“新面貌”衰老了·第四
作者：马克斯威尔·泰勒·美国
出自————《不定的号角》
出自————《现代军事理论》
（1956-1959）
从1956年夏季起，导弹和重型武器费用的不断增加，仍然是国防部主要关心的问题。显然，如按最初的安排来执行这些计划，以后几年的开支将会大大超过可以执行的预算水平。然而，由于1956年秋末爆发了匈牙利事件和苏伊士运河事件，就不可能考虑裁减兵员的问题。因而，陆军在1956年秋天编造1958年度的预算时可以继续保持100万兵员。可是在1957年初，人们对欧洲和中东的军事事件的忧虑已烟消云散，而预算费用却继续增加。1957年2月，各军种获悉：1958财政年度的国防预算估计为380亿美元，军事人员需削减10％。这意味着，陆军将从100万人削减到90万人。
与此同时，在1956年和1957年，国家安全委员会仍进行了一年一度的审查修改军事基本政策的工作。预算问题的考虑对这些修改有什么影响是很难说的。但是与1955年的修改相比，这些修改对大规模报复战略非常有利。它趋向于鼓励更多地使用原子武器，而削弱了对具有灵活性和选择能力的部队的注意。修正的预算对于各军种为了适应战争最初几个月的需要所能作的准备多方加以限制，借以支持短暂战争的概念。最后又修改了有限战争的定义，认为有限战争只是在世界不发达地区爆发的，用数量有限的美军就能应付的一种战争。这些修改是对大规模报复政策的支持者的一个帮助，并使他们感到欣慰。结果，他们在编造1959财政年度的预算时，便迅速加以利用。
1957年7月25日在国家安全委员会召开的一次引人注意的会议上，这个问题就成熟了。虽然苏联在春天曾就驻扎西方军队和设置基地的后果多次威胁和警告挪威、丹麦、希腊、冰岛等国，但是这年夏天还是比较平静。匈牙利事件和苏伊士运河事件是在1956年爆发的。第一颗人造卫星所引起的震惊要到1957年10月才发生。在这段没有危机的短暂时期，有人认为良机已到，应该按照去年夏天流产的雷德福建议来裁减武装部队。国防部长威尔逊无疑知道不可能取得参谋长联席会议全体成员的一致同意，故决定单独制定一项长期计划提交国家安全委员会。据说，威尔逊在制定此项计划时曾依靠了雷德福海军上将，国防部副部长卡利斯和威尔逊的私人军事助理、海军陆战队的朗戴尔准将。总之，三军参谋长都没有插手。
不管此项计划究竟是谁制定的，它却象炸弹一样震动了三军。三军部长和参谋长是在此计划提交国家安全委员会批准前三天才知道这一情况的。计划的期限是从1959年到1961年，准备通过裁减兵员以弥补日益增长的军备开支的办法，把每年的国防预算保持在380亿美元左右，具体说来，武装部队的总兵力从1959年的250万人削减到1961年的220万人。陆军人员裁减得特别多，在三年内将从90万人减到70万人，从15个师减到11个师。
我和陆军部长布鲁克是在7月22日武装部队政策委员会的会议上才第一次知道这个计划。我们认为，这是威尔逊‐雷德福领导集团为了使国家战略更深地体现“大规模报复”政策而作的努力，因此我们准备在国家安全委员会上正面解决这个问题。根据我对当时的世界形势的看法，我认为裁减兵员是毫无道理的，因为苏联的威胁有增无减、如果根据国防部的建议裁减兵员，就不可能维持我国海外的驻军和履行我国对欧洲和远东盟国承担的义务。经过上述冷静的思考，我就准备了我那部分批驳国防部计划的发言。因此，7月25日，由总统主持的国家安全委员会全体会议就成为大辩论的场所。朗戴尔准将代表国防部长提出了计划，用各种图表说明计划期间我国武装部队的发展趋势。他发言后，主席请三军部长和参谋长表示意见，陆军以老大哥身分首先发言。我的发言曾与陆军部长布鲁克的发言取得协调，对削减三军，特别是陆军的兵员和战斗部队的计划表示深切的忧虑。按照威尔逊的计划，裁减兵员所节省下来的预算应进一步投资于在原子大战中才使用的重型的昂贵的装备。这就使得不仅在大战中，而且在不能使用大型武器的较小规模的战争中所需要的部队，不能进行极有效的现代化建设。一般都认为，未来军事挑战的可能性是：最可能的是冷战，其次是大战以外的军事冲突，最后才是大战。而在这个时候更加强调作好全面核战争的准备，看来是特别不适当的。
国防部长威尔逊的计划忽视了对上述可能性的估计，把重点放在如何满足大规模原子战争的需要上，而未提供迅速而决定性地应付小规模武装侵略的工具。这些侵略如果不迅速制止，就会导致我们首先想竭力防止的毁灭性的核战争。我最后说：很明显，地面部队的兵力不断下降的趋势，就会导致最后放弃前沿战略，并破坏我们的集体安全体系。同时，我们将进一步丧失迅速而有效地对付最可能的战争样式——有限战争——的能力，并将冒险让我们的事业遭到损害或者在无意中招致全面战争。
三军代表发言后，国防部长威尔逊对于他的幕僚公开表示不同意见的迹象显然感到不快。他承认他的计划对陆军特别不利，但是又说这个计划是以已被承认的“最大限度地发展空军、最小限度地发展步兵”的政策作为依据的。如果这不是美国的军事政策，那么他就承认他的计划是没有根据的。
我等待会议桌上的其他人对国防部长的发言提出异议，但是没有人起来反驳国防部长的发言，大家似乎默认这是一篇关于美国正在奉行的战略的通俗而正确的声明。雷德福海军上将插嘴说，这个计划只是“新面貌”计划的一个逻辑的发展——这倒确实如此。然后会议转入讨论国家能否负担380亿美元的预算。有些人对此表示怀疑。会议没有研究国防计划的战略背景的基本正确性。
整个计划从未被明确地通过或否决，但它仍是国防部追求的目标，而且是赖以编造1959年度预算的出发点。陆军应按1958财政年度末为90万人、1959财政年度末为85万人的数字制定计划。和以前不同，这次是根据支出而不是根据任务给予三军以拨款限制的。这个变化要求三军实行一项新的记账制度。次年，这项新制度就开始严格地限制各军种有效地使用各自的款项。从预算局的观点来看，规定开支限额的好处是可以不动用国库现金储备，因为没有为这方面做准备。但是，尽管规定了开支限额和发布了限制性的指示，当陆军于11月向国防部长提出预算要求时，陆军部长布鲁克和我都认为陆军需要15个师、925,000人，而不是威尔逊指示中所提出的13个师、850,000人。与此同时，我们从俄国人那里得到了意外的、虽然是暂时的帮助。
正如1956年秋季的匈牙利事件和苏伊士运河事件使我们保持了三军的力量一样，1957年10月，苏联人造卫星的发射成功又使我们有理由保持我们的人员数量并取得更多的拨款。但是，既然人造卫星主要证明了苏联在重型导弹方面的进步，因此它就主要为海军和空军的战略运载部队带来了更多的拨款。1957年11月11日，国防部长要求参谋长联席会议制定一份1959年度的基本预算中未规定的优先发展项目的名单，并为这些项目提出增拨的款项。1957年11月17日，参谋长联席会议一致提出一分总值约为15亿美元的名单。大多数项目是有利于远程导弹计划、战略空军司令部和反潜战部队的——，简而言之，是有利于打原子大战部队的。作为一个例外，参谋长联席会议建议拨给陆军362,000,000美元，使它能够保持一支90万人的部队并实现有限度的现代化。这是我得到同僚们支持增强陆军实力的绝无仅有的一次。我当然感到非常高兴。但是，关于五角大楼的生活有这样一句顺口溜：
没有十全十美的事物；
既没有全面的胜利，也没有彻底的失败。
这次陆军在获得追加款项和加强其有限战争能力方面所赢得的胜利，同样也证明了这两句诗中所含的道理。接着国防部就将参谋长联席会议一致提议的362,000,000美元削减到198,000,000美元，人员则削减到87万，而预算局又进一步将这笔钱削减到146,000,000美元，也就是国会最后通过的数字，其中有88,000,000美元应用于实现陆军的现代化。可是，这笔为陆军现代化所争得的款项结果还是虚假的，因为国防部为了支付这笔费用，接着就从陆军预算的其他重要项目中削减了一笔数量几乎相等的款目。因此，从整个交易中真正得到的只有58,000,000美元，其中30,000,000美元用来维持87万部队，28,000,000美元用于进一步的研究和发展工作。用五角大楼记账员的术语来说，陆军现代化的需要就这样被“吸收”了。在这件事情中，记账员们确实比参谋长联席会议的统一战线还更加有力。
最后定局的新预算提出了新面貌的老趋势。按军种和任务制定的预算的百分比基本上没有改变。我于1957年11月的国家安全委员会会议上评论这一新预算时，再次强调我对继续削减陆军人员和继续未能使其装备现代化的事实表示忧虑。同时，我国的安全并没有从其它军种的综合能力中得到更大的保证。其他的参谋长们也对美国武装部队兵力的削减及其现代化的速度不如前两年快的事实表示忧虑。对于在美国的安全显然遭到日益增长的威胁的情况下美国的军事力量却有下降的趋势这一事实，其他的参谋长们也有感触。
在1956－1957年日益激烈地辩论国家安全问题期间，国务院代表们采取了一种奇怪的超然态度。他们好象把五角大楼里的冲突看作是日本人所谓的“对岸的火灾”。可是在讨论1959年度预算的过程中，国务卿约翰·福斯特·杜勒斯第一次公开表示对大规模报复政策丧失信心，这个政策曾与他的名字紧密相联。杜勒斯在1957年10月号的“外交季刊”上发表的一篇题为“美国政策所受到的挑战及反应”的文章中作了下述重要声明：
“最近几年来，自由世界成员国的军事战略一直在很大程度上是根据我们在苏联发动侵略战争时进行报复的巨大能力而制定的。人们普遍承认，这一威慑战略在这一时期已经对自由世界的安全做出了决定性的贡献。
“然而，美国一直没有满足于一种只有依靠毁灭极大部分人类的力量才能保住的和平。这种概念只有在没有其它办法的时候才可以接受。最近几年来一直没有其它办法。但是，经过我国科学和武器工程界人士的创造性努力，目前已显示出有可能改变核武器的特性。从目前看来，似乎核武器的使用并不一定要涉及大规模毁灭和对人类的普遍危害。最近的核试验表明，有可能使核武器的毁灭性和辐射作用大体上局限于预定的目标。
“因此，今后有可能减少对大规模报复力量的威慑作用的依赖，而运用机动的或配置于适当地点的核武器来保卫国家的安全。机动的或配置于适当地点的导弹可以使以常规部队发动的军事侵略成为一种危险的尝试。例如，地形通常可使核炮兵能够决定性地控制入侵路线。因此，同五十年代比较起来，中苏周围的那些国家可能在六十年代，能够有效地防御全面的常规进攻，从而使任何侵略者面临下述抉择：失败或是由它自己对防御国家发动核战争。这样形势就可能发生根本变化，即不是那些非侵略的国家必须依赖全面核报复力量来自卫，而是那些可能的侵略者不能指望在常规侵略中得逞，他们自己必须衡量发动核战争所造成的后果。”
上述这些话表达了一个强烈的希望，即希望能在军事上找到一种更少地依靠大规模报复的解决办法。杜勒斯先生认为，这种希望的实现在于发展陆军几年来一直在探求的低能量的原子武器。1958年春，杜勒斯国务卿在与国防部长和参谋长们开会时，探讨了这一问题。国防部的大多数官员都设法使他相信，我们用以进行有限战争的部队一般说来，是足够的，我们的军事计划不必进行重大修改。很多人对北大西洋公约组织的区域防御概念感到厌恶，因为它与在该区域内不会有有限战争这一定论相抵触。我利用了杜勒斯先生对这件事的兴趣，再次强调需要加速发展低能量原子武器的计划，以有助于达成他所希望实现的区域防御。
在与杜勒斯先生讨论这些问题时，开始了对1958年的“基本的国家安全政策”的一年一度的辩论。这次辩论正值国务卿对大规模报复表示怀疑、报刊上又出现愈来愈多的对这一战略的批评之时，因此，它对于制定美国的战略有着特别重要的意义。如同前几年一样，这次讨论似乎主要是推敲措辞，但对于制订军事政策的人来说，措辞是极其重要的。
在1958年春季审查政策的时候，可以明显地看到参谋长联席会议内部存在着重要的分歧。这一次，陆军在海军和陆战队的支持下认为，在相互威慑的时代里，以往的关于基本军事政策的声明是不适当的。它助长了对核武器、特别是高能量核武器的过分的依赖，以至于达到了损害各军种的常规作战能力的地步。这是陆军一贯的立场。但只是在最近，才得到了海军和陆战队的支持。海军倾向于陆军的立场已有一些时候，但由于对大规模报复政策有一定的利害关系，因此，它虽在原则上倾向于同意有限战争的原理，但却没有立即予以支持。因为，一方面，它看到了从水下发射导弹的核动力潜艇的前途，并且预见到它作为原子报复力量的极重要的组成部分所起的新作用。但是，另一方面，海军又要求在有限战争中担负一部分任务，并希望扩大它的作用。不管理由如何，1958年春，海军和陆战队准备与陆军共同提出修正案，要求考虑核对等后出现的错综复杂的情况，要求对原子报复力量的规模加以限制，并大体上制定一个用以对付有限侵略的灵活的战略。这一新的立场包括承认在使用或不使用核武器条件下进行有限战争的必要性。
空军丝毫没有这种想法。他们不同意相对核对等和相互威慑的看法。某些空军发言人甚至指责主张这种新原理的人出卖了国家的利益，因后者承认了相互威慑的可能性。他们认为，这种说法会使人们怀疑美国是否准备使用它的核军火库中的武器，并且会使我们的盟国担心我们是否准备支援它们。这些发言人认为，苏联核力量的增长，丝毫没有使局势改观，只是着重说明需要拥有更多的原子武器及其运载工具，以使我国安然地领先于俄国。
这就是1958年初审查安全政策时的意见分歧。在争辩这个问题时，陆军、海军和海军陆战队都详细地阐明了上述观点，认为：美国必须承认相互威慑的复杂情况，必须准备打使用或不使用核武器的有限战争，并且应该掌握各种当量的核武器。他们建议确定一个普通的尺度，以衡量原子报复力量和大陆防空力量所必具的规模。他们建议从有限战争的定义中去掉认为此种战争仅限于“不发达地区”（即欧洲以外地区）的论断。最后，他们要求承认，只要符合美国的利益，美国就应随时准备为军事行动规定有限的目标。大规模报复不可能解决一切问题——或许连任何问题也解决不了。
军种之间的分歧首先提交国防部长，尔后再提交国家安全委员会。我作为陆军、海军和陆战队的发言人，在国家安全委员会上表达了我们的共同感觉，即我们非常重视这次一年一度的对“基本的国家安全政策”的审查。去年已有足够的事实证明我们在国防上的实力地位和苏联相比已经恶化，它使我们确信必须彻底重新审查我国的军事战略。
似乎没有必要为了敦促就国家政策发表新的声明而详细列举世界局势的变化。所有的事态已经证明了下述冷酷的事实，即苏联的力量正在增长，共产主义的势力范围正在不断扩大以及我们西方盟国正在被削弱。这个趋势反映在共产党在中东所取得的胜利，他们在中东已经超越了巴格达条约的共同安全的盾牌，反映在印度尼西亚，看来他们也快要超越东南亚条约组织的盾牌，也反映在北非，他们在这个北大西洋公约组织的南翼也可能取得成功。这些事件是紧随着我们丧失核子方面的无可争辩的优势而来的。
我提醒国家安全委员会说，国务卿最近表示，他认为继续依靠主要以大规模报复为基础的军事政策是不适当的。他曾建议需要审查我们的军事战略，以使其更能灵活应用。为了进行这样的审查，参谋长联席会议需要明确的政策指导思想，作为审查的出发点。正在考虑中的“基本的国家安全政策”这一文件应提供这个指导思想。一当收到这份文件后，参谋长联席会议就能适当地修改我们赖以建立武装部队的战略方针。
在我看来，总的问题是重新调整我们的战略，使其适应我们在相互威慑时期生存的需要。在此时期内，可以假设美国和苏联除在国家存亡的危急关头外，都将日益避免故意发动核大战。在此双方均能摧毁另一方的核对等情况下，大规模核报复政策除了作为遏制总体核战争或作为对发起总体核战争的一方的一种报复手段外，就没有其它作用。这一事实已如此明显，以致必需考虑苏联或我们的盟国是否还相信我们除了为保全自己外，将会运用报复力量。
我极力主张我们必须永远注意盟国对大规模报复的态度。我认为，在北大西洋公约组织和较小的国家中，都滋长着一种看法，认为美国的军事力量日益变得不灵活了。由于我们越来越依赖核武器和核报复作为我们军事力量的支柱，我们在这些盟国面前显得已经达到了只能运用两种办法来对付共产主义的实力政治的地步，即要就是运用全面的核力量，要就是回避面临的挑战。在相互遏制核战争的年代里，我国军事力量的这种不灵活性只能对我们的政略提供很少的支持。我们的盟国有理由怀疑，为了应付有限的军事威胁，我们将冒因无约束地进行核反击而引起的毁灭的危险。
我提醒与会者注意，我的上述推论决不表明，保持一支强大的原子报复力量的重要性已有降低，而是建议要经常不断地使这支力量现代化，并保护它，使它成为一块威慑的盾牌，便于我们大家在这块盾牌后面求得生存。然而，这支力量的运载工具的改进和弹头威力的增大，使我们可以在不削弱其威慑力量的情况下缩小其规模。
由于大规模报复除了遏制大战外再也没有其它作用，故有必要更加强调使我们的军事准备能对付除大战以外的一切战争。在相互威慑的情况下，有限战争的定义应重定为不直接威胁美国生存的武装冲突。这个定义将承认在诸如北大西洋公约组织地区等地发生武装冲突的可能性。而在以前的定义中，北大西洋公约组织地区是不包括在内的。有限战争的一切需要也需重新估价。这些需要并不一定就是大量增加专用于有限战争的武装力量，而是为了使部队现代化，为了改进适应这种情况的计划工作，为了肯定战略机动性以及为了集中全力注意有限战争，正如过去我们集中全力注意大战一样。我争辩说，必须向我们的盟国表明，我们随时准备有效地对付大战以外的一切挑战，并打消盟国最近的一种想法，即认为如果我们进行回击，我们只准备用重型原子武器进行回击。
在使我们的武装力量作好应付有限战争的准备方面，我提到能量很低的原子武器具有伟大的前途。在能够得到大量低能量原子武器之前，我们还必须依靠现有的战术原子武器。必须经常记住，在许多有限战争的情况下，我们根本不打算使用原子武器。
由于相互威慑的结果，预期苏联集团的挑衅必然会增加。我们已经看到，自从苏联在人造卫星和有关的导弹方面取得成功以来，侵略行动有增无减。看来我们在决策方面可能将面临越来越大的困难，所以，我们在决定未来的行动方案时，可以选择多种多样的反应方法，就显得格外重要了。
我在结束我的发言时说，基本的问题是需要重新修正我们的军事战略，以适应由于相互威慑所引起的变化了的情况。在这种情况下，我们的原子威慑力量将是我们赖以在苏联威胁下继续生存的盾牌。它能给我们以保护，但不能作为机动的手段。今后我们还必须从这支所谓进行有限战争的部队去寻找我国军事战略的积极因素。战略上的这一改变并不意味着大量地扩充武装力量，或增加军费开支，而是为了重新明确重点，以便发展一个真正平衡的威慑体系。
这个建议的内容大部分是老的，只有一点是新的，即认为在未来的战争中，打有限战争的部队将起积极的作用，而原子报复力量则只起消极的作用。起初，人们一直认为欧洲和远东的地面部队是美国赖以使用其原子宝剑进行毁灭性打击的盾牌。而现在它的任务已完全改变。原子报复力量已经变成击退敌人原子攻击的威胁的防御盾牌，而进行有限战争的部队则是一把用来进行刺杀和攻击的灵活的宝剑。所以，这把宝剑的质量就具有新的更重大的意义。
我发言完毕后，特文宁将军和怀特将军提出了空军的观点，即原封不动地保留去年的“基本的国家安全政策”；就军事战略来说，就是维持原状。在会议上讨论很热烈，但是使我失望的是国务卿杜勒斯和他的顾问们并没有如我所希望的那样大力支持新的战略。会议没有作出什么决定就解散了，但实际上，我们的事业暂时遭到了失败。此后不久，国防部长麦克艾罗伊在发给各军种的一份备忘录中说明国际形势并未发生变化，因而没有理由对“基本的国家安全政策”作任何重大的修改。为了编造1960年度的预算，最后决定保留旧的指导原则的提法，有争议的部分留待今后继续审查。
这一行动的实际效果是鼓励国防部按照上一年度的编造预算的方法和程序来编造下一年度的预算，并且将这一斗争——使政府的基本安全政策适应显然已改变了的国际形势——一直推迟到1959年。在我写本书时，这项工作尚待进行。
在很少有希望改变国家战略的前景下，编造1960年度的预算工作于1958年仲夏开始，一直进行到秋末。国防部颁布的指导原则对于各军种的限制超过了“新面貌”时期的任何时候。实际上，这一指导原则旨在保持1959年国防预算的最高额，并保持各军种原来的分配比例。从1955到1959财政年度，各军种每年拨款的百分比为：空军约46％，海军和海军陆战队约28％，陆军约23％，其余作为国防部本身的开支。在主要用来购买控制军队现代化速度的新式装备的资金方面，空军在这一段时期内，始终是占总款项的60％，海军和海军陆战队约为30％，陆军约10％。
随着共产党中国对台湾海峡的沿海岛屿的炮击，预算辩论在夏、秋两季继续进行。共产党准备采取有限战争的新迹象并没有对预算产生任何影响。最后，这项预算于12月送交国家安全委员会，而没有对前几年的固定分配比例作出重大的改变。唯一的原因可能是认为1954年以来世界形势基本上没有发生变化。但是，到底有没有发生变化呢？
人员仍然保持在1959财政年度末的水平。这样，拨给陆军的款项是维持87万人，海军为63万人，海军陆战队为17.5万人，空军为84.5万人。尽管国会通过的1959年陆军的后备队为70万人，然而国防部却指示在63万人的基础上编造预算，比国会通过的数字减少了10％。
在这种情况下，编造国防预算的工作很快就遇到了严重的困难。各军种，特别是空军和海军，已经着手进行诸如宇宙神和大力神洲际弹道导弹、雷神和丘比特中程弹道导弹、由潜水艇发射的北极星导弹系统和鲍马克地对空导弹等重型武器的长期的、耗费大的生产计划。建立预先警报系统的费用超过了预算的数字。陆军的奈基Ⅲ型反导弹导弹的新项目也要求增加资金。这样，为了不超过前几年的预算限额，就需要取消或削减上述许多正在扩充的项目。结果，削减最大的是中程弹道导弹和奈基Ⅲ型反导弹导弹计划。
决定压缩奈基Ⅲ型反导弹导弹计划的决定，在当时特别令人遗憾。第二次世界大战结束后不久，陆军就预料到需要有这种防御导弹的武器，并于1955年就开始认真进行这项工作。那时，我们的导弹制造商已经取得了研究和生产奈基Ⅰ型和奈基Ⅱ型防空导弹的经验，正准备着手进行击落入侵的弹道导弹这项新的、更艰难的工作。对我们的导弹制造商来说，凭着他们已有的经验，完成这项工作并不比在导弹发展初期制造截击有人驾驶轰炸机的导弹的工作更困难。迫切的需要激励导弹制造商们及时提供一种防御武器来对付一种新的、具有威胁性的进攻性武器。鉴于美国的政策是不首先发动预防性的原子战争，这就要求我们能够经受敌人的首次打击并且仍然生存下来，因而对上述防御武器的需要就特别明显。
同时，苏联显然正在大力研制远程导弹，而不是如我们空军所预言的正在建立一支大规模的远程轰炸机部队。有迹象表明，苏联的这种努力已取得了相当大的成就，而且在远程导弹方面可能比美国进展得快一些。因此，加速美国反导弹导弹计划的主张是不应该遭到反对的。陆军领袖们竭力拥护这一计划。
然而，国防部和其他军种对于奈基Ⅲ型反导弹导弹计划却不大热心。国防部预见到在预算上难以提供加速生产另一种昂贵的武器系统所需要的费用。其他军种则把这个计划看成是争夺1960年以及以后几年的拮据的国防费用的竞争对手。结果，在参谋长联席会议上，除了陆军代表外，其他军种的代表建议拨给奈基Ⅲ型反导弹导弹计划的费用只限于满足研究和发展的需要。我的意见是，1960年度的预算也应包括此种导弹的生产费用，以便及早采购为以后的计划所必需的、需要长时期才能生产出来的各种部件。
由于某种情况，国防部长麦克艾罗伊很难同意参谋长联席会议的多数人的建议。不然，他是会欢迎这一建议的。事先他曾指定他的办公厅内的一些人员组成一个以斯基夫特博士为首的科学委员会，责成该委员会就1960年度奈基Ⅲ型反导弹导弹计划的范围提出建议。这个委员会支持陆军的意见，建议拨款708,000,000美元，以便能生产奈基Ⅲ型导弹的部分装备。然而，国防部长最后还是不同意在1960年度的预算中拨出生产费用，而把它限制在继续进行研究和发展上。这个决定使这种独特的武器用于作战的时间至少又推迟了一年，而它在威慑失效的情况下对于遏制原子攻击和对于国家的生存却是不可缺少的。
作为一个机构，参谋长联席会议并没有参加1960年度预算的编造工作，前几年也没有参加。这件事常常使国会感到惊奇，因为国会总是期望参谋长联席会议能够就预算问题提出充分的意见。但是到目前为止，国防部长从未明确规定参谋长联席会议这一机构在预算编造工作中的作用。所以产生这种情况，一方面是由于对参谋长联席会议应参预财政事务的程度颇为疑惑，另一方面是由于感到三军参谋长可能会因此提出一些不切实际的要求。到1958年6月，我们就表现出这种“不切实际”的趋势。那时，我们向麦克艾罗伊先生提出了1962年度兵力估计报告。其费用大约需要480亿美元。国防部长认为这样一笔款项在财政上是负担不了的，因而，在规定编造预算的指导原则时没有考虑参谋长联席会议的这个估计。
由于参谋长联席会议不参加预算工作，所以这次预算仍按常规编造，即各军种孤立地提出各自的预算。国防部长、三军部长和三军参谋长虽然对于各军种的需要进行过很多次认真的讨论，但据我所知，三军的预算从未被并列地提出来过，也从未对预算所支持的整个武装部队的战斗力作过估计。这种按照所谓“纵的”方法（不是“横的”方法）编造预算，有许多缺陷，并且在很大程度上说明为什么不能编造一个按军事上的先后需要来确定财政重点的预算。可以毫不夸大地说，没有人知道我们用各种特别预算拨款买到了什么东西。预算问题仍将是下面几章广泛讨论的问题。
编造预算的工作接近完成时，国防部长麦克艾罗伊显然感到在提交国会以前，需要在一定程度上征求参谋长联席会议的同意。于是，在1958年12月3日，总统邀请三军部长和三军参谋长到白宫去出席午宴。总统的客人还包括副总统尼克松、财政部长安德逊、预算局局长斯坦司、格雷先生和国防部长麦克艾罗伊。我们三军参谋长被告知这次会议的目的是让我们与总统一起讨论新的预算问题，但结果却完全是另一回事。
在大餐厅吃了一顿丰盛的午餐后，总统带客人来到图书馆边喝咖啡边谈话。我们并没有专门谈预算问题，而是讨论了一般的经济情况，财政部面临的问题以及各军种参谋长在预算方面需要更好合作的问题。财政部长安德逊就平衡预算和稳定美元的重要性作了漂亮的发言。有些官员奉劝参谋长们更重视经济因素，并共同对即将提交国会的目前形式的国防预算负责。参谋长们在听了一番“鼓励话”以后才得到发言的机会。
当轮到我发言时，我没有反对国防预算总限额，而是说计划中的经费的使用并不能使我们得到最有效的防御。这是老一套的各军种分配预算的固定百分比的办法，年复一年地未加改变。我又重复说明：技术上的迅速变化，新的武器系统的出现以及共产主义威胁性质的改变，要求我们全面地重新估价军事上的需要和实现这些需要所需的经费。没有人公开反对这些意见，但以后的事情表明，这些意见无济于事，1960年度的预算还是按老一套办法编造。
这次白宫会议之后，国防部长麦克艾罗伊第一次将预算提交参谋长联席会议讨论，特别要求讨论一下能否再作进一步的削减。由于各军种参谋长未能就答复及时取得一致意见，这个预算就在只有参谋长联席会议主席特文宁将军一人赞成的情况下提交12月6日举行的国家安全委员会会议。特文宁将军发表他个人的意见，认为这个预算在这段时期内将为国防提供一个可靠的计划。
紧接着，麦克艾罗伊先生又继续敦促参谋长联席会议同意。经过长时间讨论后，最后我们就下列声明取得一致意见：
致国防部长的备忘录
议题：参谋长联席会议对1960财政年度预算的态度。
参谋长联席会议认为，1960财政年度拟议中的40,945,000,000美元的开支足以维持这段时期内国防所必需的各项主要计划。他们从目前预算的主要内容中没有发现什么严重的缺陷，但是对各军种计划内某些项目经费的分配均有保留意见。
参谋长联席会议主席
特文宁（签署）
陆军参谋长 海军作战部长
泰勒（签署） 伯克（签署）
空军参谋长 海军陆战队司令
怀特（签署） 培特（签署）
虽然这个文件事实上只是对预算的较温和的支持，但是国防部长却决定取消它的秘密等级（参谋长们原来将它列为“秘密文件”类），并提交国会。在国会里，这个备忘录很快就成为公开文件。这个行动使国防部自食其果，因为当人们仔细读了这个文件后，发现参谋长们根本没有支持1960财政年度特定的预算，而是在实际上说明了这样一种意见：如果完全按照他们各自认为适当的方式来使用这笔预算经费，总的开支数字是够用的。他们仅仅承认预算没有完全忽视任何重要的方面，但是对某些项目是否适当却有保留意见。这些项目在备忘录里没有具体说明，因此关于这些项目的内容和性质很快就成了国会质询的问题。
参议员约翰逊的军备小组委员会就赶紧抓住参谋长备忘录大做文章，并且立即要我们到小组委员会办公室强烈的弧光灯面前公开发表我们对预算的看法，然后再要我们发表书面声明，对保留意见做出详细的说明。尽管我们真心希望避免文职监督官对我们的公开批评，但是我们这次出席作证很快就表明了我们对预算的真正看法。某参议员注意到我们这样的看法：总的预算额是足够的，但是各军种的预算距离需要很远，因此他冷淡地说，他不理解的是，在三军都说预算不够的情况下，怎么三军的总预算又够了呢？这一个说法很有道理，但他忽视了这样一个事实，某些方面的支出可能过多，如果用来弥补其它方面的不足，总起来可能就够了。
军备小组委员会的成员事先知道我坚信需要使进行“有限战争”的部队现代化或者加以改进，也知道我对陆军不断受到忽视所表示的忧虑。他们并没有浪费时间来进行公开质询，而是要求我书面提出对预算的看法。结果，我就提出了下述备忘录：
美国陆军参谋长致参议院军备调查小组委员会主席的声明
1959年1月19日参谋长联席会议向国防部长提出一个题为“参谋长联席会议对1960财政年度预算的态度”的备忘录。下述声明是根据参议院军备调查小组委员会主席的要求，进一步阐明1月19日的备忘录中提到的我对某些陆军计划的保留意见。
我的这些保留意见特别涉及陆军的四项主要计划，包括：（一）陆军的现代化；（二）奈基Ⅲ型反导弹导弹计划；（三）现役陆军和后备队的实力；（四）陆军的地对空导弹计划。
（一）现代化：陆军的现代化计划旨在使现有的库存装备现代化和逐步增加库存装备的数量，以适应动员的最初几个月及战争对战斗和训练的要求。每年的第一个步骤就是设法得到经费，以更换一年一度的由于消耗、磨损和过时而平均损失的库存装备。经验表明，每年由于这些原因而需要更换的装备均占现有库存装备的10％。陆军现有库存装备的总值约为140亿美元，因此每年更换装备所需的经费约为14亿美元。第二个要求是将陆军库存装备的水平由现在的140亿美元逐步增加到200亿美元，这是我们的补给系统为了适应动员和战斗初期的需要所必需的装备的数量。这个水平是陆军希望在五年内在武器装备方面所达到的目标。因此，除了用于更换装备的14亿美元外，陆军要求在五年计划内每年再增拨12亿美元，以增加库存装备，达到上述武器装备方面的目标。另外还要求拨给2亿美元用于工业动员和交通运输。因此，在五年内，每年需要采购拨款约28亿美元（不包括奈基Ⅲ型导弹的费用），以支持这一阶段的为陆军提供大量现代化装备的计划。与28亿美元的需要相比，1960财政年度预算将拨出1,190,000,000美元用于采购，176,000,000美元用于交通运输。1,190,000,000美元这一数字比原来为了补偿由于消耗、磨损和过时而产生的每年库存量下降所需要的数字大约少2亿美元，而且没有规定把现有的库存量从140亿美元提高到200亿美元。
我对这个计划的保留意见起因于对下述情况的忧虑，即按照1960财政年度预算，在使陆军现有装备现代化和获取必要的更多数量的装备方面，我们不能得到所期望的进展。
（二）反导弹导弹（奈基Ⅲ型导弹）：1960财政年度的预算为奈基Ⅲ型导弹以最适当的速度继续进行研究和发展提供了足够的经费。奈基Ⅲ型导弹能够保卫我们的报复力量和重要中心，使之免遭洲际弹道导弹和由潜艇发射的弹道导弹的袭击，是我国目前正在发展中的唯一具有这种能力的武器系统，但是预算中没有为着手生产战术装备和导弹提供经费。
我在这方面的保留意见是由于没有人对洲际弹道导弹威胁的存在表示反对以及由于我深信尽早获得这种独特的反导弹武器的重要性胜过目前着手有选择地生产该武器可能带来的财政上的危险。
（三）人力：在编造1959和1960财政年度预算期间，我曾建议现役陆军应该保持15个师、925,000人，领薪受训的后备部队为700,000人。1960财政年度预算将提供现役陆军14个师，870,000人，领薪受训的后备部队为630,000人。关于现役陆军人员的情况，我的保留意见是基于各种报告和我亲自访问国内外陆军主要指挥官的结果。他们都认为他们的人力不足以充分满足所受领的任务的需要。为了弥补美国人员的不足，驻欧洲和朝鲜的陆军指挥官就不得不把大量的外国人编入战斗部队和支援部队，因此造成了对外国人员的很大的依赖。这种依赖在突然事变中可能会产生严重的后果。
关于削减领薪受训的后备队问题，我所担心的是这会给最近正在与各州州长进行商谈的国民警卫队机构的整编工作带来不利的影响，而且也会对为了迅速适应动员需要的许多国民警卫队和美国陆军后备队部队的战备程度带来不利影响。
（四）地对空导弹：陆军担任大陆防空和海外战区防空的地对空导弹部队的数量是在考虑了大陆防空司令部司令和各联合司令部司令的建议之后，由参谋长联席会议确定的。1960财政年度预算中陆军地对空导弹的费用还远不及为达到参谋长联席会所建议的目标而需要的经费。
我在这方面的保留意见是，我们没有为这种防空武器提供足够的经费，而这种防空武器在将来对付高空和低空的有人驾驶轰炸机和空对地导弹的威胁，是永远需要的。
三军参谋长在约翰逊小组委员会的公开作证产生了全国性的影响。这次作证和三军参谋长在国会其他各委员会的秘密证词听取会上的证词一起，第一次暴露了参谋长联席会议内的纷争以及他们在大规模报复政策和有关战略的问题上的意见分歧。这一暴露使许多国会议员和有见识的公民深感不安。这种健康的惊慌状态有助于造成一种气氛，这种气氛有利于对战略的需要进行必要的重新估价。从1960年度预算的编造中，我发现国防部打算在1961财政年度预算中保持同样的不变的结构。“基本的国家安全政策”中所规定的指导原则不会有改变。除非新的力量发挥作用，否则现状将继续保持下去。这种全国气氛的变化使得人们难以固守过去的战略和计划。由于大规模报复战略在1959和1960年已经走进死胡同，我们达到了不得不作出决定的地步，因而要求美国领导人拿出勇气和智慧来。为了了解如何完成必要的战略上的重新估价，必须了解政府内部在理论上和实践上制定战略的过程，特别要了解参谋长联席会议的工作情况。
