了。

　　 按照当前的办法，当三军已分别向国防部长提出了各自的预算后，国防部长就把三军提出的预算合在一起，加上为国防部保留的费用。尽管参谋长联席会议的成员们作为本军种的首长，都参加了他们本部门的预算的编造工作，但参谋长联席会议并没有作为一个集体，参与总的预算的编造工作。

　　 正是由于这种情况，国防部长才在1959年将1960年度的预算交给三军参谋长，征求他们的意见。这件事情在第四章里已有详细的叙述。它反映出，国防部长突然认识到他在将预算提交国会之前，需要取得各军种参谋长的同意。后来公众对这种做法的热烈赞扬，使政府重新考虑参谋长联席会议在编造预算时的任务。在这种任务没有明确之前，现行的方法存在着严重的缺陷，即它没有提供正式的办法，可以将军事需要、计划与预算结合起来考虑。这三个因素在每一个军部内得到了统一的考虑，但没有适当的步骤使其能在国防部内得到统一的考虑。结果，我们今天的军事战略就成了政府编造预算过程中的一种偶然产物，而不是有分析地估计军事上的需要和科学地编造预算（旨在利用一切可以动用的国防资源来支持军事上的需要）的产物。在新的一年中，当预算增加时，我们的军事计划就按照过去几年中编造预算时所规定的方向增加一些。用导弹制造者们的话来说，这就是，军事计划根据“惯性制导”的方法执行，而很少或根本没有根据“指挥制导”的方法向前推进，使其适应改变了的世界形势。这些军事计划不仅庞大，因而难以修改，而且军界和经济界还有强大的力量主张维持现状。我肯定地认为，继续强调大规模报复政策和大战的需要，既起因于认为这种正统战略是正确的，同时也起因于在克服习惯势力和抗拒外界势力方面存在着实际的困难。从1953年以来就保持的各军种预算的分配比例，清楚地说明了我们在军事准备方面缺乏灵活性。如果1953年以来世界形势没有发生变化，这种固定的分配方式才算是合理的。可是我并不认为有人会说世界局势一点未变。我们可能对于这几年来的变化程度持有不同的看法，但很难相信世界形势没有发生变化的论点是正确的。