美国宪法·第十七
作者：温斯顿·丘吉尔 ·英国
出自————《英语国家史略》
出自————《战争通史》
美洲独立战争已经结束，十三个殖民地获得了自主权。它们在战争中为自己的原始政治组织付出了巨大的代价。
它们根据一七七七年签署的《联邦条例》建立了一个虚弱的中央政府，这个政府的权力只相当于殖民者承认的英国王室的权力。在辽阔的土地上，大陆会议既没有力量也没有机会在革命和战争的废墟上建立起有秩序的社会。
内陆边界地区的小农场主是美国最有力的成份，他们为军队提供了兵源，在大多数州里改革了当时的几种民主宪法。他们控制着立法机构，坚决地维护本州的权利。战争结束以后，尾大不掉的大陆会议所代表的联邦，似乎会象树枝一样在战后困难的压力下折断或枯萎。严重对立的利益集团分裂了美国社会。农民欠着城市居民的沉重债务。大陆会议滥发纸币造成了通货膨胀，一七八〇年，一美元金币等于四十美元纸币。十三个州均债台高筑，只好征收重税来补偿债务利息。各地的小农在贫困中纷纷破产，另一方面出现了在战争中大发横财的人。美国社会中债务人和债权人、农民和金融家之间的鸿沟进一步加深。随着经济危机的发展，社会日益动荡不安。全国各地发出了要求延长债务期限的呼声。马萨诸塞州的农民和退伍军人担心因无力还债而失去抵押品的赎回权，起来叛乱。一七八六年秋，丹尼尔·谢斯上尉率领一批武装农民准备攻打县法院。人们非常担心到处都会发生这样的事件。华盛顿象克伦威尔一样拥有大量财产，他写道：“每州都有易燃物，一个火星便可引起熊熊大火。混乱状态使我产生的愁绪远非拙笔所能表达。”
不仅国内问题需要解决，和约中的一些棘手问题也悬而未决。偿还拖欠英国商人的债务，补偿效忠派的损失，撤掉英国在加拿大边界的商站和堡垒——这些问题都亟待解决。英国政府下令禁止同美国发生海运关系。西班牙在佛罗里达站稳了脚跟，遏制美国在西南部的扩张活动。美国同法国有正式的联盟关系，而法国发生巨大变革的预兆已经隐约可见。有识之士预见到，一场世界性的冲突已经迫在眉睫。美国务州内部混乱，未曾统一，似乎很容易成为野心勃勃的外国势力魔爪下的牺牲品。
城市居民日益强烈地要求修改《联邦条例》，谢斯起义起了推动作用。一七八七年五月，来自十二个州的代表在费城开会讨论这个问题，主张建立强大的中央政府的人占绝大多数。在可能成为农民(或者照现在的说法叫农业民主派)领袖的人当中，弗吉尼亚州的帕特里克·亨利拒绝出席，他们当中最重要的人物托马斯·杰斐逊也由于驻节巴黎而未能到会。这次大会中的主要人物之一是亚历山大·汉密尔顿，他代表着强大的纽约商人集团。这个风流潇洒、才能不凡的人是西印度群岛一个商人的私生子，战争期间他在华盛顿参谋部里的地位迅速上升。他已进入纽约上层社会，娶了一位名门闺秀。他认为，他通过自己的能力所进入的统治阶级应该继续统治下去。要求建立强大的中央政府并限制各州权力的人把他奉为领袖。欧洲面临的危机和民主制度受到的威胁促使这些人尽力斗争，大会期间的讨论非常激烈。大多数与会者赞成建立联邦政府，但在方法和细节问题上却进行了激烈的争论。讨论中分歧横生，较小的州担心在十三个州的联邦中得不到平等的地位，坚决反对根据人口数量确定在联邦政府中的席位的主张。
这些代表均来自早期建立的大西洋海岸城市，他们不安地意识到，他们的权力和影响不久将受到人口逐渐增多的西部地区的威胁。在俄亥俄河和阿勒格尼山以西有着辽阔的土地，大陆会议已经规定，只要其中某个地区的自由人口达到六万，便可加入联邦，地位和十三个州完全平等。那里的人口早已开始增加，他们迟早会要求得到自己的权利。到那时，名扬四海的十三个州将处于怎样的境地呢？是它们赶走了英国人，它们颇有理由地感到自己比这些人烟稀少的边远地区的居民更懂得政治，更明白联邦的真正利益所在。宾夕法尼亚的古弗尼厄·莫里斯写道：“培养政治才能的合适场所是人口稠密的地方，而不是荒凉偏僻的地区。如果西部地区的人掌权，他们就会断送大西洋沿岸居民的利益。”这两点都是正确的，大西洋沿岸各州有财富和经验，但西部地区完全有权利加入联邦。大陆会议的代表们没有阻止它们加入联邦，这是他们的不可磨灭的贡献。终有一天，东、西部之间将发生冲突，而力量和前途属于西部。代表们心怀疑惧地开始制订美利坚合众国宪法。
美国宪法是一份简明扼要的文件，它规定了新中央政府的权限，确立总统为最高行政官。总统由州议会推举出的选举人直接选举产生，任期四年，有权否决国会法案，但是容易受到弹劾。他是军队和政府的首脑，只对人民负责，完全不从属于立法机构。众议院以人口比例为基础，每两年选举一次。这是对民主原则的让步。然而，宪法也规定由州议会选举产生参议院，从而部分地抵消了这一让步。参议院六年选举一次，它将限制众议院的任何煽动性的宣传，保护有产阶级的利益不受根据人口比例原则选举的众议院的侵犯，通过与总统共享任免权和缔约权来限制这个有力的机构。最高法院位于这个体制的顶端，法官由总统任命，须经参议院批准，终身任职。最高法院的职责是进行法律监督，即强行监督国会和州议会颁布的法案，以保证这些法案同宪法的一致性。
以上就是一七八七年九月在费城设计的联邦统治机器。国家政权建立起来了，在它的权限内至高无上。可是这个权限当时受到严格限制，后来又受到进一步限制。宪法中没有授予联邦政府的权力统统下放到各州。这里不会有英王乔治三世的大臣们试图推行的那种中央“集权”。在痛苦中诞生的这个新国家有了前所未闻的武器——成文的宪法。乍一看来，这个有权威性的文件同英国不成文宪法中的传统和先例形成鲜明的对比。不过，美国宪法中并未反映一种新理论，它的基础不是法国哲学家所写的、不久将在欧洲燃起燎原大火的斗争性作品，而是重新修饰一番以应付美国形势需要的英国传统原则。它重申了英语民族千百年来在痛苦中确立的原则，把英国人长期以来关于正义与自由的概念提高到重要的地位，这些概念从此在大西洋西岸被视为美国的独创。
当然，一部成文的宪法可能过于刻板。谁能为后事预先确定解决问题的方案呢？不管多么有远见的人也是力不从心的。费城的代表们充分意识到这一点。他们作了可以修改宪法的规定，他们起草的宪法也比较灵活，可以进行修改。但是，修改宪法时必须遵循先驱们的指导原则，这一点必须在讨论中通过，必须得到全国的承认。美国宪法的主要目标是保守的，它将防止各州的原则和统治机器受到轻率的改变。美国人民根据自己的基本原则建立了一个政治体制，这个体制将受到尊敬和拥护，如同英国国会和王室在国内受到尊敬和拥护一样。
下一步是要把宪法公布于众。代表们估计到，奉行民主和孤立政策的州议会可能会予以否决，于是他们提出，应该召开地方代表大会，就新的统治制度问题进行投票。汉密尔顿和罗伯特·莫里斯的强大而组织严密的团体已经成为联邦党。他们二人希望，每个与国家利害攸关的人，每个不愿参加在战争期间为了统治各州而建立的革命性机构的人，都会认识到新宪法的道理和意义，限制极端派的影响。
对于林区居民和小农户等农业民主派来说，这部宪法似乎背叛了革命。他们推翻了英国的统治，获得了地方自由，而现在却又要建立同昔日英国当局一样强大和强硬的统治机器。他们以前听到的说教是，他们是为人权和人人平等而战斗，可是他们此刻看到，宪法的宗旨是保护财产，反对平等。他们在日常生活中感到，在他们的合同和债务后面，强大的利益集团在压迫着他们。然而，他们群龙无首。即令如此，在纽约、弗吉尼亚和其他地方，在通过宪法的问题上仍然发生了激烈的斗争。远在巴黎驻节的杰斐逊忧郁地注视着新政权的行动。汉密尔顿和莫里斯一批人发表了一系列标为《联邦党人》的公开信，利用这种出色的宣传占了优势。
《联邦党人》公开信是美国文学名著之一，这些含有至理名言的信件在当时五花八门的作品中占有突出的地位。它们的作者没有就政治理论发表空谈，而是揭示了美国面临的真正危险、联邦的明显虚弱地位以及新宪法条款中值得争议的长处。汉密尔顿、杰伊和麦迪逊是这些信件的主要执笔者，前两人是纽约人，麦迪逊是弗吉尼亚人，没有一个作者来自在国内生活中逐渐失去突出地位的新英格兰。这几个人的个性和政治观点大不相同，但他们却一致认为，在宪法中必须树立能够反映美国人理想的统一信念，只有这样，十三州才能消除分歧，取得一致。他们在这方面取得的成绩有多大，这些成绩保持了多久，一百七十年来的时光对此进行了验证。《联邦党人》公开信树立的信念至今仍然受到美国人民的拥护。
公开信中写道，自由可能变成放纵，必须建立秩序，实现安定，成立有效的统治机构，否则美国就会陷入灾难。在其中的一封信中，一名联邦党人有力而全面地论述了下面这个长期存在的问题：
获得财产所有权的能力因人而异，这……将使人们永远不可能有同样的利益。保护这些能力是政府的首要目标。由于保护人们获得财产的不同能力，便立刻产生了财产不均的现象。这些财产对各个所有者的感情和观点产生的影响使社会分成不同的利益集团和党派。
人类的本性中就这样产生了派系之争的潜在根源，它在人类杜会的不同条件下引起各种程度不同的行动。对不同意见的渴求……已经把人类分成党派，使他们互相敌视，不愿为谋取共同的利益而合作，而是喜欢互相打击，互相压迫。……但是，最普遍、最持久的分裂根源是财富不均。有产者和无产者历来属于不同的利益集团，债权人和债务人也同样处于两极分化的状态。地主利益集团、厂主利益集团、商人利益集团、金融家利益集团和许多较小的利益集团在文明国家里不可避免地产生了，它们把这些国家分化为受着不同的感情和观点所支配的不同阶级。限制这些互相排斥的利益集团是现代立法活动的主要目标，因而也会使党派之见卷入政府日常的必要活动之中。
对立的一派也利用印刷品进行反击，可是无济于事。弗吉尼亚州的理查德·亨利·李写道：“我们有时滥用民主，因此我不认为开辟一条民主的支流有什么坏处。有见解的人应该看到，现在提出的改革方案只是把权力从多数人手里转移到少数人手里。”在派系斗争以及联邦党人和激进派之间的冲突中，宪法不到一年便得到十一个州的批准。罗德岛和北卡罗来纳又观望了一个时期。新大陆对社会革命怀有强烈的不信任惑，社会上两大派别的分歧仍未消除。主张人权与平等的人只好等待时机。以汉密尔顿为首的人害怕民众参与政治，意识到恢复安定和秩序以及保护沿海各州有产阶级的必要性，后来他们胜利了。
一七八九年三月，新的联邦议会召开会议。参议院和众议院难以达到法定人数，反对宪法的人幸灾乐祸。新政权似乎缺乏活力和热情，但是到了月底，已有足够的议员到达纽约，政府将在那里成立。第一件事是选举总统，独立战争时期的华盛顿将军显然是合适的人选。华盛顿为人公正，目光远大，勇敢而有耐心，冷静而又直爽，一旦打定主意便不可动摇，这正是形势所需要的特点。他不愿意当官，最大的乐趣是在芒特弗农过着安静而活跃的隐居生活，发展自己属地上的畜牧业。可是这一次他也照例担负起义不容辞的责任。古弗尼厄·莫里斯以强调的语气对他写道：“行使权力要依靠个人，为了使新政府坚定果断，您的冷静而坚定的性格是必不可少的。”这番话颇有道理。
官衔和座次的问题引起了混乱和争论，受到反对派的嘲笑。华盛顿的威望使新设立的总统职务具有尊严。一七八九年四月三十日，他在纽约刚刚落成的联邦大厦里庄严地就任美利坚合众国第一任总统。一个星期以后，法国议会在凡尔赛举行会议。另一场巨大的革命即将震撼惶恐不安的世界。脆弱而未经检验的美国统一制度和秩序刚好在这时建立起来。
许多具体问题尚待安排，首先是要通过《人权法案》。宪法中竟然遗漏这样基本的问题，反对派对此大加攻击。联邦议会就人权问题通过了十项修正案。接着它通过了一七八九年的《司法条例》，使最高法院成为联邦机构中最有权力的一部分。史学家查尔斯·比尔德和玛丽·比尔德写道：
法律详细规定，由一名大法官和五名助手组成最高法院，每州设立联邦中级法院，各有一名律师和法官以及人数适当的辅助人员。这就是为了在新罕布什尔到佐治亚、从东海岸到西部边界的所有地区推行联邦政府的决定而建立的权力机构。……《司法条例》的制订者还巧妙地规定了可以向最高法院上诉的制度，这样，每当地方政府的法令同联邦宪法相抵触时，这一上诉制度就会使地方政府的法令失去效力。……总之，在美利坚合众国的领土上建立了昔日大英帝国对殖民地议会那样的控制，这种控制权掌握在间接选出、终身任职的最高法官手里。 [ 原注：引自查尔斯·A．比尔德和玛丽·R．比尔德所著《美国文化的兴起》(The Rise of American Civilization，1930)第一卷。 ]
当时政府部门尚未成立，不过很快就成立了财政部、国务院和国防部。新生的联邦政府能否成功，主要取决于担任这些要职的人，他们是来自纽约的联邦党要人亚历山大·汉密尔顿、从巴黎回来的弗吉尼亚民主派中坚分子托马斯·杰斐逊以及略逊一筹的马萨诸塞州诺克斯将军。
汉密尔顿从一七八九年上任到辞职为止的六年期间，以自己的杰出天才来丰富宪法，把美国富商巨贾的经济利益同新政府联结在一起。必须确立一个统治阶级。汉密尔顿建议联邦政府表示要建立强大的国民经济。根据他的建议，政府采取了一系列措施。一七九〇年一月，他向众议院提交了《关于公债制度的第一个报告》。各州的债务将由国会承担。能否有效实行公债制度，要看过去的义务是否得到承认。联邦政府将接过各州在战争期间欠下的债务，以吸引大批债权人关心国家利益。政府将提供资金以偿付一切债务的本息，它还将买回受投机活动破坏的所有债券，另发新债券。偿债基金即将建立，国家银行也要成立起来。
金融界为这个计划感到欢欣鼓舞，但有一些人坚决反对。他们意识到，新政府将利用税收来支付国会从各州接过的债务的利息。资本家和农业人口之间的冲突进一步加剧。新英格兰的商人把战争期间获得的大部分利润用来购买债券，这些债券的价值如今大幅度上涨。债券最多的马萨诸塞州受益最大。大部分公债集中在费城、纽约和波士顿的少数人手里，他们买进债券时要打很大折扣，如今全国却在交税，按债券的票面价值偿还他们。弗吉尼亚发生了凶猛的暴动，反对汉密尔顿的计划。种植者不信任建立国家财政体系的计划，他们预见到，辉格党财阀统治集团中的最坏成员将控制新政府。帕特里克·亨利写道：
他们发现，这个制度同一六八八年革命在英国建立的制度极其相似，英国的制度造成了长期债台高筑的局面，并且悄悄地把无限的权力塞给政府。这种权力渗透到政府的各个部门，打垮一切反对力量，威胁着与英国自由有关的一切事物的存在。同样的根源必然产生同样的结果。在我们这个农业国里，旨在建立、集中并维持庞大的金融利益集团的措施……必然造成下面某一种弊病：一是农业受制于商业，二是改变目前联邦政府的形式，而联邦政府形式的改变是对美国自由的致命威胁。……为你们起草请愿书的人在宪法中找不到允许国会承担各州债务的条款。
这个分歧在美国历史上具有深远的影响。强大政党的雏形已经依稀可辨，它们不久便有了领袖。汉密尔顿很快成为北方金融界和商业利益集团的领袖，他的对手则是国务卿杰斐逊。这两个人在新政府成立初期曾经携手合作，汉密尔顿多亏杰斐逊的支持，才获得足够的票数，使他提出的关于联邦政府承担各州债务的建议得以通过。他能够得到杰斐逊的支持，是因为他同意国会和政府的未来所在地设在波托马克河畔跨过弗吉尼亚边界的一座城市。同时，费城将取代纽约，成为临时首都。汉密尔顿的财政措施实行以后，投机风骤然而起，引起国务卿的反对。两位领袖彼此产生了严重的误解。华盛顿迫于巩固新宪法的需要，利用他的重要影响防止他们公开分裂。但是到一七九一年，杰斐逊和他的弗吉尼亚庄园主们企图同纽约和北方汉密尔顿阵营中的不满分子联合起来。
在决裂发生之前，汉密尔顿提交了《关于制造业的报告》，这个报告将成为后来美国保护贸易主义理论的基础。政府不久将采取保护性的关税和补贴制度，以鼓励国内工业的发展。美国人眼前展现出象英国那样迅速发展的繁荣工业社会的前景。
由于华盛顿重新当选为总统，联邦政府在表面上的团结又维持了几个月。杰斐逊和汉密尔顿的斗争已经不仅仅限于经济领域，他们的政治观点也是严重对立的。他们对人性有着根本不同的看法。杰出的金融家汉密尔顿认为，人类受着自己的感情和利益的支配，如果不受严格的控制，他们的动机则是邪恶的。据说他说过：“人！人就是一个大野兽。”由多数人实行统治对他是不可想象的。他认为，国家必须有一个强大的中央政府和有力的统治集团，以实业统治阶级为基础的联邦制度寄托着美国的希望和未来。正在发展的英国社会是新大陆的理想模式，汉密尔顿在财政部积极努力，以便在大西洋西岸建立这样的社会。他代表着美国社会发展过程的一个方面，即代表一帆风顺而自力更生的实业界。实业界也不相信普通人的集体统治，可是汉密尔顿在另一种心绪中却把这种统治称为“集体的智慧”。然而，在这种物质繁荣的佳音中，根本没有把美国人民推向前进的政治理想。伍德罗·威尔逊总统带着明显的偏见给汉密尔顿下结论说：“一个伟大的人，但不是伟大的美国人。”
托马斯·杰斐逊是在完全不同的环境中成长起来的，他代表着另一种对立的政治观点。他来自弗吉尼亚边界地区，那里是顽强的个人主义和博爱思想的中心，也是反对英国中央集权制的基本力量所在地。杰斐逊是《独立宣言》的主要起草人，也是美国革命时期农业民主派的领袖。他学识渊博，对科学有广泛的兴趣，并且是个优秀的业余建筑家，他的古典式的优雅宅邸“蒙蒂塞洛”就是根据他自己的设计建造的。他同英国和欧洲政治哲学界的时髦左派有着联系，而且象法国重农派经济学家那样，主张建立以自耕农为主的社会。他既厌恶贵族统治，也害怕工业无产阶级。工业发展和资本主义发展使他感到寒心。他对银行、关税和控制信贷的整套措施以及汉密尔顿巧妙引入美国的资本主义制度抱着轻蔑和不信任的态度。他看到，联邦政府的中央集权可能会危害个人自由。他不情愿地从巴黎回国，为新制度服务。时间的流逝和拿破仑战争的压力将减轻他对工业主义的反感，但他还是确信，只有在自耕农当中才可能实现民主统治。他并不认为美国最终会成为最伟大的工业民主国家。
杰斐逊说：
欧洲的政治经济学家提出了一条原则，即每个国家应该努力实现工业品自给。我们把这一原则象其他原则那样移用于美国……可是我们有辽阔的土地，它吸引人们发展畜牧业。那么最佳方案是使我们的所有公民从事发展畜牧业的工作，还是抽出一半人力为另一半人生产工业品和手工业品呢？……种植者当中道德败坏的现象是任何国家前所未有的。这是一些人的特征，他们不象牧民那样仰望苍天，依靠自己的土地和行业而谋生，而是依赖顾客的损失和冲动而生存。这种消极依赖的态度导致了阿谀奉承和唯利是图，扼杀了道德观念，也是各种野心的温床。……既然我们有土地可以利用，就不要希望我们的公民束缚在工作台前或者摇动手工纺纱杆。……由于制造业的普遍发展，我们的作坊可以在欧洲继续办下去，为那里的工人运去粮食和原料，这远远胜过把那里的工人带到这里来消费粮食和原料，而且他们同时还会带来自己的习惯和准则。……大城市暴民对于建立纯粹政府的作用，如同创伤对于人体健康之作用。维持一个共和国的活力，靠的是一个民族的习惯和精神，而习惯和精神的退化如同溃疡一样，不久便会侵入这个国家的心脏——法律和宪法。
杰斐逊坚持弗吉尼亚人的社会观，他们的社会观很单纯，不受工业主义的复杂性、弊病和挑战的影响。杰斐逊在法国看到或自以为看到自己的政治理想变成了现实：腐朽的贵族阶级被推翻，农民在革命中得到了权利。另一方面，汉密尔顿把小皮特统治的英国当作美国的楷模。英法战争的爆发把汉密尔顿和杰斐逊的竞争和根本冲突推向高潮，预示着美国的两大政党——联邦党和共和党——的诞生。两党都将发生分裂，受到挫折，改换名称，逐渐演变成今日的共和党和民主党。
