军队中央机构的设立和扩充·第一

作者：森松俊夫 ·日本

出自————《日军大本营》

出自————《战争通史》

　　 第一节　明治建军初期军队的中枢机构

　　 德川幕府将国家大政归还天皇之后，于庆应三年十二月九日(一八六八年一月三日)宣布恢复王制，成立明治新政府，军事大权归还天皇。

　　 翌年一月，仁和寺宫嘉彰亲王(明治三年改名东伏见宫，明治十五年改名小松宫    彰仁)被任命为军事总裁、征讨大将军，在鸟羽、伏见讨伐了拥戴德川庆喜的会津和桑名的藩兵。接着于二月份，有栖川宫炽仁亲王被任命为东征大总督，进行了戊辰之役 [ 译者注：戊辰之役，明治一年(一八六八年，农历戊辰年)政府军与旧幕府军间进行的国内战争。 ] 。由此可见，天皇的军事权是委任大将军或大总督行使的。

　　 但是，这个时期天皇还没有直属部队，总督也只能指挥控制各藩的军队，而且中央军事机构也十分软弱。

　　 军队的中央机构　庆应四年(一八六八年)一月，新政府的中央军事机构，按三职(总裁、议定、参与)七科的职制，设立了海陆军务科，议定岩仓具视、仁和寺宫嘉彰亲王、岛津忠义被任命为海陆军务总督，统管海陆军的训练、守卫和军务。这就是明治建军时期中央军事机构的雏形。

　　 此后不久，于二月又改为三职八事务局，八事务局中设立了军防事务局。军防事务局首脑称为军防事务局督，由嘉彰亲王任此职。这一职务与陆海军科基本相同，军务处理机关的组织系统终于就绪。

　　 但是这一年的闰四月又进行了官制 [ 译者注：旧制，对规定行政机关的设置、废止、名称、组织及权限的敕令等的称谓。 ] 改革，规定了太政官制。太政官包括七个官职：议定、行政、神祗、会计、军务、外国、刑法。确立了强有力的中央集权，规定了司法、立法、行政三权的分立。军务官下辖海军局、陆军局两个局和筑城司、兵船司、兵器司、马政司四个司，嘉彰亲王继续担任长官——军务官知事，处理海陆军的军务。

　　 庆应四年(一八六八年)九月八日，改年号为明治，十月十三日天皇把皇居设于东京城(江户城)。

　　 明治二年(一八六九年)七月，修改了太政官制，废除了三权分立制度，平行设置了神祗官和太政官，太政官实行二官六省制，即设左大臣、右大臣各一人，以及民部、大藏、兵部、刑部、宫内、外务六个省。太政官直接辅佐天皇处理国政，各省则是分担业务的实施机关。

　　 兵部省下设卿、大辅、少辅、大丞及其他职员，海陆军分别设上、中、少将，其首脑兵部卿负责处理海陆军一切军务。第一任兵部卿是嘉彰亲王。兵部省最初设在京都，明治二年十二月迁至东京，地址在皇居和田仓门外鸟取藩邸(三宅坂)。

　　 明治三年(一八七○年)二月，兵部省内设置海军局、陆军局。海军局负责处理有关军舰、运输船、各藩舰船、海军操练所、海军设施等事务；陆军局负责处理有关陆军的一切军务。从此，海陆军实质上已各成系统。

　　 明治四年(一八七一年)七月，对太政官制进行了大幅度的改革，太政官由正院、左院、右院组成，正院由太政大臣、左右大臣和参议构成，总揽立法、司法和行政大权，位居各省长官之上辅佐天皇。三条实美任太政大臣，总揽政治、军事大权，是天皇的最高辅佐者。

　　 太政官下辖大藏、工部、兵部、司法、宫内、外务、文部等七个省，各省的组织机构进行了整顿和扩充。兵部省长官仍是兵部卿，负责处理“陆海军兵力的扩充、海防、守备、讨伐、派遣、兵学、操练”等事务，并进一步明确规定了其职权范围包括军政和军令两个方面。还第一次明文规定担任兵部卿者其“原军衔需为少将以上”，并实行武官专任制。炽仁亲王取代嘉彰亲王就任兵部卿。

　　 兵部省内分别设立了海陆军专管军务的机构。海军部设有秘史局、军务局、造船局、水路局、会计局；陆军部设有秘史局、军务局、炮兵局、筑造局、会计局。

　　 当时，兵部省办公厅设在皇宫和田仓门外，而海军的有关部局多数在筑地地区，这里是德川幕府海军设施旧址。兵部省分为海陆军省的主要原因是，海陆军军务不断扩大和复杂化，两者合在一起不方便，以及当时海陆军独立的趋势所迫。

　　 陆军省和海军省的分立　明治五年(一八七二年)二月，撤销兵部省，设立了陆军省和海军省。这两个省除均设有卿和大辅之外，基本上承袭了兵部省陆军部和海军部的组织机构。

　　 陆军省和海军省成立时，陆海军卿的职位本来空缺，胜安芳为第一任海军大辅，不久就成为第一任海军卿。原兵部大辅山县有朋转任陆军大辅，接着出任第一任陆军卿。这个时期，陆海军卿的任用资格无明确规定，就任时，胜安芳是文官，山县有朋是陆军中将。

　　 陆海军省分立是为适应陆海军扩充发展的要求和提高工作效率，但在它的背景中，却有当政者重视军事的思想和藩阀等陆海军中坚势力的对立情绪起着潜在的作用。

　　 一直沿用的“海陆军”也改称为“陆海军”了。此后，陆军省和海军省都在逐步地改革和整顿自己的机构。根据明治九年(一八七六年)一月制定的陆军省官职及事务章程，“陆军省管理有关陆军兵马的一切事务”，规定陆军卿“由将官担任”，其职权是“统率陆军所属的军人和文职人员，总管一切事务。”

　　 根据海军省官职及事务章程，海军省“管理有关海军战舰的一切事务”，海军卿的资格无明文规定，其职权是“统率海军所属的军人和文职人员，总管一切事务。”

　　 这一时期天皇直辖的军队寥寥无几。戊辰之役之后，军权实际上仍在藩主手中。明治四年(一八七一年)二月才由萨摩、长州、土佐三个藩提供的一万名兵士编成天皇直辖的陆军军队。同年撤销藩，设置县，并建立了东京、大阪、镇西、东北四个镇台 [ 译者注：明治初期部署于各个防区的部队。相当于后来的陆军师。 ] 。明治六年(一八七三年)一月又增设了两个镇台，同年末兵力已达三万一千六百八十人。

　　 另外还组建了一支舰队，由各藩奉献、购入和接收德川幕府的军舰编成。明治五年(一八七二年)二月海军省设置之日，它管理的大小舰船共十七艘，一万三千八百三十七吨，明治八年(一八七五年)六月已有二十三艘舰艇，约一万八千吨。

　　 讨伐总督　如上所述，陆海军的军政、军令是通过各自的一元化组织机构实施的，天皇的军事大权又在太政大臣辅佐下行使。但是，在佐贺之乱 [ 译者注：1874年佐贺县士族由于不满废止带刀和家禄等特权的政策，发动的反政府叛乱。 ] 、远征台湾和西南战争 [ 译者注：1877年在日本西南部的九州地区发生的最后的、也是规模最大的国内战争。 ] 中，陆海军一切军事事务以及将官以下人事安排均交由文官讨伐总督承办。

　　 明治七年(一八七四年)二月，前参议江藤新平等发动佐贺叛乱，参议内务卿大久保利通立即被派往现地予以镇压。这一时期，大久保不仅握有司法和行政大权，而且天皇还赋予他在军政、军令上也可发号施令的权限。此后，东伏见宫嘉彰亲王被任命为讨伐总督，有关讨伐的陆海军一切军事事务以至人事、募兵、编制等均委任总督承办。

　　 明治十年(一八七七年)二月，西乡隆盛等人在鹿儿岛举兵北上，讨伐总督有栖川宫炽仁亲王也受权承办陆海军有关讨伐的一切军事以及人事事务。此次战争期间，天皇赴京都，由陆军中将鸟尾小弥太指挥了行宫的军人。

　　 讨伐总督的这种军事行为，在上述权限内，不需要太政大臣的辅佐，也不允许陆海军卿干预。这件事实表明，在发生事变以及战时，将新产生一个独立于太政大臣和陆海军卿的军事机关，造成政治和军事一元化组织的破坏，这是需要重新研究以往的军事组织的一个原因。

　　 第二节　参谋部的独立

　　 陆军参谋局　在明治四年(一八七一年)七月改革兵部省编制体制过程中，设立了陆军参谋局，作为省内的一个特别局。参谋局是掌管军令的专门机构，它“以大辅为都督”，“参与筹划机密事务，编辑兵要地志以及管理谍报事宜”，它的成立表明专管军令的机构出现了独立的萌芽。

　　 明治五年(一八七二年)二月陆海军省分立时，陆军参谋局这一组织仍保留了下来。但在翌年四月陆军省机构改革中，被列为陆军省的内局 [ 译者注：直接受陆军省监督和指挥的局。 ] ，即第六局，成为一个主管陆军文库的军事研究机关，而不再是掌管军令的机关。大多数军令事务由第一局负责。

　　 这一时期，军令、军政的区分尚不明确，处于政令合一或混淆状态，因而军制上也出现徘徊不定的局面。

　　 明治七年(一八七四年)二月，第六局撤销，设立了参谋局，作为陆军省的外局 [ 译者注：虽直属陆军省，但具有一定的独立性。 ] 。这是这一时期随着改变名称而采取的临时性措施。其职权仍是管理陆军文库。但到六月，又新制订了参谋局条例，重新规定它是掌管军令的机关，从而向陆军二元化军事组织体制迈出了第一步。

　　 参谋局条例规定，参谋局长隶属于陆军卿，“要熟悉日本全陆军的法规制度，明确军事战略，以负责参与对机密事务的筹划，平时熟悉地理，了解地志，战时运筹帷幄，确定部署，限定路程，区分战略”。

　　 随之于九月制定了陆军省组织章程，规定参谋局的职责是“管理陆军参谋科事务和陆军文库。”

　　 如上所述，在佐贺之乱和西南战争中，讨伐总督受权处理了陆海军一切军事事务。但是，此种情况促使当局重新考虑对文官总督同时授予军政两种权限的弊病。鉴于此次作战的经验，痛感确立作战部队的指挥系统，提高参谋能力的必要。从而认识到，在军事上必须从平时就确立军令系统，建立提高其地位的相应组织，并使之制度化。

　　 德国军制引入日本，给认为军事一元化组织体制不适当的人以很大影响。日本陆军自创建以来，一直抄袭法国军制，但到这一时期，当德国在一八七一年普法战争中打败法国成为强国以后，出现了要仿效德国军制的倾向。德国军队在国家中的地位很高，其军制是军政、军令各成体系，日本热心倡导这种军制的，是多年留学德国、研究该国军制的桂太郎，大力推行这种军制的是山县有朋。

　　 除上述军事上的理由之外，还有另外一种考虑，为防止当时迅速发展的自由民权运动波及到军队，必须把军队以及军人和政治分开，确立军队政治上的中立。当时的政府首脑们对军队现状感到忧虑，为迅速改编和加强军队，确立天皇对军队的实际统率权，他们赞同军令机关的独立。

　　 明治新政府虽采取政治和军事一体化的组织形式，但实际上却是两者混淆，军政不分的状态，因而有一种潜在的势力要求迅速把政权和兵权分开，确立各自的主体性。尤其在军队的领导者中，有强烈要求提高军队地位的倾向。

　　 由于上述原因，要求设立天皇直辖的军令机关的意见占据了上风，但这种意见还不够具体，以致在尚未充分研究设立一个什么样的组织的情况下就决定了成立新机构。

　　 天皇直辖的参谋部的设立　明治十一年(一八七八年)十月，陆军省以陆军卿西乡从道的名义把扩充参谋局的建设呈交太政官。该建议主张首先把陆军的军务分为军政和军令，军政归陆军省，军令由参谋局负责，参谋局的任务极为重要，因而必须扩充参谋局，把它从陆军省独立出来，置于政府行政范围之外。

　　 这一要求得到认可，遂于十二月五日撤销参谋局，新成立了天皇直辖的参谋部。

　　 参谋部的独立，意味着只有陆军军令机关脱离了当时以太政大臣为最高领导的政府机构。这是继陆海军省分立之后的又一项重大改革。

　　 当时制定的参谋部条例规定，参谋部统帅近卫部队和各镇台的参谋部(第一条)，参谋长，根据敕命由一名将官担任，“统管部务，参与筹划机密事务”(第二条)，作为天皇在陆军军令方面的最高参谋长，负责处理规定的军令事项。

　　 条例还规定了参谋长平时和战时的任务(第四至六条)，特别要求战时在一切有关军令事务上直接辅佐天皇。所谓一切军令，即包括整个陆海军，这意味着参谋长就是战时天皇的参谋长。但由于条文不完备，这一点没有明文规定，以致给后来造成了麻烦。

　　 参谋部下设一个科和两个局，即总务科、管东局、管西局。

　　 参谋部独立后，不仅要明确参谋部和陆军省的权限，防止发生争议，同时，还必须圆满解决两者的协调问题。为此，陆军省制定了《本省与本部权限之大略》，作了内部规定。

　　 十二月二十四日，陆军中将兼陆军卿、参议山县有朋被免去陆军卿职务，任命为第一任参谋长，但仍继续兼任参议，借以加强政府与参谋部的联系。这时陆军中将西乡从道任陆军卿，在成立参谋部时，陆军中将大山岩任副参谋长，作了人事上的协调。

　　 明治十二年(一八七九年)十月，陆军组织体制进行了全面改革。规定，参谋长“管辖陆军参谋科的军官，并统管关于军事战略方面的兵要地志，凡与军令有关者，均由参谋长筹划上奏，天皇裁决后，由陆军卿负责实施。”从而明确了参谋长的职责、天皇与陆军卿之间的关系。

　　 监军总部　参谋部成立后不久，于同年十二月十三日在东京新设立了由天皇直辖的监军总部，负责全陆军的监督及军令事项的贯彻。监军总部也是在军令机关独立形势的影响下而一举创设的，它的前身是陆军三兵部(一八七一年至一八七三年设置)。

　　 监军总部未任命部长，下设东部监军部、中部监军部、西部监军部，各监军部长隶属于天皇，平时分管两个军管区(管辖两个镇台)的监督和军令事项，熟悉其管辖地区的地理事战时作为师司令官(师长)统率两个镇台(常备现役两个旅和一个后备队)。

　　 监军部长也独立于太政大臣、陆军卿和参谋长，因此，参谋长、监军部长所管辖的军令事项无需太政大臣的辅弼便可实施。但监军部长所执行的事项，则全部由天皇在参谋长辅佐下行使军令大权，因而在军令方面已确立了比以往更加明确和系统的体制。

　　 监军总部成立时，任命了陆军中将谷干城为东部监军部长，陆军中将野津镇雄为中部监军部长，陆军中将三浦梧楼任西部监军部长，从而完善了统帅机构。

　　 海军的中央军令机关　明治四年(一八七一年)七月陆军参谋局作为兵部省内的一个特别局成立时，海军还没有与此相当的机构，军令方面的业务由兵部省海军部内的海军军务局负责。明治五年(一八七二年)二月设立海军省的时候及其以后，仍然如此。同年十二月颁布海军省条例，这个条例规定，军务局“掌管海军文武官员的调查和军事上的各种事务”。

　　 军务局在明治七年(一八七四年)五月至明治九年(一八七六年)八月撤销，在这一时期先后由海军省军事科和海军省事务科履行海军中央军令机构的职能。

　　 明治十一年(一八七八年)十二月，陆军的参谋部脱离陆军省而独立，而海军却仍然由海军卿负责并掌握军政和军令全部大权，未进行这方面的机构改革。这个时期，海军舰艇还很少，海军组建专门的中央军令机关的必要性不大。

　　 第三节　陆海军军令机关的统一

　　 陆海军军令机关的扩充　参谋部在明治十一年(一八七八年)成立之后，进行过数次改革，扩充了机构。明治十五年(一八八二年)一月设立了海防局。海防局“负责研究海岸防御的方法，拟制海防会议的议案，并监督炮台的构筑。”

　　 从明治八年(一八七五年)起，陆海军省一直在讨论海岸防御问题，明治十一年(一八七八年)至明治十六年(一八八三年)还设立了“海岸防御调查委员会”。但在作为一个常设机构的问题上，陆海军没有就其管辖范围达成协议，因而陆军首先在参谋部内设立海防局，开始研究全国海岸防御的方法。

　　 当时，陆军已经着手东京湾的设防；海军也设置了镇守府 [ 译者注：海军军政机构，负责海防警备、作战准备事宜，并管理所属部队，分别设置在横须贺、佐世保、舞鹤等军港。 ] ，调整了海上防御的装备器材，调查了海防要点等。因此，陆海军有必要对海岸防御问题进行共同研究，根据统一计划采取措施。

　　 鉴于上述情况，陆海军卿于明治十七年(一八八四年)十一月把新设“国防会议”的必要性上奏天皇。翌年四月得到批准，并颁布了国防会议条例。

　　 国防会议“置于帷幄之中，审议关于国土防御之利害得失”，由皇族任议长，由陆海军老资格的将官组成。条例中规定陆海军卿列席本会议，但未明确与参谋长的关系。

　　 这个会议的名称为“国防会议”，实际上是研究关于国土防御的问题。可能审议了全国防线的计划，镇台、营地、镇守府和军港等的设置，永备工事的构筑或撤销，铁路、电信、公路、河港的新建和改建等，但并未做出多大成绩。

　　 国防会议的设置表明了密切协调陆海军的关系，统一军令机构的必要性。但并未维持多久，明治十九年(一八八六年)三月设立陆海军联合参谋部之后，于同年十二月就撤销了国防会议。

　　 海军随着军备和各军事机构的扩大，于明治十七年(一八八四年)二月撤销海军省军务局，作为海军省的一个外局又成立了军事部。至此，第一次在海军卿之下成立了海军的专门军令机关。

　　 海军省军事部负责研究海军军事制度、舰队编制、海岸防御方法、舰船枪炮水雷的利弊、水路情况等，还掌管军令、军事战略方面的有关事项。

　　 关于军事部长的条款中规定，“部长由一名将官担任，统管所属人员，总理部务”，“凡涉及军令或与军事战略有关之事宜，部长参与海军卿的筹划。”

　　 军事部实质上是军务局的改组，但它作为负责军令的机关，其性质有所变化。军务局负责军令、军政事务，而军事部的主要任务则是研究军事，负责军令和军事战略。另外，军事部是海军省的外局，其地位和权限有所扩大和加强。它相当于明治七年(一八七四年)新成立的陆军参谋局，正如陆军参谋局后来发展为参谋部一样，军事部也具有将来独立的军令机关的性质。

　　 军事部第一任部长是仁礼景范少将，副部长由井上良馨上校担任。

　　 同年十二月新制定的条例规定，军事部负责拟制军事计划，军事部将以往仅有的某些军政职能移交给新成立的总务局，使军事部作为军令机关的性质更加明确了。

　　 军备的扩充和加强　明治四年(一八七一年)日本制定新军事政策后，陆海军便把俄国作为假想敌国努力加强军备，由于国内各种紧迫问题的羁绊，未能很快见到成效。而且这种军备是基于遭到俄国进攻时保卫本土的设想进行的，实际上当时日本还没有能力与外国军队较量，只保持在维持国内治安的水平上。

　　 可是，明治七年(一八七四年)台湾事件 [ 译者注：一八七四年，日本以琉球船民在台湾遭难为借口，以武力侵略台湾的事件。 ] 以来，开始与中国发生种种磨擦，特别是争夺朝鲜的市场控制权和政治上的势力范围。明治十五年(一八八二年)汉城之变(反日政变。日中两国派兵镇压，此后中国对朝鲜的控制权得到加强)给日本政府以强烈刺激。从此，原来的对俄战备转为对华战备。

　　 陆军于明治十五年(一八八二年)制定了军备扩充计划，规定到明治十八年(一八八五年)扩充至二十八个步兵团、七个骑兵营、七个野战炮兵团、七个工兵营、七个辎重兵营，并发展屯田兵 [ 译者注：日本为防守和开发北海道于一八七四年制定的一种兵役制度，一九○三年取消。 ] 的兵力。

　　 海军于明治十六年(一八八三年)以后八年间，着手装备四十二艘(其中新造三十二艘)舰艇，包括六艘大型舰(其中新造五艘)、十二艘中型舰(其中新造八艘)、十二艘小型舰(其中新造七艘)、十二艘水雷炮舰(全部为新造)。

　　 陆军在加强兵力的同时，于明治十八年(一八八五年)五月修改了镇台条例，把全国划分为七个军管区，各军管区设镇台。各军管区的常备部队，战时编成战列队和补充队，因此，战时兵力将增加一倍。

　　 随着镇台条例的修改，监军总部撤销，改称监军部，并制定了相应的条例。监军部由东部、中部、西部三个部组成，各部设监军。监军战时担任军长，指挥两个常备师，平时直属天皇，管辖两个军管区，负责管辖范围内的军令、出兵准备和军队的点验等。

　　 在进行上述军备扩充的同时，日本致力于调整国内政治体制，振兴工业。这个时期，一些国家对日本的威胁日益严重。明治十八年(一八八五年)，法国舰队侵占了台湾的澎湖岛，英国舰队占领了朝鲜的巨文岛，俄国舰队时常出没于朝鲜近海，中国对日本的态度也使人感到忧虑。

　　 为此，于明治十九年(一八八六年)在对马岛设立了警备队，开始在各地构筑炮台，布设水雷等，加紧进行海岸防御的准备。随着国际危机的加剧，日本也在认真地致力于国防建设。

　　 内阁制度的建立　政府力图建立一种行政机构，这种行政机构要适应未来立宪体制下责任制的政治体制，能处理复杂化的现代国家的一切事务。明治十七年(一八八四年)三月以来，在伊藤博文领导下进行了研究，并为此制定了行政机构的组织改革方案。

　　 根据这一方案，自明治四年(一八七一年)以来任职十四年的太政大臣三条实美，于明治十八年(一八八五年)十二月二十二日上奏天皇，自行辞职，并奏请改变太政官制，采取内阁制。

　　 奏章的中心内容是，在太政官制度下，虽然参议在决定实际国策中起主要作用，但在制度上规定太政大臣和左右大臣是辅弼天皇的责任者，实际负责遂行政务的各省卿只不过是隶属于太政大臣的副官，因而在遂行政务时必须接受太政官的指示，逐渐地与现代国家的政务处理不相适应。因此应改变太政官居于各省之上的制度，组织内阁，在内阁中讨论政务并上奏天皇。各大臣直接辅弼天皇，同时又作为各省的长官而各就其职。各大臣中由一人负责内外事务，秉承天皇旨意，进行综合平衡和统一，强调了采取由天皇亲自裁决的体制。

　　 上述奏章立即得到天皇批准，同一天废除太政大臣、左右大臣、参议和各省卿等官制，在宫内设置内大臣、宫内大臣和宫内顾问官，并由内阁总理大臣以及外务、内务、大藏、陆军、海军、司法、文部、农商务、递信等十位大臣组成内阁。

　　 在建立内阁制度的同时，规定了《内阁职权》作为新内阁机构开展工作的准则。它主要规定了内阁总理大臣的职责。其中第一条规定，内阁总理大臣在各大臣中位居首席，负责上奏机要事务，秉承天皇旨意，指示大政方针，统管各行政部。第二条规定，内阁总理大臣可分析各行政部之成绩，要求其说明，并进行核实。

　　 太政大臣对各省长官有完全的指挥监督权，而内阁总理大臣却没有这样大的权力。

　　 更重要的是，第六条对于参谋长的上奏 [ 译者注：称“唯幄上奏” ] 作了如下阐述，规定了与统帅权的关系：各省大臣应经常向内阁总理大臣报告其主管事务的情况，如事关军事机密，可由参谋长立即上奏，但陆军大臣须将此事报告内阁总理大臣。

　　 参谋长不是内阁中的成员，有关陆军的军令(统帅)事项，直接辅佐天皇，《内阁职权》在法制上也承认这一事实，并规定总理大臣通过上述方法，掌握情况。海军的军令事项，则可听取海军大臣的报告，与其他大臣的报告并无不同。

　　 第一任内阁总理大臣是伊藤博文。在新内阁成立后的明治十八年(一八八五年)十二月二十三日，向各大臣下达了“关于建立内阁制度的诏敕”。诏敕的宗旨是提高各省大臣的职责和地位，灵活有效地治理国家。后世人们将广泛议论实行内阁制度是否正确，但内阁成立时的想法即如上所述。

　　 陆、海军省的改组　基于内阁制度的建立，明治十九年(一八八六年)二月，制定了各省的官制，作为各省的通则，同时制定了陆、海军省的官制。

　　 陆军省由大臣官房、总务局、骑兵局、炮兵局、工兵局、会计局、医务局组成。陆军省官制第一条规定，陆军大臣的任务是“管理陆军军政，统辖军人和文职人员及雇员，监督所属各部”。

　　 海军省由大臣官房、军务局、舰政局 [ 译者注：负责制造、修理和保管舰船船体、轮机和舰载武器。 ] 、会计局组成。海军省官制第一条规定，海军大臣“管理海军军政，统辖军人和文职人员及雇员，监督所属各部”。

　　 此后，官制虽屡屡改变，但上述关于陆海军大臣任务的条款却只是在字句上有少许修改，一直维持到太平洋战争结束时为止。内阁组织编制实行后，第一任陆军大臣为陆军中将大山岩，海军大臣为陆军中将西乡从道。

　　 另外，此次制定的陆海军官制第二条分别规定：“陆军省职员由军官任之”，“海军省职员除翻译官外均由军官任之”。如把大臣也解释为职员，那么可以说这一组官制规定了大臣的任职资格，采用了大臣武官制。但是，当时只规定为武官，至于陆海军的区别、军衔等等均未作规定。大臣的任职资格，在后来的国家政治生活中成了一个很大的问题，不过当时并不是什么大问题。关于陆军卿，明治八年(一八七五年)规定为“将官”，明治十二年(一八七九年)规定为“陆军将官”。到明治十四年(一八八一年)便无明文规定了，这一次又规定为“武官”。关于海军卿，本来没有任职资格的规定，这一次才规定为“武官”(这一规定也于一八九○年三月修改海军省官制时删去)。

　　 陆海军联合参谋部　参谋部历来是陆军的中央军令机关，但明治十九年(一八八六年)三月进行了根本的重大改革，成为陆海军联合的中央军令掌管机关。该机关在皇族参谋长之下，由陆海军将官各一人任副参谋长，辅佐参谋长，其下并列设置了陆军部和海军部。新参谋部条例的主要条款如下。

　　第一条　参谋部负责制定陆海军军事计划，统管各监军部、近卫、各镇台、各镇守府、各舰队的参谋部以及陆军大学、军用电信队。

　　第二条　根据敕命，由一名皇族人士担任参谋长，统管部务，负责参与对机密事务的筹划。

　　第三条　两名副参谋长由陆海军将官担任，辅佐参谋长，分担部务。

　　第七条　战时，凡有关军令事宜，均由参谋长参与筹划，天皇裁决之后，向监军即军长、舰队司令官、镇守府长官下达。

　　第八条　参谋部分为陆军部和海军部，各部设置三个局，均由一名上校参谋任局长，监督和管理其主管事务。

　　 参谋长由旧参谋部的参谋长陆军上将有栖川宫炽仁亲王担任，陆军中将曾我佑准、海军中将仁礼景范任副参谋长。参谋部陆军部代替了旧参谋部的职能，仍设在三宅坂；参谋部海军部代替了海军省军事部的职能，最初设在芝公园内的海军省旧址，不久就迁至赤坂葵町海军省院内的旧建筑物里，后又搬入海军省院内的新楼里。

　　 从此，陆军部和海军部完全分开办公。参谋长经常在三宅坂工作，在葵町办公的时候也不少。

　　 然而，通过这次机构改革，一举实现了海军军令统辖机关的独立和陆海军军令统辖机关的联合。就是说，这时的军事组织，作为军政统辖机关，是陆军省和海军省两个省，而军令统辖机关则两军合并实现了一元化。

　　 海军采用军政、军令分开的组织形式，是海军扩充军备和与之相应的各机关的膨胀所造成的。但也是要与陆军平起平坐的“陆海军并立”思想起作用的结果。

　　 从用兵的角度看，陆海军军令统辖机关的联合，是一种理想的组织形式，从而进一步加强了统帅权独立的体制。但是，由于很难使参谋部内的陆海军取得统一和协调，因而便超越陆海军，任命不规定军人及军衔等资格的皇族出身的人担任参谋长，企图以此来达到统一的目的。这也是打算更加密切天皇和军队关系的一种表现。但是，为了维持这一制度，就牵涉到必须找到胜任这一职务的皇族的问题。

　　 军令和军政问题密切相关，实际上在很多方面是重复的，因而必须明确陆海军省和参谋部间的权限和责任。为此，在设立新的参谋部的同时，伊藤博文首相就这一问题向参谋长以及陆相和海相下达了“省部权限概要”的通令。

　　 海军军令机关独立尚属首次，因此于明治十九年(一八八六年)四月，根据敕命制定了如下海军条例。

　　第一条　凡有关军令事宜，均由参谋长筹划上奏，天皇裁决后，由海军大臣实施。

　　第二条　战时，天皇裁决的军令，应立即向镇守府司令长官或特别任命的司令官下达，并与统帅部相互通报，保持不间断的联系。

　　第三条　海军的军政，根据海军省官制由海军大臣掌管。

　　 这是一个很重要的条例，它明确规定了过去海军大臣所掌管的军令事项均转交参谋长管理。从此，海军也采用了与陆军同样的体制。

　　 军事参议官　明治二十年(一八八七年)五月，新制定了军事参议官条例，规定军事参议官“置于帷幄之中，审议有关军事的利害得失。”即军事参议官是直属天皇的军事审议机关，它象前边提到的国防会议一样，没有把审议结果直接付诸实施的权力。国防会议负责审议有关国土防御的利害得失，而军事参议官负责审议整个军事方面的利害得失，因而它的权限比国防会议大得多。它的作用如果发挥得当，是会有利于陆海军的统一的。

　　 军事参议官是现职的陆海军大臣、参谋长和监军，并不是另行任命军事参议官。也未确定议长和副议长。这一点与国防会议不同。它是在军政、军令方面负责辅佐天皇的最高当权者的联络会议。

　　 在设置上述军事参议官的五月三十一日，制定了监军部条例。规定监军部设监军一人，由上将或中将担任，直属天皇，负责统一规划陆军军队的训练。此时的监军部是以后的教育总监部的前身，其性质与过去的监军部大相径庭。

　　 监军由内务大臣、陆军中将山县有朋兼任。这样一来，陆军省、参谋部、监军部同成为陆军最高的三大机关。

　　 参军有栖川宫　在参谋部成立两年多以后，于明治二十一年(一八八九年)五月，制定了使这些机构升格的参军制。历来的参谋长不仅是参谋部的长官，而且是天皇的总参谋长，因此把这一名称改为“参军”，把参谋部陆、海军部分别升格为陆军参谋部、海军参谋部，各由一名陆、海军将官担任参谋长，辅佐参军，管理部务。

　　 参军是“帝国全军的参谋长”，“由一名皇族上、中将担任”，直属天皇，“运筹于帷幄之中，负责拟定出兵计划、国防和作战计划。”参与计划战略上的一切军令，天皇裁决后，平时立即向陆、海军大臣下达，战时由参军向师长、舰队司令官、镇守府司令长官或特别任命的司令官传达，督促其实施。

　　 在制定参军制的同时，还制定了陆军参谋部条例和海军参谋部条例，规定陆军参谋部负责制定陆军军事计划，海军参谋部负责制定海军军事计划，各参谋长统管部内的一切事务，并对参军负责。

　　 陆军上将有栖川宫炽仁亲王担任参军，陆军中将小泽武雄和海军中将仁礼景范分别担任陆军参谋长和海军参谋长。

　　 在制定上述参军制的五月十四日，陆军制定了师司令部条例，撤销镇台，设置了师。师长直属天皇，统帅师防区内的军队，处理军事方面的各种事务。因此，他负责师防区内军队的出动准备、征兵、属下部队的培训等一切有关军政、军令、教育等军事工作。

　　 陆军先前设立了监军部，鉴于改革师的编制和整顿财政的必要性，对参谋部的组织改革问题进行了研究。其间组织机构又升格，便形成了上述的组织体系。而《参谋部历史草案》(参谋部文书)中，对改变职务名称的理由作了如下记述：

　　 大元帅的参谋总长即参军，作为军事参议官之一，参与最高统帅部机密事务的筹划。他所负责范围内的事务涉及到陆军和海军，因而必须设置各部自己的办事处。管理各部事务、辅佐参军的，是现在的副参谋长。故把副参谋长的名称改为参谋长，使其分担陆海军各参谋部的事务。

　　 在参军制下，设立了陆军和海军参谋部，为精简机构，内部组织由三个局改为两个局，但其职能并没有多大变化。由于改变了职称和升格，两个参谋部的责任更重了。这也可以看作陆海军对立的萌芽。

　　 为了避免这种内部对立，参军制明文规定由一名“皇族上、中将”任参军，负有“帝国全军参谋长”的职责，并树立了其权威地位。为使陆海军协调统一，规定了由“皇族”任首席长官的附加任职条件。迄今，国防会议议长、参谋长、参军等职就是这种军制的体现。幸而这些职位均有适宜的人选。但其缺点是，没有合适的人选，这一制度就无法实行。在任命参军之后，这种制度再没有继续下去。

　　 参军这一名称是从法军教范中抄袭来的。法军把统帅敌军的指挥官的参谋长叫做参军。

　　 明治宪法下的内阁制度　明治二十二年(一八八九年)二月十一日，颁布了《大日本帝国宪法》(明治宪法)。这部宪法规定，在天皇独揽统治大权的前提下，立法、司法、行政三大机构原则上各自独立，帝国议会、法院、国务大臣分别处于决策地位。

　　 宪法中未使用内阁这一称呼，只是在第五十五条中规定，“各国务大臣辅弼天皇，各负其责”，“凡有关法律敕命及其他国务方面的诏书需再经国务大臣签字”。关于大臣的条款，更加强调他们是天皇的辅弼者，而不仅是行使行政权的责任者。但是关于国务大臣的辅弼问题，宪法并不是否定谋求统一和协调的机构，而是在与规定这一组织机构的《内阁官制》相关联的情况下产生的。

　　 在即将施行宪法时，可能任下届首相的山县有朋与三条实美总理以及名国务大臣联合署名，提出了改革内阁制度的奏章。这是因为，上届内阁(首相为黑田清隆)时，曾因条约修改方针问题国内爆发了激烈的反对运动，政府内部也产生严重的意见分歧，首相无法控制局势，内阁不统一，造成了内阁总辞职。上述奏章为的是削弱总理的权限，相应地加强各省大臣的职责中发挥天皇的裁决作用，借助天皇的力量达到内阁的统一。

　　 奏章被批准，明治二十二年(一八八九年)十二月二十四日颁布了《内阁官制》。其中规定：

　　第一条　内阁由国务大臣组成。

　　第二条　内阁总理大臣为各大臣中之首席，负责上奏机要事务，秉承天皇旨意，保持行政各部之统一。

　　第四条　凡有关法律及一般行政上的诏书需再经内阁总理大臣和主任大臣署名，属于各省专管的行政事务的诏书，需经各省主任大臣署名。

　　 建立内阁时制定的《内阁职权》中规定，首相“……秉承天皇旨意，指示大政方针，统管行政各部。”但此次改为“……秉承天皇旨意，保持行政各部之统一。”还删掉了首相可要求各省“……予以说明，并可进行核实”的条款。这意味着首相对各省大臣的权限削弱了，而天皇的直接影响则相对加强了。

　　 与此同时，由于修改后规定属于各省专管的行政事务的诏书，需经各省主任大臣署名，因而各省大臣的责任加重了。第五条中列举了提交内阁会议讨论的事项，以下各条是为了内阁顺利开展工作而作的规定。

　　 这种内阁官制，此后只有一些小的修改，一直与明治宪法同时并存。但问题是，后来在国家现代化特别是与战争有关的问题上，内阁和首相的权限对保持国家政治上的统一无能为力。

　　 统帅权的独立　《大日本帝国宪法》中有下述条款：

　　第十一条　天皇统帅陆海军。

　　第十二条　天皇决定陆海军的编制和常备兵额。

　　 这两条是军制的基础，第十一条称为军令大权、统帅大权或“帷幄之大权”，第十二条是规定天皇的军事大权的，称为编制大权或军政大权。

　　 天皇行使军令大权，不受国务大臣的辅弼，主要由军令机关长官(颁布宪法时为参军，他是帝国全军的参谋长，明治二十二年三月陆海军联合的军令机关解体之后为参谋总长和管辖海军参谋部的海军大臣)进行帷幄辅佐，国务大臣不负其责(纯属军队指挥运用等统帅问题，称为狭义的统帅权独立)。

　　 国务大臣的辅弼，宪法中有明文规定，但帷幄辅佐在宪法中却没有规定。因而这种辅佐只是一种内部关系，而对外，大权的行使则是以独立于一般国务的天皇亲自裁决的形式体现的。

　　 关于编制大权的内容，伊藤博文在他的《宪法解说》中写道，“军队舰队的编制以及由管区负责的武器储备、供应、军人教育、点验、纪律、礼仪、服装规定、卫戍、城防及海防、港口守卫以及出兵准备等项。”但是，军令(单纯的统帅)和编制(军政)密切相关，并没有明确的界限，其中大部分被称为军令、军政相关事项，或共同事项。

　　 《宪法解说》也谈到编制大权的行使主要由陆海军大臣(军部大臣)辅佐，但是在军令、军政的共同事项中，明显带有军事机密和军令性质的事项，不由政府负责，而由军部大臣直接上奏天皇(即军部大臣的“帷幄上奏”)，进行辅佐(包括单纯的统帅在内，称为广义的统帅权独立)。

　　 颁布宪法的明治二十二年(一八八九年)末，即上述的十二月二十四日，公布了《内阁官制》。其中第七条规定：“凡有关军事机密和军令问题上奏天皇，除按天皇旨意下发内阁之文书外，均需由陆军大臣、海军大臣向内阁总理大臣报告。”

　　 在上述的《内阁职权》中规定：“凡有关军事机密，由参谋长直接上奏，但陆军大臣需将其事向内阁总理大臣报告。”这个时期，海军大臣掌管着军令和军政两方面的事务，而陆军，则是参谋长直属于天皇。

　　 军令和军政机关在组织上的关系，在制定《内阁官制》时也与上述情况一样，虽条文不同，但文意没有变化。在官制的条文中没有记载由谁负责就“军事机密和军令问题上奏天皇”，但“帷幄上奏”者是参谋总长和军部大臣，这一点却是明确的。

　　 在宪法实行之前，统帅权独立被确认为国法上的一条原则，政府和统帅部相互独立，统帅权的行使由统帅机关掌握。《内阁官制》表明，宪法实际上承认这种事实。但是，《内阁官制》中所规定的“军事机密和军令事项”的范围不明确，因而在对它的解释上包含着将来发生问题的危险。

　　 如上所述，明治宪法的基本精神是在天皇亲政下，实行国务和统帅两套马车的制度。因而，国务和统帅在天皇统治下，如何保持协调一致这样一个政略和战略的统一问题是极为重要的。

　　 陆海军军令机关的分离　宪法颁布后不久，即明治二十二年(一八八九年)三月七日，参军以及陆、海军两个参谋部被撤销，陆海军的军令机关分开，形成参谋部和海军参谋部两套组织，海军参谋部重归海军大臣管辖。这样一改，海军二元化的军政、军令组织恢复了一元化。

　　 苦心经营了大约三年的联合中央军令机关为何解体，原因还不明确。但可能是：一名参军难以领导内容和性质显著不同的陆海军军令业务，海军对陆主海从的主导思想不满，海军参谋长不想在陆军出身的参军管辖之下；陆海两军的军令机关所在地相距甚远，不便于处理事务，海军的军令业务还很简单，加强与海军省的密切联系比设立独立的军令机关更必要。特别是海军方面强烈希望予以撤销。

　　 海军参谋部在海军大臣领导下负责制定军事计划。因而，海军大臣除负责海军省官制中规定的业务之外，还“参与最高统帅部门对机密事务的筹划，制定出兵、作战和海防计划”，管辖海军军政和军令两个机关。

　　 当时的海军大臣是西乡从道中将，伊藤隽吉少将任海军参谋长。

　　 海军参谋部分离出去之后，陆军方面修改了参军官制，改称参谋部条例。其中规定，参谋部“设于东京，负责出兵、国防、作战计划，并统管陆军参谋军官，监督其教育，管辖陆军大学、陆地测量部。”参军改称为参谋总长，把陆军参谋部前边的“陆军”二字去掉，恢复旧称。还规定参谋总长“是帝国全军的参谋总长，直属天皇，参与最高统帅部门对军务的筹划，管理参谋部的事务”。所谓“帝国全军的参谋总长”，是因为他履行“参军”的职责，是表明担任战时大本营参谋长的将官平时的职务名称，而不是特意表明从平时就管辖海军参谋部的。

　　 条例规定，“凡战略上有关军令事宜，专由参谋总长掌管，运筹计划，经天皇裁决后，平时立即转交陆军大臣，战时由参谋总长向师长或特别任命的司令官下达，令其实行。”

　　 从“凡战略上有关军令事宜……”这句话看，毫无例外地涉及到陆海军一切军令问题，参谋总长在陆海军作战计划等重要军令问题上直接辅佐天皇，实施时则按陆海军各自的统帅系统进行。

　　 这在法制上也存在不完善之处，表现在陆军方面把担任战时大本营参谋长的将官平时的职务名称在明治十一年(一八七八年)定为参谋长，明治二十一年(一八八八年)称为参军，明治二十二年(一八八九年)以后又称为参谋总长。这是因为当时存在这样一种基本想法：必须由一个人担任战时大本营的参谋长，来制定陆海军作战的重大计划和辅佐天皇，否则就无法实施领导。

　　 但是，陆海军对这一解释的不同理解，却为后来双方发生对立和纠纷埋下了一条祸根。

　　 另外还规定参谋总长由“一名陆军上将或陆军中将”担任，删去了“皇族”这一资格的规定。其主要目的是把陆海军的军令机关分开，改变长期统一管理陆海军军令的制度，并纠正作为一种制度限定皇族这一身份的弊病，广泛地从老练杰出的将官中选拔称职者。

　　 第一任参谋总长是陆军上将有栖川宫炽仁亲王，副总参谋长为陆军少将川上操六。