我们必须有国家目标·第二十二
作者：斯蒂芬·豪沃思 ·美国
出自————《战争通史》
任何战争结束后，海军在舰艇和人员数量上，多少会有所减少。在战争尚在进行时就出现这种情况，则是闻所未闻的。但是，这却是越南战争与其他战争的另一个不幸的区别。5-10年前，政府曾经牺牲常规舰艇而将经费用于建造核动力舰艇。但那时，第二次世界大战后封存的舰艇仍处于完好状态，完全能够满足需要。在1968年越战达到高潮时，海军共拥有428艘水面舰艇和146艘潜艇。但是，为了掩盖越南战争的真正财政支出，约翰逊政府和尼克松政府都大量削减造舰费用，把节约下来的钱用于其他方面的战争努力。在70年代的后半期，这两种做法都导致了自食苦果：第二次世界大战期间的老舰就要达到适用期的极限；而且，由于约翰逊和尼克松削减造舰经费．已经没有可用于替代它们的新舰。因此，到1978年，舰队现有的水面舰艇和潜艇已经分别减至217艘和119艘。
朱姆沃尔特海军上将已经于1970年7月1日从驻越海军部队司令官这个“褐色海水”的岗位升迁至海军作战部长这个海军的最高工作岗位。这是有些出乎意料的提升，因为当时他只有49岁，同时也因为驻越海军部队司令官并不被人们认为是随后将担任为期4年的海军作战部长的一个重要职务。但是，朱姆沃尔特的能力使他比正常早两年就获得了海军中将的军衔，而且，他执行的“加快向越南移交”的计划是如此符合国会关于“战争越南化”的愿望，以致他的任命尽管引起了争论，但仍迅速获得通过。
他接管海军时，海军的士气低沉，武器匮乏。没有多少海军官兵认为他们的舰队有足够的舰艇，他们也不认为拥有的舰艇处于完全良好的状态。发牢骚是常见的，但通常并不严重；即使很严重，只要手头的工作是有价值的，也不一定会对士气产生不利的影响。缺乏舰艇在当时是对朱姆沃尔特的一种挑战。正像金海军上将在1941年3月所说的，这个问题应当“像对待‘敌人’似的予以克服……我们必须以我们现有的东西去于我们能干的一切”。但是，状态越来越糟的舰艇和不得人心的战争令人失望地结合在一起，使得甚至最有自信心的人也磨掉了意志。
自然，海军在很大程度上反映了它为之服务和加以保卫的社会的标准和态度。美国在70年代初期的态度对海军人员提供的心理上的支持少得不能再少。敢作敢为的海军人员可以嘲弄爱好和平的嬉皮士文化，并反对黩武主义的、好斗的雅皮士，但是，由于反对军事权威已经成中产阶级的积习，舰队也不可能不受到影响。约瑟夫·基尔海军上校(当时是海军少校)记得：“在越南战争中，许多年轻军官入伍只是为了早日服完兵役”——这很难说是对待战争的最好态度。只希望服尽可能短期的兵役而入伍的年轻人带来了老百姓的习惯。“例如，”罗杰·巴尼特海军上校回忆说，“在加利福尼亚，通过了一项有关大麻的法律。如果你被抓住时携带的大麻不足一盎司，就被认为是供自己使的，处以相当于一次停车费的罚款。这是违犯上述法律的水兵在社区里受处罚的情况。”然而，在海军里，同样的过失就要“受到非常严厉的惩罚即有可能两个月不准下舰上岸，并且在两个月内，每个月罚薪50%。水兵们很难理解这种区别以及产生这种区别的理由”。
其他的社会变革在舰队中造成了更严重的紧张气氛，甚至冲突。一方面，物质上的更大丰富使得越来越多的士兵拥有住宅和汽车。巴尼特评论说：“从保持舰上良好的秩序和纪律，以及舰上人员对母舰的忠诚这个非常狭隘的观点来看，我肯定不欢迎这种情况。当我参加海军时，所有的士兵都住在舰上；军舰就是他们的家。当军舰不再是一个家，而是一个跑去工作的地方的时候，这就成了一种非常严重的文化变革。它造成了过去未曾出现过的巨大的压力。”然而，这种问题完全是海军内部的问题，是舰上管理的“私”事。其他一些事则清清楚楚地暴露在公众面前。“在CVA-63‘小鹰’号航空母舰上首先爆发了，”新的海军作战部长写道，“最糟糕的事件。”这艘航空母舰到1972年10月中旬已在太平洋上巡弋达8个月之久，创造了一项在一次航行中飞行架次最多的新记录，而当时国内对越南战争的支持已经降至最低点。就在此时，各种造成紧张的因素综合在一起，达到了爆发点。在10月12-13日夜间，舰上5000名官兵中，约有200名发生了骚动，时间长达9小时之久。结果有60人需要进行治疗，有3人伤势严重，立即空运到岸上的医院。
4天以后，在马尼拉的苏比克湾．在“哈萨雅姆帕”号油船上又爆发了另一次骚动。好在骚动的时间较短，不甚激烈。但冲突并未过去。在11月3日，亦即总统选举前夕，“星座”号航空母舰上发生了对抗。这次对抗中完全没有出现暴力行动，然而也正因为如此而更加难以处理。对抗长达6天之久，正好与理查德·尼克松再次当选为总统的选举时间一致。这是反对海军中种族主义的最明显的表现。“你可以是黑人又是海军。”一则召兵广告称。但是，正如一批调查少数民族中再入伍率的年轻军官对朱姆沃尔特所说的：“‘你可以是黑人或是海军’更真实地反映了我们海军今天的情况。”
种族主义是上述3个独立的事件中的唯一联系。与“星座”号的事件相比，“小鹰”号和“哈萨雅姆帕”号上的事件是直截了当的，都是由于精疲力竭、愤愤不平和失望情绪造成的，并且都根据海军的纪律控制住了。油船上有6人、航空母舰上有26人被起诉，碰巧所有被起诉的都是黑人。这两次偶发事件只引起报界短时间的注意。但“星座”号的情况却招致了总统的愤怒和传播媒介的充分报道。因为它比其他情况具有大得多的政治意义，即144名抗议者中既有黑人又有白人。尼克松在电视上看到他们握紧拳头敬礼，因而勃然大怒。他通过基辛格(他“简直是朝我尖叫”，朱姆沃尔特写道)命令海军作战部长将所有抗议者立即开除军籍。这种命令是不合乎法律程序的。首先，开除军籍只有经过长时间的军事法庭审讯才能执行。其次，在采取行动和作出反应的一系列复杂的过程中，抗议者触犯海军条例的只是有几小时逾假不归。这种情况不可能导致开除军籍。
对于舰队、对于他自己的工作以及对于抗议者来说，幸运的是，海军作战部长是一位有高度政治头脑的海军将领。尼克松命令的不合法性使朱姆沃尔特能够依照他自己的良知行事，而置总司令的命令于不顾。国会宣布将组成一个特别委员会以调查舰队中“所谓的种族和纪律问题”，这使他有机会公开发表他对海军实行种族融合计划的看法。他清楚地知道，这样做可能会使他丢掉自己的职务。“得到种族骚动和怠工所提供的炮弹后，”《时代周刊》于1972年11月27日报道说，“许多海军将领不顾纪律的约束，竞相要求解除朱姆沃尔特的职务；”尽管如此，朱姆沃尔特决心继续斗争。他写道，“我认为发生骚动并不说明我们应采取防御的姿态。它提供了一种机会，使海军能够牢固地建立任何人都无法取消的平等对待少数民族和妇女的体制。”
确实，“骚动”在很大程度上是针对他个人的。朱姆沃尔特除有政治头脑外，还是那种在大多数国家的海军中部不会受欢迎的人——“前瞻式”的海军将军。他从就任海军作战部长之日起，发布了许多命令(绰号为“Z计划”)。在这些命令里，他努力使海军在对待人的态度上适应现代的潮流。自从失掉第二次世界大战中的那种战争紧迫性以来，海军中就充斥了“米老鼠”式的规定，即“一些以维护良好秩序和纪律为名加进去的规定。它们只会使……人们感到痛苦，”基尔海军上校说，“他撤消了许多这类规定。”
有些“Z计划”是有争议的，它们的影响也很大，以致成了朱姆沃尔特担任海军作战部长期间的主要特征。“Z57”和“Z66”计划在广大的群众中得到特殊的称誉或毁谤。前者(“取消侮辱性和容易引起磨擦的条文”)受到褒贬，是因为按照批评者的看法，它给舰队带来了“纵容”；而后者(“海军中的机会均等”)受到褒贬是因为它明确宣称：“我们必须是一个海军大家庭，它不承认人为的种族肤色和宗教信仰的壁垒。这里没有黑人海军，或白人海军，只有海军，只有美国海军。”
“Z57”计划涉及海军人员生活方面的一些细小问题。例如，每个海军基地现在都必须能够兑现支票——过去，即使这种简单的便民措施，都未能普遍做到；允许士兵在基地餐馆内身着工作服；此外，还规定了其他许多小的常识性的要求，以取代繁琐的、无益的限制。然而，最著名的是允许水兵留长发(直至领子上端)，留胡须、髭或短络腮胡子。奇怪的是，既然条令早已宣布允许留胡须和髭，唯一的新意只是允许留短络腮胡子，为什么这种规定还会引起如此众多的赞扬和责备。但是，海军作战部长不顾地区指挥官的忠告，对这一规定进行了大张旗鼓的宣传。为了有助于召募新兵和鼓励老兵重新入伍，舰队需要一种新的形象。它得到了：报界就此大做文章，结果，美国突然有了一支“现代派海军”。
“这是一个非常富于挑战性和鼓舞性的社会文化变革的时代。”这是罗杰·巴尼特对这段时间的回忆。这或许是一位必须执行“新面貌”政策的中级军官(他当时是海军少校)的一种慈悲为怀的描绘。巴尼特承认“这是非常痛苦的……怨恨情绪很大。指挥系统里的军官们感到迷惑不解”。约瑟夫·基尔同意这种观点。他说，“很可能走得稍远了一些，因为它确实破坏了某些纪律……许多年长的军官和年长的士兵——军士长们，确实感受到了纪律松弛的威胁。”
这些规定是必需的，但太多太快，有些人仍然完全不同意这些规定。这就是对“Z57”计划的评价。“Z66”计划涉及海军另一个有别于其他军种的领域：对少数民族尤其是黑人的特殊需要的忽视。现在，司令官们和中队指挥官们必须指定一名军官或一名资深士官担任负责少数民族事务的特别助理，并且允许他有权直接向他们报告。此外，这项“Z”计划还命令提供民族的食物，拨款雇佣经过恰当训练的梳洗员、理发师和美容师以及采购由美国黑人写的或灌制的和关于美国黑人的书刊及唱片。这些改革非常简单，却强调说明了过去对这类特殊的需要是如何缺乏考虑。
“Z66”计划于1970年12月17日发表。大约两年后在“小鹰”号、“哈萨雅姆帕”号和“星座”号上发生的骚动和对抗强调说明了在这段时间内情况没有发生什么变化。朱姆沃尔特公开地并且愤怒地提醒海军将领们：要想有真正的改变，单是制定一项具有法律效力的计划是不够的。“认为海军人员来自远离我们世界的其他某个地方，认为他们没有受到偏见的影响，那是自欺欺人。”
在海军内部和社会上，美国人的态度以及国民水准处于新的低潮，也给“Z”计划带来了损害。在上述骚动和对抗发生前几周，对水门事件的审判开始了。理查德·尼克松坚决声称“我不是骗子”，并且抱住总统的职位不放。直到1974年8月8日，在面临被弹劾的情况下，他才作为美国第一位辞职的总统载入了史册。
公众对武装力量的不信任感和怨恨现在扩大到了政府。尼克松的副总统和继任人杰拉尔德·福特也受到了连累，这不仅是因为他和名誉扫地的尼克松有紧密联系，而且也因为他在就任后的第一个月，就赦免了仍然面临着被起诉的尼克松。一夜之间，福特的得分率就由71%降到了50%。不久之后，不管他的其他品质如何，他开始被看作是一位无能的看守人。1976年，佐治亚州的民主党人吉米·卡特成了意气沮丧的美国的第39任总统。无论在海军内部还是海军外部，对未来的憧憬似乎油然而生。所有人都清楚，卡特是一位具有很深道义感的人；他渴望人间普具公正的道义。人们还记得，他曾经是一位海军军官；尽管后来他没有以此为职业，但至少出于对旧时的记忆，他似乎很可能会对舰队怀有同情的态度。
到1978年，卡特在其第一个总统任期内，已经走了一半的路程。现在，我们可以稍停阐述，转而简要地对比一下美国海军与它的主要竞争者的实力。不管卡特是(像他的朋友断言的)椭圆形办公室里的好人，还是(像批评者所说的)一位天真的和多愁善感的总统，总的情况并不令人鼓舞。
由于1815年到1914年期间皇家海军没有遇到实际的挑战者，全世界才有可能在英国的治下保持了整整一个世纪的和平。在20世纪，美国治下的和平几乎一开始就遇到了潜在的挑战，即日益强大的、指导有方的苏联海军的挑战。在第二次世界大战期间(俄国人称之为“伟大的卫国战争”)，苏联海军只是一支具有近海作战能力的中等海军，所起的作用较小。战后不久，苏联军事当局与美国和英国一样，认为新近发明的、具有显著威力的战略轰炸力量是一种非常吸引人的未来防御工具。这3个国家都经受了来自各自空军力量的同样的压力，希冀能牺牲海上力量而加强空中力量。这种观点从其地理位置来看，对苏联具有特殊的吸引力。然而，碰巧的是，在所有这3个国家中，以及几乎在同一时期，所任命的海军领导人都具有超群的才能，能够阻止他们的军种成为空军的后娘养的姊妹。在美国，他就是阿尔莱·伯克海军上将；在英国，是海军大臣路易斯·蒙巴顿勋爵海军上将；而在苏联，则是苏联海军新的司令谢尔盖·戈尔什科夫海军上将。
伯克和蒙巴顿是于1955年任命的，戈尔什科夫则是在1956年任命的。路易斯勋爵担任海军大臣达4年之久，后来又担任了5年的国防参谋长。伯克担任海军作战部长不是通常的4年，而是6年。这在所有海军作战部长中是独一无二的。戈尔什科夫担任苏联海军总司令不少于29年。正如艾伯特·加勒廷所说的，“要建造战舰是需要时间的”。
7年的时间是不够的。在1962年发生古巴导弹危机时，戈尔什科夫的舰队在数量上并不比美国海军多多少。但美国有28艘航空母舰，而苏联一艘也没有。此外，其他类型的舰只也不构成严重的威胁。然而，在戈尔什科夫看来，古巴危机的教训——海上力量可以决定世界大国间争斗的结局——来得非常及时。其实，他早已汲取了这个教训。他曾经评论过联合国在朝鲜战争中对海军的使用，并说，如果没有海军，联合国“将很难避免军事上的失败”。或许人们可以把这种评论看作是爱敌人的例子(这在无神论的社会中是很奇特的)，因为敌人虽然威胁到他的存在，但也证明了他有必要和有理由存在。古巴事件使戈尔什科夫获得了改变他的主人们的观点的机会。于是，到1978年，当美国的舰队一艘一艘地驶到拆船厂时，23年中不断地研制和建造军舰终于使谢尔盖·戈尔什科夫拥有了一支庞大的海军。
到那时，苏联舰队已经两次(一次在1970年，第二次在1975年)向全世界显示了它的巨大的潜在力量。当美国在越南消耗力量时，戈尔什科夫海军上将指挥了“海洋”演习和“海洋II”演习。这是各国海军都未曾举行过的最大规模的演习。1970年的“海洋”演习有200艘军舰参加；“海洋II”演习有220艘军舰参加。在这两次演习中，黑海、地中海、波罗的海以及(更不吉利和予人更深刻印象的)太平洋、大西洋、印度洋和北冰洋的舰队都采取了协调一致的行动。此外，从数量看，参加演习的军舰只占整个苏联舰队的1/4-1/3。在演习中，海军是防御性军种的特征仍然有所显露，如：常规潜艇具有强大的实力；导弹巡逻艇的比重很大；以及刚刚开始使用航空母舰。但是，“海洋”演习证明，苏联海军能够迅速在世界各个海域成功地进行战斗；一旦下达此种命令，它就会勇往直前地进行战斗。
苏联海军早已增强了正常的部署。表现最明显的是在地中海。在1967年、1970年和1973年，苏联军舰出现于地中海已经对中东的政治产生过重大的影响。在1967年的阿以战争和1970年的约旦危机中，俄国第五区舰队的力量已经强大到足以阻止美国第六舰队进行干涉的程度。而一切情况如果仍和50年代时一样，可以肯定，美国第六舰队原本是会进行干涉的。
在1973年10月的赎罪日战争中，局部地区的海军力量对比发生了更加戏剧性的变化。战争开始时，埃及动用200架飞机、600辆坦克和7万人的部队在犹太人的赎罪日对以色列发动了猛烈的进攻。然而，两周后，当以色列反击时，埃及第三集团军的2万人被包围在苏伊士运河的西岸。两个超级大国都以向各自的盟国提供武器和弹药的方法有效地进行了一场代理人战争。此后，它们开始要求实现停火。被围困的埃及人拒不投降；实施包围的以色列人又不允许派遣“慈善团”向被围的埃及军队提供食物、饮水和医药用品。因此，苏联建议派出苏美联合部队，并且保留在美国拒绝苏联的建议时单独采取行动的权利。苏联的建议遭到了拒绝。因而，第五区舰队的实力由正常的55艘军舰获得了迅速的增强。美国的第六舰队也增加到了65艘军舰；但与之对抗的是苏联的98艘军舰。
这就导致了美军在世界范围内进入戒备状态。这是肯尼迪被暗杀以来美军首次处于全球戒备状态。这次全球性戒备发生在水门危机时期，因此，它的作用在美国引起了普遍和广泛的怀疑。尽管如此，海军却没有表现出丝毫动摇。正如丹尼尔·墨菲海军中将(第六舰队司令)所说的，他的舰只和俄国的舰只“实际上同在一个池塘里，近在咫尺；模拟的‘海上战争’已在进行……双方的舰队显然都已处于高度战备状态，以便应付下一步可能发生的事态，虽然看来没有一支舰队确切知道将会发生什么情况”。
这是第二次世界大战结束以来美国海军面临的最紧张的情况。尽管如此，当交战双方同意在联合国监督下实现停火和撤军时，这次危机似乎以某种虎头蛇尾的方式得到了解决。但是，这种情况之所以出现，是因为美国强迫以色列接受了解决方案。美国之所以强迫以色列接受解决方案，再一次用朱姆沃尔特的话说，完全是由于“我们缺乏军事力量和稳定的国内领导——这两项条件中只要具备一项，就可以支持以色列”。美国海军军官认识到，他们在地中海的军事力量已经第一次被苏联超过，他们对此已有预料。
美国海军几乎各种舰艇的数量都发生了明显的变化。在1968年，它有31艘航空母舰，而到1978年只有21艘；巡洋舰从34艘减至26艘；两栖舰艇从77艘减至36艘；常规潜艇从72艘减至10艘；驱逐舰(主要级别的驱逐舰都是第二次世界大战遗留下来的逾龄舰只)则由227艘减至64艘。
对越南战争、“海洋”演习和赎罪日战争的研究，促成了卡特总统下令对其政策进行中期评估。结论是明确的：当对手增强其实力时，美国海军的力量却在缩减；美国现在总共只有436艘作战舰只(舰身长度超过250英尺者)，而苏联海军却有740艘。
在某种程度上，出现这种不均衡情况是有意识造成的，即：当封存的“二战期间舰只的维修费高到无法忍受时，美国海军在70年代初就有意识地承担了一定风险，决定把逾龄的驱逐舰拆毁。与此同时，其他舰种的舰只数量却保持了稳定，甚至还有所增加。如1968年以来的10年中，护卫舰和导弹巡逻艇的数量有很大的增加，从50艘和130艘分别增至64艘和135艘；核动力弹道导弹潜艇经常保持在41艘的水平上；核动力非弹道导弹潜艇增加了一倍还多，即从33艘增至68艘。1978年夏，即将离任的海军作战部长詹姆士·霍洛威海军上将表达了他的看法：美国海军仍然比苏联舰队强大；因为，美国在航空母舰方面具有的优势(21艘对3艘)，使它投送海基空中力量的能力强大得多。此外，尽管苏联拥有294艘潜艇，美国只有119艘，但苏联的潜艇中有172艘是常规的，而美国只有30艘是非核动力的。
令人敬畏的里科弗将军对此并不满意。他对国会说，如果能够选择，他宁愿指挥苏联的潜艇舰队；如果发生战争，他当然希望取得胜利，但他如果是苏联一方，取胜的机会肯定会大一些。他和霍洛威的继任人朱姆沃尔特曾经有过许多不同意见，主要是朱姆沃尔特偏爱耗资巨大的常规舰艇，而里科弗则袒护极其昂贵的核动力舰只。但在美国对苏联的海战中能否取胜的问题上，他们一致认为，美国很可能会失败。“其可能性是，”朱姆沃尔特后来说，“如果我们在1970年以后的任何一年中不得不同苏联开战，我们将会输掉这场战争。海军取胜的概率已经降到了35%。”
在美国海军的21艘航空母舰中，有2艘是崭新的、巨型的“尼米兹”级航母。它们全长1090英尺；满载排水量91400吨；能够搭载90多架飞机和直升机；装有2台A4W型核反应堆，航速可达到33节。“尼米兹”号(CVN68)和“德怀特·D·艾森豪威尔”号(CVN69)几乎能够执行任何任务，如：派遣空中力量深入敌人的领土；控制海洋；搜索潜艇。但是，它们和该级别的第三艘航母“卡尔·文森”号由于美国介入越南战争而推迟了服役时间。“尼米兹”号原定于1971年服役，第一笔款项于1966年拨出。接着，以后每隔两年增加一艘姊妹舰。然而，它到1975年才开始服役；“德怀特·D·艾森豪威尔”号也相应往后拖了4年；“卡尔·文森”号到1978年才建成一半。它们的造价也不断上涨。“尼米兹”号用了18.81亿美元；据1978年的估计，“尼米兹”级的其他几艘航空母舰，每艘的造价将轻而易举地突破20亿美元。
尽管造价昂贵，海军还是计划建造第四艘该级别的航空母舰。正如斯坦斯菲尔德·特纳评论的，“在军队问题上，经济不是压倒一切的因素。……经济只是一个因素，而且经常是一个次要的因素。如果想要生存，就不能节俭”。但国会对此并不同意。1977年3月，它决定不再为第四艘“尼米兹”级航空母舰拨款。使海军不快的是，卡特总统接受了这一决定，而且丝毫没有提出疑问。 一年以后，卡特宣布修改福特政府1979-1984年的5年造舰计划。它决定只建造70艘舰艇，而不是原先设想的156艘。对于国会，这一削减看来太大，以致它改变了想法，迅速投票批准建造第四艘“尼米兹”级航空母舰，作为1979年计划的增补部分。但总统同样迅速地否决了这项决议。
当然，总统完全有权这样做。但是，甚至只要简单比较一下苏美海军，就可以看出两者的差距有多大。在1978年，美国海军有21艘航空母舰，俄国有3艘。这种情况看来相当令人满意。但是，在其他类别的主要水面舰艇的数量上，苏联都超过了美国，即：苏联总共有446艘主要水面舰艇，而美国只有217艘。此外，苏联的潜艇部队有84艘核动力潜艇，而美国只有68艘；苏联有58艘核动力弹道导弹潜艇，而美国只有41艘；苏联总共有294艘潜艇，而美国只有119艘。因此，当1978年结束时，美国海军只能以忧虑、失望和迷惑的心情等待1979年的来临。他们唯一有把握的是，卡特并不是他们所期盼的救世主。问题是，尽管每个人都看到了差距，并不是所有人对弥补这一差距的最好办法都有一致的看法。“朝令夕改是不能指挥战斗的，”阿尔莱·伯克说，“我们必须有国家目标。”
造舰的先后顺序必须根据对统计数字的仔细研究才能确定。但是，任何人都可以就美苏海军力量的对比争论数天、数月甚至数年之久；因为，双方舰队实力对比的计算方法很多。如：把一定长度(通常为250英尺)以上的舰只称作为“主要作战舰只”，然后按这种舰只的数量进行对比；还可以按水面舰只和水下舰只的数量进行对比；另外，还可以把一定级别的舰只与它最相近的级别的军舰进行比较；此外，还可以对双方舰只的排水量进行比较，因为从这类比较中可以看到巨大的差异。比较双方舰只的武器系统和续航力，亦可以发现巨大的差异。
运用不同的综合方法，这些统计数字就可能会产生非常不同的结果。在双方力量对比中还需考虑的其他更不容易确定的因素包括：已知的和假设的目的的比较；地理位置的比较。最困难的比较是关于海军官兵的性格、训练水平和服役的动机。在海军力量对比中，由于这些最基本因素的排列位置都可能发生变化，在解释上出现很大的不同并使人感到困惑也就丝毫不足为怪了。但是，在这些解释得到大多数人一致同意前，根本无法就造舰的先后顺序通过立法。
简言之，美国和它的领导人再一次面临任何海上国家都必须正视的一个永远存在的问题，即海军的对内和对外政策：建设海军的目的以及由此而来的海军的组成。这些决定无法轻易作出，因为不管作出什么决定，它们的影响将持续数十年之久。卡特总统的国防部长哈罗德·布朗曾经宣布过政府对海军战时主要目标的看法，即保护美国与欧洲之间的海上交通线。乍看起来，尤其从欧洲人的观点看来，这种看法是非常值得称赞的——在两次世界大战中，欧洲的生存都取决于大西洋海战的结果。
由这种看法得出的结论是，控制海洋而不是投送海基空中力量，应被列于优先位置。而控制海洋与投送空中力量不同，不需要大型航空母舰。因此，造价高昂的第四艘“尼米兹”级航空母舰就可以放弃。为了认可国防部长的说法，总统建议建造若干艘中型常规航空母舰，以取代“尼米兹”级航空母舰。他俩都断言，这种航空母舰适应本世纪后半段时间的需要。如果真的建造这些航空母舰，它们也必须符合需要，因为尽管这种航空母舰的体积较小，推进装置的造价较低，但仍然不是廉价的军舰，也必须消耗设计和建造的费用及力量；军舰的使用期很可能也要达到40年。
如果海军战时需做的一切就是保护大西洋的海上通道，总统关于建立一支以小型航空母舰为中心的小型舰队的建议，在逻辑上就是无懈可击的。但是，把这一论点颠倒过来，就会发现有一个明显的错误，即：一支以小型航空母舰为中心的小型舰队只能保护海上通道。
这里包含着急剧的政策变化。卡特的海军作战部长霍洛威海军上将尽管对海军现有的攻击能力抱有乐观的看法，却已经对它能否控制海洋缺乏信心。因此，当他听到总统的计划时，他说出了计划的含意，即：如果该计划被接受，到本世纪末，美国海军拥有的舰只将不超过420艘；它除了保护海上通道外，不可能承担战时其他重要的任务；甚至不可能完成既定的和平时期的任务。
由于在卡特总统最后两年任期内双方意见争执不下，有关海军未来的决策肯定会成为下一轮总统选举中重要的议题。但是，当伊朗发生暴乱、苏联入侵阿富汗以及美国公民遭到拘禁时，总统在使用海上力量方面三心二意且毫无效果，它看来集中反映了美国在过去15年中所执行的错误对外政策。
伊朗的革命使1979年有了一个非常不吉利的开始，因为革命之所以发生，是由于卡特执行了一项出于好意的政策。伊朗的最后一任国王实行镇压的恶习(只有在美国军事援助下，他才得以如此)触犯了总统对人权的根深蒂固的信念。于是，卡特要求伊朗政府首先采取一些开明的政策，尔后才能继续进行武器贸易，结果他无意识地引发了伊朗积存多年的怨恨情绪。3月，卡特派遣一个航空母舰战斗群至阿拉伯海，希望以此胁迫伊朗减少对美国侨民的报复性骚扰。但是，他拒绝公开说明派遣航空母舰战斗群的目的，结果没有能够使伊朗了解其中的信息。一个比革命的伊朗成熟的政府，一个清楚了解世界政治斗争的政府，将会看到航空母舰战斗群可能对它造成的威胁，并且有可能因此改变它的行动。但是，对于伊朗人，就需要说明威胁的性质，否则，他们不会相信这种威胁将会带来的结果，甚至根本不关心这种结果。
1979年开始时，情况很糟，结束时情况更糟。8月，总统接到苏联军队可能入侵阿富汗的情报。由于他倾注精力于其他地区，结果没有采取相应的行动。11月4日，看来伊朗人寻求的摊牌机会终于来临了；美国驻德黑兰的大使馆遭到了好斗的学生们的袭击，有66名美国人被拘禁。4天以后，国会重新批准建造已被取消的第四艘“尼米兹”级航空母舰。这一次，总统同意了国会的决议。6天以后，即1979年11月14日，他命令另一个航空母舰战斗群驶往阿拉伯海。11月17日，德黑兰释放了13名人质。尽管形势非常紧张和令人不安，但总统的政策在开始时看来有可能取得成功。11月21日，又有一个航空母舰战斗群开赴阿拉伯海。但是，到12月8日，其他的53名人质已经被关押了将近5周之久，而且仍然没有获得自由的迹象。
就在那时——他第一次接到苏联可能入侵阿富汗的情报的3个月后，卡特注意到了这个问题，并且向苏联发出了警告。在以后的19天中，警告重复了4次。但是，12月27日，入侵发生了。
美国人不能保护自己……他们不能妄称有一支海军。
我曾经希望登上一艘至少不会遭人嘲笑的军舰。 前面的一段评论是谢菲尔德勋爵于1783年写下的。后面一段话是1881年出自一名失望的美国海军少尉之口。人们不得不回头研究一下美国、美国的对外政策以及它的军舰在什么时候曾经受到过1979年那样的蔑视。
“美国目前的海军……提高了我们的声望。”这是约翰·亚当斯在1800年所作的评论。
他如果看到1980年4月发生的情况，他和他的后裔就会感到羞辱而泪流满面。海军舰只已经部署于阿拉伯海，但人质依然遭到拘禁。4月27日，从“尼米兹”号起飞了8架RH-53D直升机；它们与从埃及起飞的美国空军的运输机紧密配合，发动了一次救援袭击。结果是，3架直升机发生故障，第四架与运输机相撞坠毁，8名救援人员死亡。流产的、闹剧般的努力丝毫没有提高美国在国内的声望，也没有提高美国在世界上的声望。
换一位总统就有可能经受住这次挫折。换一个时候，卡特可能也会经受住这次挫折。如果袭击获得成功，他很可能会在当年11月的选举中取胜。但是，由于已经历了15年的混乱、失败和士气沮丧，而且由于现在分散于各地的人质已无法以军事行动营救，因此这次失败对于吉米·卡特总统的逊位便比其他任何因素都更为重要。
