历史引言 帝国的界限
作者：内维尔·马克斯韦尔 ·澳大利亚
出自————《印度对华战争》
出自————《战争通史》
一、西段
按照强权政治的逻辑，处于扩张时期的帝国，总是要向外扩张它们的边疆，直至遇到强大邻国的抵抗、或天险的阻挡、或是向前推进的动力消耗竭尽时，才会停顿下来。在十八和十九世纪，英国在印度就是这样地不断扩张它在这个半岛形的次大陆上的统治，一直扩张到喜马拉雅山这个大弧形。在那里，它接触到另一个帝国——中国。在边境地区的中段存在着一些小国和土邦，于是双方就展开了对这些接壤地带的争夺，一直持续到今天。在西北和东北段，由于没有可以充当缓冲的独立小国，英国当局就寻求同中国建立安定的边界。但当时它没有能够做到达一点，这就导致了二十世纪中叶的印度和中国之间的边境战争。
当英国在西北方向将边疆推进接近兴都库斯山脉(Hindu Kush)和喀喇昆仑山脉汇合处的时候，帝俄从另一方面也朝着同一处推进。征服一地之后，就有必要征服更多的地方。这就是促使两个大国向前推进的同一公式。俄国人解释过驱使他们向前推进的原因是：
……俄国与不少半野蛮的部落发生了接触，他们成为对帝国的安宁的经常性的威胁。在这种情况下，要在俄国的边境上维持秩序，就只有使部落归顺。但是一旦做到了这点，新归化的部落又会遭受更遥远的部落的攻击。因此，就有必要在边远的人群中设立据点，并且显示武力使他们臣服。
一个英国人后来更加直截了当、更少自我辩解地把这种帝国向外扩张的劲头说成是“文明人要压服边境上的未开化人的一种天然冲动”。这两个日益互相迫近的帝国，事实上都是受同样的扩张野心驱使的，但是双方却又认定对方的推进是蓄意的威胁。圣彼得堡和伦敦都预计到两国会迎头相撞，从这一点出发，决定了他们的边境政策。
英国方面定下了一个始终一贯的基本目标，这就是要俄国人离开印度平原和政治上变幻不定的印度城市愈远愈好。但是，他们运用的策略，随着在伦敦和印度负责制定政策的人们的态度而变化，也随着这些人对作为第三因素的中国能起多大作用的看法而变化。当时的边境政策有两大派。一派是前进派，他们主张英国应向前推进，在尽可能远离印度平原的地方去直接挡住俄国的威胁。另一派是温和派，他们指出企图在遥远的、非常艰险的地区建立边界，代价高，风险大，因此提议把英国行使权力的界限确定在比较容易得到接应的地方。他们主张，为了挡住俄国人，最好用第三势力把狮子(英国)和熊(俄国)隔开。可能担任这种角色的有好几个：阿富汗是一个；有时候，象洪扎(Hunza) [ 译者注：即坎巨提 ] 这样的小邦看来也差不多。然而，总的说来，在英、俄势力达到这一地区前一个世纪就已在此立足的中国，最适合担当这种角色——假如中国人能够胜任，并且能被说通的话。可是，英国人后来感到这恰恰是难办的事。或许因为中国从同俄国打交道的经验中懂得，边界条约是邻近的帝国手中用以宰割中国领土的利刃。总之，中国对英国谋求确定共同边界的多次尝试都设法回避了。
英国在西北段的边界政策的历史，是前进派和温和派在伦敦和印度交替得势的历史。不过，这两派有一个共同的目的，就是都要划出一条边界线。这是现代国家所需要的东西。但是对他们的先辈来说，这是陌生的，甚至是格格不入的。这些先辈认为，一个国家的主权伸展到无人地带就逐步消失了，从而形成一个使双方隔离而不是互相接触的边境。他们对这种情况更熟悉，也觉得更自然。寇松(Curzon)勋爵在本世纪之初说过，“标定边疆的想法，基本上是一个现代的概念，在古代世界中是没有或是很少有的。”他指出，在本世纪之前，“可以这样说，在亚洲国家中从来没有进行过标界，除非是在欧洲的压力之下，并受欧洲的人员的干预”。可是，疑虑重重的中国，在多数情况下，抵制了或是避开了英国的压力。因此，当中国和印度在二十世纪中叶独立时，在喜马拉雅山的两端仍然有无人地带把双方隔开。双方争吵的产生是由于在那些无人地带需要划定边界线，而对如何划法又不能取得一致。
在十九世纪，英国方面对西北段同中国的边界并不很关心。他们的注意力集中于同阿富汗的边界以及被认为在它后面的俄国威胁。几十年来，在这个问题上，官方的态度时而偏向前进政策，时而偏向温和政策。温和派认为，“我们帝国的天然的、不可动摇的边界”是印度河。不过，英国在一八四九年并吞了旁遮普(Punjab)之后，继承了被征服的锡克(Sikh)王国的疆域，把他们的统治推进到开伯尔(Khyber)山口。到了那里后，他们感到帝国的逻辑又指引他们前进到喀布尔(Kabul)，或许从那里再前进到赫拉特(Herat)。前进派的战略论点，恐怕没有比寇松勋爵表达得更好的了。他说：
印度象一座要塞，两边有辽阔的海洋作壕沟，在其他方面有大山作城墙。在那些有时并非不能逾越、而是易于突破的城墙外面，延伸着一条宽窄不等的斜坡。我们不想占领这个斜坡，然而也不能坐视它被敌人占领。让它留在我们的同盟者和朋友手中也行，但是如果我们的对手偷偷爬上斜坡，呆在城墙脚下，我们就得进行干预，因为任其下去，就会越来越危险，可能有一天要威胁到我们的安全……谁要是在印度只把守城堡，而不住远处看，那他就是一个目光短浅的指挥官。
到了一八八O年，英帝国企图占领在阿富汗那边的斜坡，引起了伦敦方面所抱怨的两次战争，英国“使用了大量兵力，支出了巨额金钱，而原来希望它能成为强盛的、友好的、独立的那个国家却分崩离析了”。前进派因而失势，主张把阿富汗作为缓冲国的温和派在白厅占了上风。英国人放弃了坎大哈(Kandahar)，再次撤回到他们由大山构成的城墙以内。问题变为如何稳定阿富汗，解决它同俄国和波斯的边界问题， [ 注：阿富汗完全有理由对英国和俄国给它定下来的边界感到满意(当然它们这样做，有它们自己的目的)。英国帮助阿富汗挡住波斯侵入赫拉持；伦敦又同圣彼得堡协议，给了阿富汗一条沿着奥克萨斯河(Oxus)的北部边界，使阿富汗拥有了河南面的一些地区，而如果不是俄、英两国都希望把阿富汗作为缓冲国维持下来，这些地区十之八九是会落入俄国的势力范围的，阿富汗只是对杜兰线不满意。关于阿富汗的边界问题的论述，见蓝姆写的《亚洲的边疆》(Asian Frontiers)。 ] 然后同阿富汗商定阿、英边界；而这是不大好办的。
当时，英国管辖的界限是沿着山麓丘陵，在它后面就是无法控制、骁勇善战的巴丹(Pathan)部落。英国去侵犯他们，总是要付出很高代价，而又不能得逞。阿富汗人声称他们对那些部落拥有主权，或至少有左右那些部落的能力；用寇松的话来说，阿富汗人爬过了城墙，呆在城墙里面，他们在那里就可以威胁白沙瓦(Peshawar)和印度河以东地区。因此，英国的政策是尽量排斥阿富汗对部落地区的要求。结果在一八九三年签订了一项协定，阿富汗的君主在该协定中接受了英国人沿着山顶所画的边界，这就是因英国谈判代表杜兰(Durand)而得名的杜兰线。
阿富汗人似乎把杜兰线看作是一种单行道，只朝着英国人一面树立“禁止进入”的牌子，而他们自己却继续越过杜兰线同各个部落打交道。当时英国人无意把管辖权扩展到杜兰线。他们把划定杜兰线当作排除阿富汗人在那里公开出现的一种手段，而不是作为扩充英国领域的一个步骤。作为边界线来看杜兰线不是一条很好的边界，“从人种上、战略上、地理上来看，都是不合逻辑的”；但是它适合英国的目的。条约使阿富汗承担了远离英国管辖地区的实际界限的义务，而且杜兰线给英国以把柄，在阿富汗对部落地区的影响太大时可以据而提出抗议。俄国一般说来是尊重阿富汗的缓冲地位的。英国在印度的统治结束以前，巴丹部落一直是摆在英国人面前的一个问题；然而，杜兰线还是保持下来了。这条线全长一千五百英里，有许多地方已经标了界。 [ 注：虽然新近出版的词典也还把“标界”(demarcate)和“划界”(delimit)两词当作同义词看待，但是这两个词早已各有不同含义。一八九七年，亨利·麦克马洪把这两个字加以区别，这对于使任何边界的讨论具有明确的概念是有关键意义的。象他后来所说的：“我把‘划界’(delimitation)看作含有用条约或其他方式来确定一条边界线，并且用文字或口头的形式加以明确肯定的意思；而‘标界’(demarcation)则含有在地面上具体地标出边界线，用界桩或其他有形的东西加以表明的意思。”在本书中，这两个词将始终按照这两种不同的含义加以使用。 ] 这项极其艰巨的任务由一八九三年派往喀布尔的杜兰代表团成员亨利·麦克马洪(Henry McMahon)出色地完成了。关于他，后面还要讲到。
彪悍的巴丹部落的问题，在十九世纪里使西北边境的阿富汗段成为英国人最感头痛的问题。此外，与新疆和西藏接壤的克什米尔(Kashmir)段也时常引起伦敦和印度的战略家与政治家们的关注。
克什米尔作为第一次锡克战争的果实之一，在一八四六年落入英国手里。但是，英国无意自己去占领，而宁愿把克什米尔树立起来作为“北部边境的守护者，以避免因并吞它而树敌、花费金钱和增加责任”。(当时的总督认为谁企图并吞克什米尔，就应当“受到惩罚，而不是封官晋爵”。)因此，英国把克什米尔交给了当地多格拉(Dogra)族的统治者古拉伯·辛格(Gulab Singh)。锡克人曾拥戴他为查谟(Jammu)山邦的总督，而他却背叛了锡克人，转而替英国效劳。英国于是制造了查谟-克什米尔邦，把印度教的统治者强加在穆斯林人头上，从而在次大陆的英国权力的两个继承者之间撒下了激烈争吵的种子。这样，正象对边境很敏感的印度总督寇松勋爵所说的，英国人“把战略边界推进到喜马拉雅山的心脏”。这种情况的出现，是由于阿姆利则(Amristar)条约把古拉伯·辛格置于英国的宗主权控制之下，而辛格本人又是一个雄心不小的帝国缔造者，他在几年前就已经征服了拉达克(Ladakh)小王国。
位于印度河上游河谷海拔一万二千多英尺的拉达克，直至十世纪还是西藏的一部分。十世纪时，它从西藏分裂出来，成为一个独立的王国。到十四世纪，伊斯兰教征服的浪潮冲到了拉达克，随即退去，到了十六世纪又回来，这个王国当时便成为莫卧儿(Moghul)帝国的藩属。随着莫卧儿帝国的衰微，拉达克人再次主张独立。不过由于他们信奉佛教，又处在拉萨的文化和政治的影响范围内，因此在没有强大的征服者足以使它摆脱西藏的情况下，拉达克趋向于重新归附西藏。所以，在19世纪，
认为拉达克是西藏的一部分大体是最妥当的，其地位与西藏高原的河谷地带中的其他小邦十分相似。它们都对拉萨政府有某种从属关系。拉萨政府的权力来自达赖喇嘛的超凡的地位，而由喇嘛寺院组织管辖下的、政教合一的体制加以贯彻。西藏当时毫无疑问是在中国控制之下。
但是，一八三四年，古拉伯·辛格指挥多格拉族人侵入拉达克，使拉达克归顺于自己，从而也成为旁遮普的锡克统治者的藩属。不仅如此，他们还企图征服西藏使西藏从效忠于北京变为效忠于拉合尔(Lahore)。一八四一年春，多格拉人向前挺进，击溃了派来阻截他们的西藏军队。到夏末，他们占据了一直到包括兰嘎错湖(Rakas Tal)和玛法木错湖(Manasarowar)等圣湖在内的所有地区，使锡克王国同时也控制了一些羊毛产地，很赚钱的开司米羊毛披肩贸易所需的羊毛大部分产自这一地区。印度历史家们一直把这一战役作为赫赫武功来颂扬，并且得意扬场地指出，这次战役是在印度斯坦的天然的高山屏障之外进行的。然而，这位多格拉族的将军轻率地决定在西藏过冬，以致被困于“高达一万二千英尺的冰天雪地之中”，终于全军覆没。接着，西藏人又前往解放拉达克。但在刚要到达列城(Leh)的时候，被古拉伯·辛格的增援部队所挫败。由于双方互有胜负，两军的首领在一八四二年十月签订了一项实际上是互不侵犯条约。它规定双方尊重对方的领土，但并没有规定双方之间的边界，而只是提到“古老的、久已存在的疆界”。这种不精确的提法对西藏人和多格拉人都是可以接受的。这似乎反映了以下的事实：虽然他们的领域是邻近的，然而并不是明显地接连着的；任何一方要派遣远征军进攻另一方，首先要越过山峦重叠的无人地带。双方对自己的边境在哪里都有一个大致概念，但是，由于双方的边境是隔开的，就没有必要加以明确规定，而且由于双方对地理的概念都是很粗浅的，大概也就难以明确规定。 [ 注：六年后，一位英国官员奉总督的指示研究一八四二年协议，他竭力否定该协议有任何法律效力。他指出，西藏方面的签字者是“奉命消灭入侵西藏的多格拉人，而不是同他们订立条约”，而且这项“在军事失利的压力下[从西藏人那里]勒索来”的协议，双方政府都没有批准。甚至在这位官员提出上述报告之前，哈定(Hardinge)勋爵就已经单方面地取消了一八四二年协议中据他看来是有损英国利益的那些章节，而这一行动，就等于是废除了整个协议。 ]
英国对古拉伯·辛格这次未成功的侵犯感到忧虑，怕中国会“把锡克人(古拉伯·辛格是替他们效劳的)入侵中国领土归咎于英国政府的挑动”，从而作出不利于英国的反应。一八四六年，当英国人承认古拉伯·辛格为查谟与克什米尔的大君时，他们就怀有上述忧虑，并且担心“进行掠夺和复仇的欲望”，会诱使他再次进攻西藏，而这次更有可能把英国卷进去。因此，阿姆利则条约不准古拉伯·辛格未经英国的同意擅自扩大领土。为了防止他暗中进行扩张，该条约还规定了要标定西藏和拉达克之间的边界，英国人希望从此消除“东方的一切纠纷的最通常的起因，即未定的边界”。
于是，英国同时写信给拉萨和中国中央政府的两广总督，将英国对于标定边界的建议，通知了中国政府，邀请中国方面参加。当时在北京没有英国的使团，同中国政府联系都很困难，更不用说得到答复了。在这一问题上，英国得到近似于答复的，只是两广总督的一句托辞，他说：“这些领土[即西藏与拉达克]的边界业已充分清楚地确定，故恪守此项古时安排，最为适当，无庸再行勘定。”后来，这位中国官员表示，尽管如此，中国政府将派出代表团，参加标定边界的工作。然而当英国的边界事务官员到达边境时，不仅看不到中国官员在那里等候他们，而且还遇到西藏人的敌视行动。
标界只能在划界(即有关政府商定边界的走向)之后进行，而且必然要双方联合进行。既然中国和西藏都不同英国合作，那就不可能在一八四六年标定西藏和拉达克之间的边界。 [ 注：见下文注 ] 但是，英国的第一个目的是划出一条线来约束古拉伯·辛格，不许他越过这条线进行扩张，而这是英国单方面就可以做到的。因此，英国官员奉命勘察边界，并且在地图上画出界线来。他们得到的指示是“要记住我们所要的不是多一块或者少一块贫瘠的或甚至是富饶的领土，而是一条清楚的、明确规定的界线”。换言之，他们不但要考虑到人数稀少的当地居民是怎么想和怎么做的，而且要用自己的判断来决定一条实际的界线应当在那里。
这些英国官员，经过一八四六和一八四七两年的工作，划了一条从班公湖(Pangong Lake)稍为偏北的地方到司丕提河(Spiti River)的界线，并到此为止。对于从班公湖到喀喇昆仑山口(Karakoram Pass)继续往北的一段，有一个英国官员说，它“应被看作是未知的地区，因此，朝东北方向的西藏边界无法准确地加以确定”。他认为，既然那个地区渺无人烟，因此边界走向就关系不大。这个结论证明是错误的。一百多年后，正是那个地区，成了中印边界争端的核心问题。
印度测量局的一个名叫约翰逊(W.H.Johnson)的官员后来提出了一条边界线填补班公湖到喀喇昆仑山口之间未划的一段。他在一八六五年到了和田，经由阿克赛钦(Aksai Chin，意即“白石滩”)返回。这个海拔一万七千英尺的荒凉的高原，夹在喀喇昆仑和昆仑两大雄伟的山脉之间，寸草不生，无人居住，在二十世纪中叶竟成为印度共和国和中华人民共和国角逐之地。虽然这个地区一片荒凉，人迹罕见，寒风刺骨，根本没有饲料和躲避风雨之处，然而，对人们说来，也还有它的重要意义。一条古时的商路穿过此地，在短促的夏季，中午前后几个钟头，溪流里的冰融化可供牲畜饮水时，载着生丝、玉石、黄麻、食盐、羊毛的牦牛队，就从现在的新疆经过这里前往西藏。
约翰逊根据他那次往返和田的冒险旅行，在一张地图上把阿克赛钦以及一大块喀喇昆仑山以北的地区都画入克什米尔境内。有人认为，约翰逊对边界线的画法，反映了克什米尔的统治者扩张主义的强烈欲望。由于约翰逊画了那条线后，很快就被委派为克什米尔驻拉达克的专员，因而这种推论也就得到了某种间接的证明。当时别的英国人对约翰逊替克什米尔提出的领土要求都表示怀疑。其中有一个写道：“克什米尔的大君同我一样对[喀喇昆仑山口以北的]赛图拉(Shahidulla)并不拥有任何权利。”“他[在那里]从未拥有任何权利，尤其令人惊异的是我们最新地图却把他现已放弃的要求重新画进去，把一块他并不拥有一寸土地而居民又全是另一国家的人民的地区画入了他的境内。”另一个到过这些地区的旅行家说，一条沿着喀喇昆仑山脉东麓，自喀喇昆仑山口到羌臣摩河(Changchenmo River)的线，“从地理上和政治上的角度来看，可以明确规定为克什米尔大君北部领域的界限”。尽管如此，在一八六八年出版的地图集中，约翰逊线却成为克什米尔的边界，随后这条线又出现在根据这一画法绘制的许多其他地图上。在十九世纪六十年代，英国对这一地段的边境政策，如当时的总督所规定的，是以对克什米尔的统治者(当时是古拉伯·辛格的儿子)“外松内紧”为特征的。这也许是约翰逊边界画法得以流行的原因。
当时，英国方面梦想大大发展印度同中亚细亚之间的贸易。这对英国这一时期的边境政策产生了影响，而中国最西部的地区发生的一次叛乱又助长了这种幻想。一八六六年，以勇猛的阿古柏(Yaqub Beg)为首领的独立国喀什噶尔(Kashgaria)出现了。与他所赶走的中国人不同，他非常向往同英国人建立良好的关系，于是，伦敦和印度对开辟一个销售印度茶叶和英国产品的新的、几乎是无限广大的市场，满怀着希望。(与此同时，俄国已经占据塔什干(Tashkent)并且正在考虑占领浩罕(Kokand)，也认为阿古柏的领域大有贸易前景，并且深信喀喇昆仑和昆仑山脉的障碍将会阻止英国人的进入。后来的事实证明他们是对的。在以后的十五年中，英国时而希望同喀什噶尔发展贸易和对之施加影响，时而担心俄国人会在那里抢先一步。十九世纪七十年代初期，英国满以为可以开辟一条通往羌臣摩河谷的商路了。他们深信阿古柏的王国将是在中亚细亚保持均势的一个永久性的因素。但是，这个信念由于中国人的胜利重返而归于破灭。一八七七年，中国人打回喀什噶尔，收回了英国认为北京已经永远失去的那个地区，并把它改称为新疆，意即新抚之疆。
这一时期，英国一面要进行贸易，一面要同俄国人在喀什噶尔的势力进行竞争，这就支配了英国的边境政策。实际的边界位置问题英国几乎完全无暇顾及。然而英国人认为这样一条边界的天然走向，到了以后要划定时，一定会从羌臣摩河谷沿着喀喇昆仑山脉到喀喇昆仑山口。一八七三年，伦敦的印度事务部为外交部准备了一份标明上述走向的地图。但是俄国的势力挨得很近，而且不断向前推进，喀喇昆仑山脉可能很快“成为古老的英吉利和神圣的俄罗斯两国历史上第一条共同边界”；这种令人不安的前景助长了边境问题战略家中间一直存在着的前进派。就在同一年，即一八七三年，有一个前进派战略家极力主张把克什米尔的边界从喀喇昆仑山推进到昆仑山——阿古柏是把昆仑山看作他的领土南部边界的——从而囊括阿克赛钦的无人地带。但这次温和派占了上风，他们指出：地形上困难极大，要建立一条无法守住的边界是草率从事，而且俄国对印度的威胁并不是现实的。
英国的政策仍然要使在中亚细亚的英国地区和俄国地区避免发生接触。俄国实际上也抱有同样的目的。当英国的军人提醒他们的文官上司注意俄国侵入印度的危险时，在沙皇军队里的军人们也担心英国越过高达近二万英尺的帕米尔高原，对他们发动进攻！两国政府也许都可以从十年前伦敦发给驻印度总督的一份指示里得到教益。该指示说，“军人的话你听得太多了，……你决不应信赖专家。如果你信赖医生，就什么东西都不卫生；如果你信赖神学家，就什么都有罪；如果你信赖军人，就什么也不安全。”
英国和俄国对于在他们的领域之间保持一个缓冲地带有共同的兴趣。一八九五年关于帕米尔的解决办法，显示了这一点。他们划出一个狭长的突出的地带(瓦罕走廊，Wakhan strip)，同意把它作为阿富汗的一部分。当时打算使这个狭长地带同中国的西部边界接壤(中国拒绝参加解决帕米尔问题的讨论)；英国的政策是要诱使中国向外扩展，从而完成这个地区的缓冲状态，不留下俄国或者英国自己可以进入的真空地带。一八八九年，当时的印度总督兰斯唐(Landsdowne)勋爵写道：
我认为，喀喇昆仑山脉和昆仑山脉之间的地区是没有价值的，那里很难通行，俄国人未必垂涎这个地区。我们不妨鼓励中国人取得这个地区，如果他们有意于此的话。这样比在我们同中国的边疆之间留下一个无人地带更好些。况且，我们在这个地方使中国强大些，就越能诱使它在整个喀什-叶尔羌(Kashgar-Yarkand)地区维持下去，它对我们就越有用，越可以起到阻碍俄国沿着这一线向前推进的作用。
中国重新征服喀什噶尔/新疆 [ 译者注：“喀什噶尔/新疆”中的“/”符号有“和(或)”的含义，下同。 ] 之后几年中，仿照阿古柏的做法，把昆仑山作为他们的领土的南部界限。他们不仅忙于重新控制和巩固刚收复的省份，而且忙于抵挡向东突进的俄国人，并伺机把俄国人推回去。十九世纪六十年代签订的一些条约，使中国在中亚细亚丧失一大块土地给俄国；俄国还利用阿古柏的叛乱，夺去了更多的地方。他们辩解说，他们之所以向前推进仅仅是为了平定他们边境上危险的骚乱。他们向中国保证：一旦中国在中亚细亚恢复了自己的权力，俄国将归还所占的地区。但事到临头，俄国人又想翻悔。这一时期俄国对中国领土的最大的并吞，却是发生在远东。十九世纪中叶，与别的欧洲强国一样，俄国利用中国衰弱的机会，再次向南突进，占据了黑龙江以北及其支流乌苏里江以东的全部地区，建立了海参葳港，把中国同日本海隔开。在一八五八年的爱晖条约和一八六O年的北京条约中，中国被迫承认丧失上述大片土地。从这次经验中，中国得到的沉痛教训一定是很明显的：千万不要在国家处于软弱地位的时候，谈判解决边界问题。这就足以说明中国一直到二十世纪五十年代中期对边界问题所采取的态度。 [ 注：见第3章 ]
在十九世纪八十年代之初，中国开始把注意力转向英国人和俄国人都在觊觎的南部边疆。一八九O年，荣赫鹏(Younghusband)上尉(十四年之后，他带兵远征拉萨)被派遣到帕米尔地区，目的是查明中国的领土主张的理论上的界限，并鼓励中国人把势力扩展到那里去。中国人告诉荣赫鹏说，中国的边界是沿着喀喇昆仑山脉以及印度河与塔里木(Tarim)盆地之间的分水岭。一八九二年，中国人为了具体表明其领土主张，在喀喇昆仑山口树立了一个界石，界石上的铭文宣告中国领土自此开始。英国人对这个行动是欢迎的，“他们表示赞成中国把喀喇昆仑山后面的无人地区占领起来”。 [ 注：不过，他们指出既然并没有联合进行标界工作，中国的界石从国际法说来不能被认为是有任何价值的，并且指出，边界协议需要有两方面参加才能达成。 ]
喀喇昆仑山口于是成为中印边界上确定了的、双方都接受的一个点，但是在该山口的两边边界线的走向仍然是不明确的。(关于往西自该山口至阿富汗的那一段，本书除简单叙述一九六三年的中巴协议 [ 注：见第2章注 ] 时曾提到外，没有涉及。)中国为了进一步表明边界是沿着喀喇昆仑山的，在一八九一、一八九二年间，派出一位名叫李源鈵的官员踏堪整个南部边疆地带。他溯喀拉喀什河(Karakash River)而上，到达哈吉栏干(Haji Langar) [ 注：这是W.H.约翰逊去阿克赛钦途中建造的一个石头房子，由他用当时和田的统治者哈吉·哈比布拉·汗(Haji Habibullah Khan)的名字命名。中国在二十世纪五十年代修建的公路经过这里。 ] ，接着向南，越过阿克赛钦，经过似乎是林济塘洼地(Lingzi Tang)，到达羌臣摩河。李源鈵是一位吃苦耐劳、意志坚强的旅行家。但他不是一个勘察家。他所写的关于这次旅行的记载，是模模糊糊的。然而当时担任英国驻喀什噶尔的代表、英国人马继业(George Macartney)对李源鈵的旅行曾有所闻，也不怀疑他的报告的真实性。
到了十九世纪九十年代中期，中国当局对自喀喇昆仑山口至羌臣摩河的那段边界已经有某些了解。他们主张阿克赛钦是他们的领土。他们在一八九六年向马继业表达了这种主张。马继业给在喀什噶尔的中国长官送了一本地图，地图上标着的边界和约翰逊所画的一样把阿克赛钦划入英国领土。中国人反对这种边界画法(看来，当时中国人曾经把新的地图拿给俄国驻喀什噶尔的官员看，后者指出了英国这种画法对中国不利)，中国告诉马继业说，阿克赛钦是属于中国的。马继业向他的驻印度的上级报告这件事时，曾表示这样的意见：“大概[阿克赛钦]一部分是在中国境内，一部分是在英国境内。”同年，英国的情报部门所提出的一份报告中，提到了马继业的看法，并表示赞同。
然而，与此同时，前进派的一位有影响的战略家在伦敦极力主张：为了防止俄国向印度推进，英国不仅应当把整个阿克赛钦包括在英国边界以内，而且应当把根据约翰逊在一八六五年所画的边界走向划归克什米尔的绝大部分的领土，也划入英国边界以内。他是印度问题的老手陆军少将约翰·阿尔达(John Ardagh)爵士，当时担任英国参谋总部的军事情报处处长。他于一八九七年一月一日，向外交部和印度事务部呈交一个文件，提出了这个建议，阐述了前进派的见解和他们所担心的问题。他的建议虽然当时未被采纳，但是它在关于边疆政策的长期不断的辩论中却一直产生看影响。
阿尔达提出上述建议的前提是：中国过于软弱，“无法充当俄国和印度的北部边疆之间的缓冲”。他指出“[俄国]积极向印度推进其边界”，他预料俄国终将并吞至少是新疆的东部地区，然后就会“极力将其边界尽可能地向南推进”。他注意到英国政府已经习惯于把喀喇昆仑山当作印度在东北方面的天然边界，他也承认“一般看来，喀喇昆仑山形成一条可以接受的防御性的边界，它易于确定，难以通过，而且妥善地隔开了双方的居民”。可是，他接着说：
喀喇昆仑山的自然条件，它的广度、高度、交通极难以及人口稀少等因素，使得我们对它的实际分水岭进行警戒成为不可能。我们如果要充分地维护边疆安全并收集敌人行动的情报，就必需要在它的北面的斜坡下，沿着那些与山脉平行的河谷(在山的北面由于自然条件所形成的这些河谷距离山峰较近)自由巡逻。
他的结论是英国的政策应当旨在“严密防止我们的敌人占领这些与山脉平行的河谷并进而准备对山口进行突然攻击”。为此目的，英国应当建立一条可以使英国拥有各山口北边的邻近地带的边界。
阿尔达的备忘录随后具体画了这样的一条边界，它不是沿着喀喇昆仑山的分水岭，而是沿着喀喇昆仑山以北的一系列山脉(包括昆仑山脉)的山峰。按照阿尔达建议的沿着昆仑山脉的边界，阿克赛钦以及叶尔羌(Yarkand)和喀拉喀什河系的上游地区就都划入了印度境内。
伦敦方面对这位军事情报处处长所提出的战略性的方案，自然是会十分重视的。但是印度的官员们却认为阿尔达的建议只不过是一位坐在办公室里的将军的不切实际的推论。总督埃尔金(Elgin)勋爵警告伦敦方面：既然中国主张阿克赛钦是属于它的，那么，如果试图推行阿尔达所提出的边界，就必然会冒着使英国同中国的关系紧张起来的危险。阿尔达希望阻止俄国人向前推进，而上述尝试恰恰会使俄国人加速向前推进。埃尔金说，阿尔达认为一条山脉的山峰从军事角度来看未必就是一条好的边界这种看法也许是对的；但就喀喇昆仑山边界而言，“我们看不出把边界推到这道大山的另一边在战略上有什么好处，因为越过大山入侵印度的事情是不致于发生的”。他再三说明，他自己的战略思想与阿尔达的不同，乃是根据亲自到过这一地区的军官们的报告和意见而形成的：
他们一致认为，目前以这道大山为界的边疆大概是世界上最难进入的地区。在山的另一边的地区是人烟稀少、崎岖不毛之地。如果我们向前推进，就会使我们自己同我们的前沿哨所之间，出现一条交通最困难的地带。这样做，就会不适当地延伸和削弱我们的军事阵地，而在我们看来，又得不到任何相应的好处。从来没有侵略者从这个方向侵入印度，因为自然界在那里设置了极其艰险的障碍。
埃尔金总督就这样拒绝了阿尔达这种旨在解决俄国向前推进所引起的问题的前进派方案。然而他和他的顾问们同在伦敦的人们一样，也都是很关心这一问题的。一八九五年，即在他拒绝阿尔达的上述建议前两年，他自己就提出过对俄国向前推进要给予“一个明确的界限”的建议，他要英国直接同北京接触以解决中国和克什米尔之间的边界。不过，在同中国人接触之前，英国必须首先决定他们自己要把边界定在哪里。英国在一八九八年对此做出了决定。埃尔金采纳了马继业的方案，即按照一条沿着拉宗(Lak Tsang，或称洛宗Loqzung)山脉的边界线将阿克赛钦分别划归英国和中国，拉宗山大体是东西走向，这道山把北面的阿克赛钦腹地同南面的林济塘洼地分割开来。伦敦批准了这样一条边界线。一八九九年三月十四日，英国驻北京公使窦讷乐(Claude MacDonald)爵士向中国方面提出了这条线。
关于印度西北部同中国的边界应当划在哪里，伦敦和印度在不同时期有各种不同的想法，然而向中国政府提出过的，只有这一条线，所以它具有特殊意义。这条一八九九年线(或称马继业-窦讷乐线)是折衷的产物。它一方面反映了英国热中于越过喀喇昆仑山脉建立边界的战略考虑，另一方面也承认一个实际可行的建议应当顾及中国的利益(因为要由双方同意才能确定边界)。根据这条线，整个喀拉喀什河谷、一条商道、一个自古以来的玉石产地以及几乎阿克赛钦腹地的全部地区将划给中国。同时，由于这条线是沿着拉宗山脉，因而划归印度的有林济塘洼地、整个羌臣摩河谷，以及更北面一些的奇普恰普(Chip Chap)河。 [ 注：这个建议中涉及喀喇昆仑山口以东的那一段的要点是：“从喀喇昆仑山口起[边界将沿着]山脉的山峰向东行约半度(即一百华里[三十三英里])，然后向南到略低于北纬三十五度处。在我们地图上所画的喀拉喀什河河源处拐弯，再沿着山向东北行，一直到克孜勒吉勒尕(Kizil Jilga)以东的一点，然后再沿着拉宗山脉向东南，一直到该山脉与昆仑山的一条南北走向的支脉相会合为止；这条支脉在我们的地图上一直是作为拉达克的东部边界标出来的。两山汇合处是在东经八十度略为偏东处。” ] 这个建议是在一份给中国的照会中提出的，照会措词听起来显得很慷慨；同时，考虑到中国早已表明无意于标定边界的态度，照会表示无需标定边界，因为边界将沿着不可逾越的大山的山峰，只要双方口头同意也就够了。但是，尽管英国方面非正式地获悉在新疆的中国地方当局表示不反对这条英国所建议的边界线，可是中国政府却从未对这个一八九九年的建议给予答复。继埃尔金担任总督的寇松勋爵极力主张：既然中国没有拒绝一八九九年建议，就应当告诉中国，英国今后打算把这条线当作边界。但是，寇松的这一建议没有下文。这时英国的边境政策，又根据俄国的压力大小和中国的软弱程度这两个因素的变化情况而摇摆不定。
在二十世纪的最初十年里，英国的政策是与一八九九年的建议一致的，而其目标是使阿克赛钦成为西藏的而不是新疆的一部分。 [ 注：但前进派仍然十分活跃。在一九O四年，有人说当时的印度的外事秘书路易斯·戴恩(Louis Dane)爵士“狂热地想把印度边界扩展到昆仑山从而并吞西藏的西部”。 ] 其原因是：在一九O七年，英国曾与圣彼得堡谈判一项关于俄、英双方都保证不进入西藏的协议；因此，假若阿克赛钦属于西藏，俄国人也就不得进入该地。英国在阿克赛钦的压倒一切的利益是不让俄国进入，为达到这一目的，看来最简单的办法就是确认这一地区属于西藏/中国。
但是，一九一一年末中国爆发革命后，中国在中亚细亚的势力似已瓦解。这一情况使英国在印度边境政策的策略发生激烈变化。目标仍然没有变——尽可能地使俄国人远离印度平原，不过，中国作为中亚细亚的一个重要大国既不复存在，那就意味着英国实现这一目标的方法也应当改变。英国人早就预料俄国会并吞新疆，现在看来已迫在眉睫，难于避免。为了抢先一步，当时的总督哈定勋爵就抓住了阿尔达的前进方案。他竭力向伦敦建认为了预防俄国并吞新疆，英国应当要求中国承认一条把阿克赛钦不但划在俄国之外、而且要划在英国领土之内的边界。然而，伦敦政府并没有接受这个建议，而且始终没有向中国表示过英国拟重新考虑一八九九年建议的边界线。英国政府事实上坚持一八九九年的建议，两年后即一九一四年的西姆拉条约(Simla Convention)附图证明了这一点；附图把阿克赛钦画为西藏的一部分。 [ 注：见本章第二节注 ]
在本引言所谈到的那段时间里，英国是把从阿富汗到尼泊尔的这段边界作为一个整体来考虑的。但是，一九四七年对印度次大陆的分治(第一次印、巴在克什米尔的战争又肯定了这种分治)，却把这段边界在喀喇昆仑山口处分别为二。山口以西，边界由巴基斯坦负责；山口以东，由印度负责。 [ 注：然而印度声称它对西段，即巴基期坦占有的那一段，也负有法律上的责任。 ] 作者一直还没有谈到后来归属巴基斯坦的那段边界，但是，为了追溯英国在西段边界政策的最后演变，有必要在这里谈一下。
看来，一九二七年，印度政府又一次研究了同中国之间的西北边界并决定了从阿富汗到喀喇昆仑山口(三十五年前中国已在该山口树立了一个界石)的边界应当是沿着喀喇昆仑山的主脉的山峰，而不是约翰逊-阿尔达远在其北面所画的那条线。当时对山口以东那一段边界——后来成为中印纠纷的症结所在——是怎样决定的，不得而知。但是不管怎样，一九二七年的这种决定没有在英国的地图上表现出来。一九四七年印度独立时，以及随后的几年里，大多数印度官方地图仍旧是按照约翰逊和阿尔达的极端前进的方案来画界的。
从历史记载来看，一八九九年以后，英国没有再提出要中国同意在西北边境划定边界。因此，从阿富汗到尼泊尔这段边界始终未经划定。在二十世纪中叶，这成为英国在次大陆的权力的两个继承者——印度和巴基斯坦——的一个问题，也成为中华人民共和国的一个问题。
尽管长期以来有关人士在伦敦和印度不断讨论克什米尔和中国之间的边界问题，他们对于边界应当在哪里才对英国有利的想法也是多种多样的，但是，他们却从来没有采取过诸如调动部队或派遣管辖人员之类的相应行动。边境地区仍然象过去一样，一片荒凉，渺无人烟，难以进入。只有少数探险旅行家和特工人员从英国地区这一边进去过；此外还有一些猎人，进入羌臣摩河谷打牦牛和羚羊，这两种动物原先很多，但是早在英国离开次大陆之前在河谷中几乎已绝迹。到了二十世纪四十年代，上述旅行者，至少在羌臣摩河的下游到空喀山口(Kongka Pass)一带或到该山口以东约三十英里的拉那克(Lanak)山口一带，享有一种因多次前往活动而产生的时效权 [ 译者注：时效权(Prescriptive rights)，根据奥本海国际法的解释是：“只要占有延续相当长的时期，则继续并安稳地占有，就可以在一定条件之下产生占有者的所有权。” ] (当然，这种权利是可以争辩的)。但是英国却从未企图对阿克赛钦行使权力，或在那里设立哨所，更没有到另一边的昆仑山脉的那条线上设立哨所和行使权力，因为那样一来，就将切断喀拉喀什河的河源和从新疆通过阿克赛钦到西藏的商道。那样一条会造成大规模扩张的边界线，仍然只是战略家们的理论上的方案。
然而，一直到英国对印度的统治行将告终之时，英国还觉得是受到一种威胁，它促使英国希望有一条把阿克赛钦划入印度境内的边界。一九四一到一九四二年间，在军阀盛世才统治下的新疆政府靠向苏联，并在俄国专家的帮助下，对阿克赛钦进行了一次勘察。英国情报机关肯定获悉此事；俄国人在阿克赛钦的出现，足以促使新德里当局转而支持前进派所主张的边界线。
英国和中国这两个帝国，在印度次大陆的大弧形山墙相撞，而在山墙的中部，有一串小国成为这两个帝国之间的缓冲和彼此进行争夺的天然舞台。当英国人到达这一地区时，这些国家，即尼泊尔、锡金和不丹，都是在不同程度上依附于或效忠于中国的。十八世纪时，印度族的山地居民廓尔喀人(Gorkhas)侵入原已存在的一些藏族小邦，并把这些小邦统一于他们的管辖之下，从而建立了尼泊尔这个国家。接着他们又侵入西藏本部。一七九二年，中国指挥的军队进行反攻，深入到加德满都附近，打败了尼泊尔，并强迫它签订条约，使它沦为中国的藩属。拉萨把锡金视为西藏的附庸。对不丹也不时行使宗主权。英国自然把西藏——间接地也是中国——对喜马拉雅山这一边的这些小国的控制，看成是对英国的地位的挑战和潜在的威胁。十九世纪里英国政策的成就，就在于使这些喜马拉雅山的小国改变态度，转而效忠于英国。尼泊尔算是在实质上改变了，不丹和锡金连形式上也改变了。
英国在廓尔喀战争(一八一四-一八一六年)中打败尼泊尔后，曾打算并吞尼泊尔，但又认为这样做很可能引起中国的反应。因此，英国就满足于让尼泊尔在形式上依旧处于中国的宗主权之下，而实际上却接受英国对它的内政外交的控制。一八九O年，中国同英国签订协议，承认锡金为英国的保护国，并且标定了锡金-西藏的边界。一九一O年，英国不顾中国的抗议，同不丹签订条约，规定它的对外关系由英国指导。
帝国的逻辑再次指引英国向前扩展势力。在二十世纪的头十年里，英国曾企图在西藏建立独霸的势力。当时，寇松认为俄国“建立泛亚细亚的统治权的欲望”的焦点正集中在西藏；因此，为了抵制俄国，就要使西藏成为一个缓冲地带。这项政策，在阻止俄国的势力进入西藏这一点上是成功了(不过俄国是否真正有这种打算还值得怀疑)；然而寇松要把西藏置于印度的某种保护之下的目标并没有能够实现。因此，一旦在北京建立起一个强大的中央政府，中国必然会在西藏重新行使其权力。
英国对介于阿克赛钦同尼泊尔之间的短短的那一小段的边境 [ 注：在中印争端的用词里，这段叫“中段”。 ] 的政策要明确得多。廓尔喀战争之后，英国并吞了那里的小山邦之一——库马翁(Kumaon)，并且企图使其他小邦只同英国发生政治关系。可是英国发现这些小邦实际上继续效忠于两方；在那些小邦中英国只有名义上的权力，而西藏却施行事实上的统治。在英国统治印度的年代中，这种状态一直没有改变，在一九四七年之后，新的印度政府加强了对这些地区的管辖，从而排斥了西藏的权力，西藏和中国相继提出了抗议。正如一位学者在一九六O年所写的：“任何一方行使独霸的权力，势必要否认另一方多年来比较经常和公开行使的权力。”就这一小段的边界而言，看来英国是把各主要山口视为边界的特征，以分水岭来定界；但西藏却继续在各山口的印度一边的地区内行使权力。
英国将尼泊尔、锡金和不丹等变成为如寇松一九O七年所说的保护国的链条，此后就满足于让它们的边界悠然处于山麓之下。只要英国深信它在这些小邦中的势力足以把敌对的大国排除在外，那么，保持一条位于平原的边界也就够了：让那些顺从的土邦去防守进入印度的通道，同英国人自己防守相比，会是同样安全而且要省钱得多。
西段边界的历史发展
二、麦克马洪线
在不丹东面，英属印度的边界二十世纪初期也在山麓下面，但在边界的东段，情况大大不同。在北面，不是一个挨着一个的、屈从英国压力和外交摆布的小邦，而是稀稀落落的部落，人口稀少，散居在山峦起伏、丛林密布、六十英里宽的地带。这又是一个无人地带，只有在它的北面不出现别的强国的情况下，这个地带才可以作为边境。否则，对于负责印度防务的人们来说，它会经常是忧虑或是诱惑的根源。
一八二六年英国把阿萨姆并入英印帝国版图。阿萨姆最初主要是由布拉马普特拉(BrahmaPutra)河谷组成；河谷北面和南面的一些山地，长期以来都处在英国行政管辖范围之外。那里的地势令人望而生畏，而且部落里的人就是在不采取敌对态度时，也是凛然难犯的。然而在十九世纪后半叶，开发的潮流开始冲入布拉马普特拉河谷北边的山麓丘陵地带。在茶树园主眼里，平原上面的斜坡可以开辟出新的、广阔的茶园，而木材公司也没有把稠密的森林看作一个障碍，而是把它看作等待开发的丰富资源。政府方面懂得，毫无控制地向山麓丘陵地带进行商业渗透，很快就会引起同那里部落的麻烦。一八七三年，英国人在不到山麓的地方划了一条线，任何人没有通行证或许可证都不准越过。这条“内线”在山下造成一个保护区，等于是一条隔离线，控制着商业活动和其它可以引起麻烦的活动的扩张。内线订得很具体，某些地段还有标界，这不仅是为了防止人们擅入山区，它还起着行政区域界线的作用(内线以外不收税)。然而这并没有被认为是国际边界，国际边界是外线。外线沿不丹南部边界延伸，顺着山麓蜿蜒。这些山都自平原突然隆起，陡削上升直抵西藏高原。
十九世纪间英国官员偶有进入山区的，但都未深入。唯一深入的探索是在洛希特(Lohit)河谷上端。洛希特河谷一开始就被许多英国人看作是将来通往中国的商路。一八八六年一个英国官员溯洛希特河而上，到了西藏的察隅(Rima)。他回来时，建议沿着他走过的路线修筑一条路遇到西藏边境，作为推销英国商品的途径。但印度政府对之并不热心。根据长期的经验，它知道在这种情况下，国旗总是跟着贸易走的，而且通过这样荒僻的地带，同可能采取敌对态度的居民做买卖，几乎不可避免地要产生护送和讨伐的问题。一旦进入山区的任何一个地方就等于走上一条没有终点的道路。十九世纪八十年代一个英国人写道：如果把高山下面的部落地区兼并过来，“只会使我们接触到更为粗野、更为陌生的部落。我们也不会在那里停下，我们会接着踏上亚洲的高原，甚至到了那里也无法停下来”。
然而部落地区并不是从四面八方挡住了在东北部的英国领土，而是有一个明显的缺口：紧靠不丹东部，一块楔形的西藏领土一直插到平原，一位英国官员在一八四四年写道：在这里“英中两大国的政府……有共同的边界；把中国西北省份以及西藏和鞑靼东部的农产品输入英国的领地，这是最近的通道”。这块楔形的土地叫做达旺地区(Tawang Tract)，因北面的达旺寺得名，并由达旺寺管辖。居住在这里的部落受西藏文化影响很深，大部信奉佛教。通过这个地方有一条重要商道，英国人就在接近它的南端的乌达古里(Udalguri)设立一年一度的集市以鼓励贸易往来。整个达旺地区纵深六十英里，是属于西藏的。对此英国人从来没有怀疑过，也没有提出过异议。英国人有时候还确实觉得这个地方受西藏行政管辖倒是个方便。例如，一八七二至一八七三年间英国同不丹标定边界线时，由于西藏官员指令达旺地区的部落头人同英国人合作，英国就能把印-不边界线沿着山麓延伸出去，作为一段他们认为是印藏之间的已标定边界。
当时英国认为俄国正咄咄逼人地向印度推进，因此英国把注意力集中在这个问题上。这种情况在二十世纪头几年中支配着英国对西藏的政策。寇松认为西藏象西北边境一样，已成为“大争夺” [ 译者注：“大争夺”(The Great Game)是英国作家吉卜林(R.Kipling)的小说《吉姆》(Kim)中的用语。书中的主人翁吉姆为英国谍报人员，专事破坏帝俄入侵印度的阴谋。 ] 之地；一九O四年荣赫鹏奉命去拉萨时，寇松曾要他提出英国对西藏的要求，结果签订了《拉萨条约》(Lhasa Convention)，规定西藏不得让英国以外的任何外国代表或代理人入境，因而保证了西藏将继续处于英国人称之为“孤立的状态”；“直到最近，西藏从来没有表示要摆脱这种状态。因此，它虽然紧靠着我们的边境，我们也能泰然处之”。一九O七年英俄两国签订的协定中，双方共同承担义务不插手西藏，除由中国政府介绍外，皆不得直与西藏实行交涉，“尊重西藏的领土完整，不干涉西藏内政”。这样，西藏同阿富汗一样，也变为俄英双方都能接受的一个缓冲国。
在所有这些外交折冲中，在英国看来，中国一直是个被动的、几乎是中立的因素。中国对西藏享有宗主权一层，并没有引起英国的不安。北京的官员去拉萨取道加尔各答和大吉岭(Darjeeling)比直接经由内陆更为安全和迅速 [ 注：一九O九年，中国政府提出要派遣一支小部队经由印度前往西藏，英国加以拒绝。 ] ，这个事实本身象征着中英两国在西藏的力量对比，并使英国感到宽慰。但在二十世纪的头十年里，即在清朝末年，中国在西藏的政策急剧地转变，于是英国对中国的态度——特别是英属印度政府对中国的态度——也跟着变了。中国对它的中亚细亚边境地区采取了它自己独特的前进政策，企图把这些地区从控制松弛的保护国变为帝国的行省。中国那时企图把它的军事力量一直扩展到西藏中部，以较为近代化的机构代替那里的古老的政教合一的行政机构，削弱达赖喇嘛的地位和寺院喇嘛的权力，并且企图沿着印藏边界抵挡英国势力，最后把它顶回去。到一九一O年初，中国在所有这些方面都获得初步成效。中国人在西藏行使着有效的权力。这样一来，英国要在西藏排斥俄国的政策，即便不是毫无道理，至少也是不合时宜的了。印度失去了它的缓冲。伦敦的《晨报》(Morning Post)敲起了警钟：
一个大帝国——它的军事力量将发展到多么大，谁也不能预料——已突然出现在印度东北边境。西北边境问题从长远看，也大有可能再度出现，这对印度帝国的防卫力量造成双重压力……一句话，中国已经来到了印度的大门口，这个事实不容忽视。 [ 注：过了不久，中国的报纸对英国在边境上的意图表示了同样的不安。《四川公报》在一九一二年指出英国“乘我之危，觊觎我边疆”。 ]
当然，印度当局并不需要这种警告。他们对于边界彼方的事态发展一直是敏感的，他们怀着不断增长的忧虑注视着中国迅速恢复自己在西藏的权力。一九一O年五月，中国人占领察隅，要求居民纳税，并下令修筑一条路经过部落地带通向阿萨姆。印度当局对此惊惶地作出了反应。中国人开进部落地带，就会造成对阿萨姆的直接战略威胁，同时这一带并不是西北边境上的那种荒原，而是富饶的英国茶园、煤田和其它英国经济利益的所在地。当时，一个官员写道：如果受到中国的威胁，“你想一想种植园主会发出什么样的呼叫，茶叶价格会上涨到什么程度”。
前进派迅速形成。当时在印度和伦敦都有人开始提出：英国应比中国抢先一步，将其在东北部的管辖范围向前推进。东孟加拉和阿萨姆(当时还是一个省)的副省督说：“我们只是现在才提出对直到山麓为止的地区应享有宗主权。”他提出一项更积极的巡逻政策，即派些官员到边界以外的山区巡回，并改进通向该地区各主要村落的商道，“只要这些村落是位于我们所承认的边界之内。如果不遭到反对还可以更深入些”。当时即将退休的总督闵多(Minto)勋爵更直截了当地建议延伸外线，把所有部落地区都划进来(必须提到：当时所有这类向前推进的建议都没有涉及达旺地区，他们都承认这一地区无可争辩地是属于西藏/中国；既然这点不能改变，只好加以接受)。
作为一般规律，对前进政策的热情程度似乎同人们距离边界的远近成反比例：在边境附近的人们是全力支持推进边界的，而那些距离较远、头脑冷静的人们看困难比看有利因素要更为清楚些。 [ 注：这项规律也有个突出的例外，见第二章。 ] 一九一O年的情况肯定是如此。在新总督哈定勋爵领导下的印度政府拒绝前进派的意见，声言印度政府“认为目前没有必要开进现在我们还无法控制的部落地区从而承担风险和责任”。哈定指出，如果中国对印度发动进攻，英国就一定会从海上进攻中国，“他因此反对为了推进行政边界而去创造一条战略边界，从而承担风险和花费金钱”。他的结论是，“推进行政边界的任何行动都必须予以坚决反对”。在加尔各答(当时是首都)的政府当然比边境附近的官员或者直接负责边境事务的人眼光要远大些。加尔各答也更深切地感觉到伦敦对这种推进行政管辖的反感。经验告诉他们：这种推进总是要花费金钱，甚至流血，最后还会引起议员们提出尴尬的问题，甚至造成政治风暴。关于治理印度的法案内，有一节措词很明确的规定：除了由于“突然的紧急需要”，印度的岁收不许作为供应“边境以外”的军事行动的经费。这就禁止印度政府采取任何可能导致军事冒险的政策。
但是，虽说加尔各答的政府对政策问题有最后决定权，但执行的问题还得由下级行政机关决定。就在这些地方，前进派常常自行其是。对于上级指示的解释，对一个军官出发巡逻的命令的措词，甚至有时把出发的时间订在相反的命令还来不及下达的时间——如此等等的回旋余地还是很大的。一九一一年发生了这么一椿事：尽管政府拒绝批准越过外线去进行巡逻，一个名叫诺埃尔·威廉逊(Noel Williamson)的英国官员却越过外线去调查西藏势力达到哪里，在外线以北相当远的地方被部落里的人杀害了。虽然威廉逊违令到达了他被杀害的那个地方，但英国对部落不能不予惩处，于是伦敦授权出征。但出征的目的不是单纯为了惩罚， [ 注：四川的一家中国报纸在谈到英国这一次和另外几次远征时说，“英国假装他们是在对野蛮人杀害英国人进行报复”，但该报怀疑：“这是否是挑起纠纷的一种借口”。该报的这种怀疑是颇有见地的。 ] 还命令说，要尽量对那个地区进行探索和测量，以便为确定“印度和中国的适当边界”提供“必不可少的知识……使它(指中国)离开我们现在管辖地区越远越好”。哈定勋爵向伦敦解释为什么要改变边境政策时说：“在过去几个月中，中国扩张政策有进一步的发展，不能置之不理”。他列举了中国在部落地区的动向。他接着说，这些情况已迫使政府重新采取他的前任的建议，即“应该作出努力以便尽速在中国和西藏同部落地区之间求得一条靠得住的战略边界”，并要把这件事作为“我们政策的主要目标”。
前进政策那时已被采纳。哈定在阐述这种政策的时候，把闵多的建议接了过来，即必须把外线向北推进，把所有部落地区都包括进去——当然，不包括达旺地区。 [ 注：闵多的建议是：“外部边界应当大体上以叫做达旺地区的西藏领土的这一楔形部分(楔形部分一直伸到乌达古里以北的英国边界处)的东面为起点，沿东北方向到达北纬二十九度、东经九十四度处，然后沿着北纬二十九度到东经九十六度处而行，再往东南到察隅河(Zayul Chu)，到尽可能在东面并尽可能靠近察隅的地方，穿过察隅河谷，到达察隅河同伊洛瓦底江(Irrawaddy)的分水岭处”。 ] 他认为没有必要标定外线。内线是用以标志英国行政管辖的界限的，可以不受影响。他认为“未来的政策应该是对该地区实行一种松弛的政治控制，目标是以最小限度的干涉保护部落居民免于受到无端的侵略和防止他们侵犯我们自己的或中国的领土。”等英国所满意的新边界定了来以后，英国应该把它的走向正式通知中国。
一九一一和一九一二年间，除了那次为报复威廉逊遇害的讨伐外，还进行了好几次出征，都进入部落地区。一九一一年九月印度陆军参谋部准备了一份给随军测量人员的备忘录，指导他们如何寻找一条战略边界。这份备忘录惘然写道：给东北部找一条象西北部阿尔达线那样的“科学边界”，使英国人控制前沿斜坡和山口，那是已经办不到的了，因为中国人已经有效地占领雅鲁藏布江河谷，并在好几条流入阿萨姆的河源处立住脚。备忘录要测量人员“突出地考虑到”军事方面的问题，建议设立一条从达旺以南几英里的不丹边境上的一点起，沿着山峰向东行的边界。这个建议是要兼并达旺地区以南的部分，但把达旺留给西藏。但是几个月后，军人们改变了主意，建议动一次更为彻底的手术，去“纠正”东北的那一段边界，使之有利于英国。参谋总长(Chief of General Staff)警告说，中国将能通过达旺地区的“危险楔形地带”来施加压力或影响。他的结论是：“纠正这段边界是刻不容缓的”；他提出一条理想的界线，不仅把达旺而且把达旺地区北面属于西藏的一大块土地，包括另一个西藏行政中心错那宗(Tsona Dzong)，都划归印度。政府并没有全部接受这位参谋总长的前进主张，但是两年后却采纳了他要把达旺划入印度境内的建议。
从一九一一年起，印度政府就在东北边界处心积虑地向前推进，其目的不仅是把部落地区置于“松弛的政治控制”之下，而且要把大约九十年前英国到达阿萨姆以来就一直承认是中国领土的一块突出部分据为己有。然而，如果这个意图让人知道，那就不仅会促使中国就达旺地区问题提出强烈抗议，而且会导致中国正式宣布对这一部落地带的宗主权，而在此以前中国只不过在地图上标明他们的主张而已。那还会使伦敦政府遭到指责，说它是蓄意破坏印度法案的规定。根据该规定，在“边境以外”采取军事行动，必须事先得到议会的批准。因此，政府不仅是对进入部落地区和更远的进入西藏的出征讳莫如深，而且当议会里批评政府的人们听到了风声时，还故意把他们岔开。当一个议员指责政府没有得到议会批准而在部落地带来取军事行动时，政府方面就告诉他说，他所谈的地区不在边界以外。而当他拿出官方的英国地图证明它是在边界以外时，政府就反驳说，这些地图“边界”画得不精确。最后又申明：政府“无意于……增加印度政府的管辖地区”，把他哄骗过去。既然内线并未向前推进，这种说法按字面讲也是对的；但是它当然抹煞了一个关键问题——那就是，外线是要向前推进的。
如上所述，一九一一至一九一二年间中国在西藏的权力的突然崩溃，不但使哈定勋爵在关于同西藏、新疆的西北边界问题上，转到前进派的思想上来，而且也提供了可以采取步骤消除印度东北边界上的未来威胁的机会。既然英国人对中国活跃在印度边境所包含的危险性感到不安，他们就认定通过一项安排，把中国行使的有效权力从西藏排除掉，在政治上和战略上对他们是最为有利的。一九O七年的英俄条约已经使西藏成为俄、英帝国之间的缓冲；现在所需要的是一个平行的安排，使西藏也成为中、英之间的缓冲。为了促成这个目标的实现，英国在一九一三年十月在西姆拉召开会议——中国是迫不得已地参加了会议，西藏人当然是欣然参加。印度东北边界的确定，并不是会议要讨论的问题——至少当时伦敦方面是这样想的。
英国的目的是：“西藏虽然名义上仍可保留在中国宗主权下的自治邦的地位，但在实际上应使它处于绝对依赖印度政府的地位，而且还应该成立一个有效机构，以便把中国和俄国都排挤出去。”但是在这个时候，大国间在中亚细亚的关系已经变得错综复杂。在阿富汗、蒙古和西藏以及它们周围地区，俄英之间的对抗的利益趋于平衡，造成一种微妙的、小心翼翼的缓和局面。一九O七年英俄条约就是那个平衡的枢纽。这一条约规定英国要同西藏打交道，必须通过中国，也规定英国不得兼并西藏领土。任何直接同西藏政府打交道以取得西藏领土的企图，都是双重违反英国同俄国缔结的条约，因此要那么干就得极其小心和秘密。
英国人把西姆拉会议说成是为了调停中国和西藏关系——当时双方正在打仗。政府在议会里解释说，英国愿意充当“诚实的掮客”。事实上英国代表团自始至终同西藏人密切合作，差不多是互相勾结。伦敦政府后来承认西姆拉谈判之所以失败，“就是也仅仅是因为印度政府企图替西藏取得的好处，超过了中国政府所准备给予的让步”。
西姆拉会议本身就是一篇故事，其中外交手腕、强权政治和间谍活动都有过五花八门、错综复杂的表演，地点是山区避暑胜地，时间是第一次世界大战前夕。 [ 注：详细情况见蓝姆《麦文马洪线》两卷集和多萝西·伍德曼《喜马拉雅边疆》。 ] 英国代表团由亨利·麦克马洪率领。二十年前他是个年轻的上尉，曾伴随杜兰去喀布尔，随后度过两年的艰苦岁月，标定了杜兰线——其间还经历过诸如被恶狼袭击等危险场面。麦克马洪此时已是亨利爵士和印度政府的外事秘书。他这个人个性刚强，就是寇松讲到“边疆派性格”时心里一定想到的那种人。他们在“担负重任的熔炉中和独当一面的铁砧上锻炼成长”。麦克马洪对于创造和标定边界这件事沾沾自喜，认为它不是一种科学而是一种艺术：“可以得心应手地塑造出多少型态呀！”
在西姆拉会议上英国公开采取的主要行动是要使中国同意把西藏划分为两个区域，即内藏和外藏，象中俄两国不久前就蒙古问题所商定的那样。承认中国对整个西藏享有宗主权，但中国在外藏将不再享有任何行政权利——那样就可以把它从印度的边境挡回去。中国人不愿接受英国的提议，但也未立即加以拒绝。国家的软弱使中国不得不到会议桌上来。中国的软弱加上英国的——也包括麦克马洪本人的——外交方面的高压手段又把中国拖在那里。中国驻加尔各答的代表兼谍报人员陆兴祺说得很明白：“目前，我们的国家衰弱，对外关系复杂而且困难，财政也是捉襟见肘。然而，西藏对川滇两省具有头等重要意义。我们在这次会议中必须做出最大的努力。”中国出席西姆拉会议的代表是陈贻范。他是一个文雅、有经验的外交家，曾在伦敦使馆任职多年；但是从中国的观点来看，陆兴棋是个关键人物，他自称是中国驻加尔各答的领事兼驻拉萨的长官(英国人对他的这两个身分都不承认)。陆兴棋的情报网是极好的。他有清晰的政治头脑。他向北京提出的意见是始终一贯的：寸步不让。作为一个谍报人员，他的缺点是，所有他送回中国的情报和从西姆拉送给他的消息统统给英国人掌握了。因此，在西姆拉会议大部分时间里，英国人不仅知道对方手里有什么牌，而且还弄清了英国人手里的牌究竟哪几张是对方所知道的。
中国人竭力抵制把西藏划分成前后藏的主张，他们无疑地看清楚了这种划分想达到什么目的。在他们看来，这就是要把整个西藏或者把西藏的大部分从中国分割出去。 [ 注：蒙古就正是这样。一九五O年，中国承认外蒙古为蒙古人民共和国。 ] 然而，他们反对这种主张时是转弯抹角的，不是把焦点集中到实质上，即划分西藏的问题上，而是把焦点集中到英国主张的划分线应该在哪里的问题上。就在这个问题上，会议终于开不下去。一九一四年四月初，麦克马洪诱使陈贻范在会议所讨论的条约草案和附图上草签；但是陈贻范只是根据“草签和签字是两种截然不同的行动这样一个清楚的谅解”而草签的。当中国政府获悉后，对之也马上予以否认，并严厉斥责陈贻范未经批准而擅自顺从英方的行为。麦克马洪注意到，从那时起，陈贻范的信心非常动摇。在此之后，英国(在他们同俄国打了招呼之后)对陈贻范被迫草签的条约草案进行了修改。这种修改使被否认的陈贻范的草签所能赋予这个条约的任何有效性(如果说这种草签有什么有效性的话)，都完全丧失了。
麦克马洪当时也必定看出，在这件事发生后，再压陈贻范越过政府指示行事，不会有什么作用。七月间，他认定中国不会在条约上签字，就使会议收场。伦敦指示过，如果中国拒绝，就不要同西藏签订双边条约；麦克马洪一直是受这个指示约束的。但是他却把伦敦虚声恫吓中国说要签订这样一个英藏条约，理解为伦敦方面在方针上有变化。伦敦重申麦克马洪不能同西藏签订双边条约的指示，并没有及时到达他那里。(因为发电报的那天午饭前，没有一个能批发电报的高级官员留在伦敦外交部里！)麦克马洪因此就着手同西藏代表签订一个联合宣言，声称重新起草过的条约(这次只由他们双方草签)对双方政府都具有约束力。签字的举行陈贻范是知道的——虽然签字时他被支开到隔壁房间去——但是没有告诉他正在签订的是什么，而且这个宣言许多年都没有公开发表。
西姆拉会议就在这样一种外交上的混乱状态中收场了，本来要开成三方会议的两个参加者公然签订了一个秘密宣言；条约草案的一个文本由三方草签，后来的一个文本由两方草签，还有一张地图由三方草签。所有这一切都为各国的法学家们提供了很丰富的材料，而在半世纪后的中印辩论中又反复加以推敲。但是中心的结论仍然十分消楚，而且当时英国政府也承认：西姆拉会议没有产生中国政府作为缔约一方的任何协定。麦克马洪自己也承认这点，他在给伦敦的最后一次报告中写道：“在我离开印度前，没有能够使中国政府在三边协定上正式签字，我对此感到非常遗憾。”(英国一九一五年承认“事实上去年在西姆拉举行的谈判垮了”，接着解释为什么会如此——因为印度政府“过于起劲地为西藏争取最有利条款”。)其次，中国否认西藏享有主权，从而否认西藏享有条约缔结权。中国当时正式地、着重地、一再地声明它决不承认西藏和英国之间的任何双边协定。 [ 注：中国代表陈贻范在一九一四年七月三日的会议上作此声明。中国驻伦敦的公使也向英国政府作了同样的声明。 ]
这样的一个双边协定，作为西姆拉会议的秘密副产品，事实上是存在的。一九一四年二、三月间，英国和西藏在德里讨论西藏-阿萨姆边界问题，结果双方同意了一条边界线，即麦克马洪线。中国没有被邀参加，也没有将这次讨论内容通知中国。事实上，在当时以及在以后的二十年中，英国都竭力对英藏换文保持秘密。这些换文，不仅破坏了一九O六年的英中条约(英国在条约中曾“保证不兼并西藏领土”)，而且也破坏了一九O七年的英俄条约(英在条约中曾保证“除由中国政府介绍外，皆不得直与西藏实行交涉”)。尽管英国多方防范，中国代表团或者驻加尔各答消息灵通的陆兴棋，多半还是听到了英国同西藏在德里进行秘密讨论的风声。即便如此，他们也并没有表示确已知情；只有从中国一再声明决不承认英国和西藏间当时或以后签订的任何条约或协定这个事实来推测，他们是了解这种情况的。
在西姆拉会议时期，英国对于最有利的边界走向的想法有所改变，他们想把边界逐步向北推移。在一九一三年十月的一个备忘录中，麦克马洪表示英国还得承认西藏占有全部达旺地区。接着在十一月间，他决定边界应通过距达旺东南将近二十英里的色拉(Se La)山口，这就割去了西藏的突出地带的大部分，但达旺寺还留给西藏。到了次年二月间英国又提出进一步要求，结果在麦克马洪的地图上，又把边界线划到达旺以北二十英里的地方。这虽然还没有达到那位参谋总长提出的要求，然而这样的划法就并吞了大约二千平方英里的西藏领土，并从而砍掉了一向使军人们担忧的达旺地区的“危险楔形地带”。麦克马洪向伦敦解释说，他的目标是要取得一条有战略价值的以分水岭为界的边界线，从而掌握通往西藏的最短商路；而控制达旺寺就可使这条商道不受西藏当局的勒索和压迫。边境谈判的细节无案可查(看来麦克马洪并没有把全部细节向伦敦报告)，所以他究竟怎样使西藏同意割让达旺地带，也无法了解。但从以后的事件看来，西藏人当时是认为英国正为他们争取西藏所要求的中藏边界并改变西藏同中国关系中所处的地位，而把达旺当作付给英国的代价——西藏人的理解是：如果英国没有把这桩事搞成，这笔交易就算吹了。但不管怎样，西藏代表因“出让达旺地区”而受到他的政府的“严厉斥责”。
由于前两年曾在部落地区进行了测绘工作，麦克马洪能够比较精确地把他的边界线画出来。临开会前，他还在他的地图上补充了一些细节。西姆拉会议开幕后，贝利(F.M.Bailey)上尉完成了一次进入西藏的冒险旅行。他沿着雅鲁藏布江河谷往西走，然后又往南，通过一条艰险但是直达的羊肠小道，进入部落地区，回到达旺。半个世纪后，这条羊肠小道在中印边境战争中起了重要的作用。贝利回到加尔各答时，麦克马洪拍电要他去西姆拉。他到西姆拉后提供了达旺一段的详细地形，使麦克马洪画这条线的西端时更有把握。
这条边界线是画在两张比例为一英寸等于八英里的地图上。在一九一四年三月二十四和二十五日，麦克马洪和西藏全权代表的换文中，西藏接受了这条线。换文中并没有关于这条新边界的文字描述，也没有提到根据什么原则画出这条线的。所以，麦克马洪线的走向的唯一权威性根据是最初的地图，在拉萨和英国都保存有该图的副本。
麦克马洪线的实质就是把边界向北推进大约六十英里，把边界从战略上暴露的山麓提升到阿萨姆邦的喜马拉雅山山顶上。印度后来争辩说这是以分水岭为界的边界线，其实并不真正是这样。因为它切断几条向南流的河流，包括雅鲁藏布江-布拉马普特拉河。画着这条边界线的地图清楚地表明，这条线绝大部分沿着西藏大高原的边缘走，到了一个地方，地势陡然变为岗峦起伏的地带，逐渐向布拉马普特拉河谷倾斜。根据地形特点划的这条边界线，在很大程度上也是一条种族分界线，因为西藏人一般地觉得他们的高原下面的潮湿河谷并不吸引人，就没有在那里定居下来。这个特点的显而易见的例外是在边界线的西端，它将达旺地带切去了，而达旺地带一向深受西藏文化的影响，不论从哪个意义讲，都无疑地是属于西藏的。
麦克马洪画这条线的目的，就是要在英属印度的东北部办一桩杜兰二十年前在阿富汗边境上办过的同样的事情，即把绝大部分都是渺无人烟的部落地带，名义上划归英国统治。正如阿富汗对待杜兰线的态度一样，西藏人似乎也认为麦克马洪线对于英国人要比对于他们自己所起的作用更大些。麦克马洪曾向他们表示过，他们有权在达旺地区继续征收赋税(或“差税”)；而且，从他写给伦敦的报告来看，他还曾向西藏人保证“根据将来(可以获得的)更为详细的情况”，这条线可以作对他们有利的修改。一位最近研究了西姆拉会议的历史学家得出这样的结论：麦克马洪线“在某种程度上是临时性的和试验性的”。
西藏人后来说，他们把麦克马洪线视为一揽子交易的一部分，在这场交易中，他们割让一些领土给英国；作为交换，英国则要帮助西藏取得一条为他们所满意的同中国的边界，并从中国取得很大程度的独立。西藏人争辩说，既然英国对这种补偿不能兑现，他们对麦克马洪线的同意也就不再算数。无论如何，麦克马洪所画的那条线，有好多年并没有实际意义。
要知道一九一四年后麦克马洪线的情况，还需要再回顾一下流产的西姆拉会议。虽然西藏和印度之间的边界问题根本没有包括在三边讨论之内，也没有向中国人提起过，但英国人却在最后时刻用一种画图上的欺骗手段，间接把这个问题塞进会议。条约草案所附的那张地图，画出拟议中把西藏分割为两部分(内藏和外藏)的分界线，用红线标志西藏的边界，用蓝线标志拟议的西藏两个部分之间的分界线。红线的大部分是西藏同中国的分界线，但其南端却延伸成弧形以代表西藏和印度之间的边界——这一段是根据麦克马洪同西藏人商定的走向画的。因此，如果中国当时接受了将西藏划分为两部分的建议，并在条约上签了字，英国就可以在这上面做文章，说中国也接受了麦克马洪线。既然在事实上中国既没有接受西藏划区的建议，也没有在条约上签字，而是强烈反对这个条约及其附图，这个问题就只是一个学究式的问题了。但是后来却有人把亨利·麦克马洪爵士所玩弄的外交手法作为根据，争辩说中国确实接受了麦克马洪线。 [ 注：蓝姆教授指出，西姆拉条约地图上的红线，在它的西北端成为弧形的地方，如果加以标明的话，恰好是阿克赛钦所在的地方。从这种画法可以推断，英国当时仍然希望把阿克赛钦作为西藏的一部分以便把中国和俄国排除在外。因此他认为：假使有人争辩说西姆拉的地图对印度所主张的麦克马洪线赋予法律上的根据，那么，这一地图对否定印度的西北边界线应把阿克赛钦划入印度的主张，也有同样的法体根据。 ]
西姆拉会议闭会后几个星期，第一次世界大战爆发了。伦敦和德里的政府对印度的东北边境政策的问题已不大关心。一九一四年有一位英国军官去过达旺，他建议在那里和部落地带的某些地方设立永久性的英国哨所，指出“中国一旦安定下来，这一段的西藏边境将具有重大意义”。但是他的上级甚至没有将该建议转呈德里，因为他们知道印度政府“目前反对在边境上采取任何推进行动”。麦克马洪本人这时已经回国休假，接着就出任英国驻埃及的专员。他觉得伦敦政府在这场他称之为用了“一年零三个月的时间使用几种语言的谈判”中，并没有给他以适当的支持。一位同僚这时在伦敦碰见他，这个人后来说，“要使从印度来的人相信中国的观点也值得考虑，那无疑是困难的”。 [ 注：鲁宾博士讲到西姆拉会议时说，会议记录表明“英属印度的负责官员故意违背给予他们的指示，损害了中国；有意不把他们的做法如实向伦敦的上级报告；篡改议会下令公布的文件，在国际会议的会议桌上撒谎；蓄意破坏了英俄之间签订的条约”。他的结论是：麦克马洪以及“其他有权的、体面的人物受到地方势力的腐蚀，因而欺骗了他们的上司，对他们所接触的外国代表进行恫吓”。 ]
一九一九年英国人企图诱迫中国恢复三边谈判，威胁说，中国如果拒绝，英国就要承认西藏是“一个在中国的宗主权之下的自治邦，并且……以后就据此同西藏打交道”。中国方面没有断然予以拒绝，但是也没有同意。英国就开始对西藏提供军事援助——武器、弹药以及使用武器的训练。然而，他们并没有对中国在西藏的宗主权提出疑问，这个宗主权是英国同俄国、中国以及西藏签订的条约中明白地承认过的。他们也没有公布西姆拉会议的任何外交成果：条约草案、承认这个草案有约束力的秘密的英藏宣言，以及英国和西藏有关阿萨姆-西藏边界的秘密换文。《艾奇逊条约集》(Aitchison’s Treaties)一九二九年初版是一本权威性的记录，它关于西姆拉会议只讲道：
一九一三年，西藏、中国以及英国的全权代表在印度举行会议，企图解决有关中藏边境事宜，起草了三边条约，并于一九一四年草签。然而中国政府不准其全权代表进行正式签字。
一九二八年英印政府的外事秘书解释为什么即将出版的《艾奇逊条约集》里没有包括西姆拉文件和英国同西藏秘密签订的贸易协定。他写道：如果文件发表了，“就不得不对三边条约及其秘密历史作简单的叙述。现在发表这个宣言的全部事实(虽然中国不大可能现在还不知道有这个宣言存在)，就可能迫使中国公开表态，从而给反英宣传提供新把柄”。因而，不刊载这些文件，“总的来说是万全之计”。
麦克马洪线看来已成为一纸空文。英国政府曾把英藏边境协定通知在缅甸的英国当局(这个协定同他们也有关系)，但没有通知在阿萨姆的英国当局，因而后者仍然认为它的边界是在山麓下面。达旺地区仍旧是西藏的一部分。西姆拉会议以后二十年中，英国偶尔侵入部落地带，一般是讨伐性的，并没有企图把地图上的麦克马洪线作为有效的边界线。麦克马洪线实际上已被忘掉。
只是到了一九三五年这条线才“几乎是偶然地”被记起来。新德里政府的一名副秘书欧拉夫·卡罗(Olaf Caroe)先生说道，东北边境问题之所以产生，只是由于“一个枝节问题”， [ 注：这是指英国的植物学家和有名的旅行家金敦·华德(F.Kingdon Ward)未经许可而访问西藏所引起的争执。西藏当局以前曾几次准许华德进入西藏。但他在一九三五年没有得到许可又进入西藏时，西藏当局感到十分不快，并且向英国表示不满。华德的兴趣已超出植物的范围。他在一九三八年十月的《皇家中亚细亚学会杂志》(Journal of the Royal Central Asian Society)上极力主张英国占领达旺，就说明了这一点。 ] 他说：“我们经过很大困难而且几乎是偶然的机会，才查明真正位置”。卡罗立刻主张至少要在书面上推行前进政策。他建议英藏协定应该发表，不能再拖。因为《艾奇逊条约集》里没有把这些协定包括进去，如果中国政府注意到这点，就“很可能用来支持这样的论点：即印藏之间不存在经过批准的协定”。他还建议应该立刻采取步骤在官方地图上把麦克马洪线画成边界线。他指出诸如英国《泰晤士报》出版的这样权威性的地图集，仍旧以官方的印度测量局为依据，把边界画成沿着山麓走，同中国出版的地图案所画的一样。伦敦政府于是同意在《艾奇逊条约集》的新版里发表西姆拉文件，并解释说：“出版这个新版本的理由是我们要不引人注目地发表一九一四年的西藏条约(从来没有被中国批淮)”。为了“不引人注目地”——的确是“尽量不事宣扬地”——更改记录，新版《艾奇逊条约集》第十四卷实际上出版于一九三七年，却冒充是一九二九年的版本，还命令把初版全部收回销毁。在这次销毁命令下幸存的仅有一部原版本，现存于哈佛大学图书馆。英国政府伪造证据，是为了有朝一日它可以争辩说，它自一九一四年以来就已认为西姆拉条约是有效的，所以，按照正常的方式，会议后就把这些文件在《艾奇逊条约集》的初版中公开发表了(独立后的印度在一九六O年事实上就提出了这种说法)。
也就在一九三七年，印度测量局开始标出麦克马洪线作为东北边界，仅仅注明“未经标界”。显然并不是所有部门都接到了关于上述更动的通知。一九三八年测量局发表的一张西藏地图，标明达旺地区是属于西藏的，其南端——那里的边界在一八七二至七三年间就已标定 [ 注：见下文 ] ——标明是一条正式的国际边界。商业性出版机构的地图集也跟着这样画。第一本明显反映这种更动的是一九四O年出版的《泰晤士报》袖珍地图集，但并不是所有制图者都反应得那么快、那么机警。多年以后，有些地图案有时还标明印度的东北边界沿着山麓走。(一九四六年出版的尼赫鲁写的《印度的发现》(Discovery of India)第一版中就有一张这样标明边界的地图。甚至一九六九年出版的罗伯特·白英(Robert Payne)的一部新的甘地传记中也有一张附图标明印度的边界在山麓。)
那个偷天换日的艾奇逊的新版本和官方地图对东北边界画法的改动，显示印度政府已经采取它在一九一四年不准备采取的步骤，并决定以麦克马洪线为合法的边界线。阿萨姆政府提出，“西藏在达旺继续行使管辖权可能使中国——而且更坏的，可能使将来在西藏行使权力的任何其他国家——对一九一四年条约已承认属于印度的那一部分领土，提出享有时效权的要求”(俄国的魔影总难消失)。但人们认识到：地图以及偷偷模摸地发表文件的作法，总抵不过西藏在达旺的有效的、长期确立而且的确也从未受到非难的管辖权。新德里就指示阿萨姆政府“通过实地巡回或者我们自己也征收赋税的办法来强调英属印度在达旺地区的利益”。阿萨姆省督回答说：“如果要有效地占领达旺和预先阻止中国对那个地区的可能入侵，就需要采取给人印象更深刻的和更为永久性的行动。”他建议派一名英国军官带着相当数目的武装警卫人员每年夏天进驻达旺。然而印度政府审慎行事，在作出最后决定前只同意派遣一个小队到达旺去作初步侦察，“考查这个地带，同居民联系，并对税收的多少作些估计”。按照一般的规律，地方当局极力主张推行前进政策时，德里政府总是踟蹰不前。
这个小远征队在印度陆军的莱特富特(Lightfoot)上尉率领下，于一九三八年四月到达达旺。阿萨姆政府告诉他“毫无疑义，印藏边界已经[根据麦克马洪线]划定了”，指示他要“认真注意不给人一种印象，以为这件事还可以重新拿出来讨论”。还要他确信，他同警卫队在达旺出现，本身就是行使英国的权力；“但是你的所作所为应该是以使西藏人的感情受到最小的震动为原则”。莱特富特到达旺后，西藏政府就马上提出正式抗议，并要求英方人员撤走。在达旺，西藏官员当着他的面征收赋税，借此炫耀他们的权力。莱特富特曾请求上级批准他向西藏提出要他们撤离达旺的要求。这个意见遭到了拒绝，但得到指示说，他可以把“达旺根据条约是印度的而不是西藏的领土这件事通知一切有关人员，而且如果遇见西藏官员，应该使他们对这一点产生深刻的印象”。然而又警告他不要向当地居民作任何保证，只说他是为了调查的任务而来的，“在他回去之后，政府会决定是否将采取进一步行动”。政府方面倒是爽快地承认了这些指示可能会“给莱特富特造成困难”，但是最后说：在将来的政策还没有决定之前，照这些指示行事是唯一可能的做法。不管怎样，他们“反对任何要承担永久占领的义务和付出更多开支的行动”。
莱特富特回去后，在阿萨姆省督的大力支持下，极力主张要求西藏官员和寺院的喇嘛头目从达旺撤走。他写道：“西藏政教合一难以分割，在西藏僧侣官员撤走以前，西藏的势力和阴谋必然会在达旺周围地区继续存在。”他认为应当鼓励信奉佛教的当地部族门巴人(Monpas)去接管寺院；既然门巴族不喜欢西藏人，这件事就不难办到。此外，还应当委派两名英国政府的代理人，“有良好社会地位而又能讲藏语的人”，去达旺地区接替被撵走的西藏人。阿萨姆政府在他们试图兜售的政策上面满怀希望地贴上低价标签：一次付清的代价是四万一千六百十七卢比，定期支付的代价是三万七千八百九十六卢比。
阿萨姆省督罗伯特·里德(Robert Reid)爵士有力地提出采取前进政策的论点。 [ 注：他所写的《毗邻阿萨姆的边境地区的历史》(History of the Frontier Areas Bordering on Assam)(阿萨姆政府出版局一九四二年出版)是很明确的。里德写这本书是供与边界政策有关的行政官员阅读的。他从官方档案中引用了大量材料。中国政府从一九五九年起在申明其立场时，看来也象许多人一样，并不知道有里德这么一本书。 ] 然而，在有关边境政策的讨论中，温和派也总有自己的发言权。一九三九年初，阿萨姆代理省督特怀南(H.J.Twynam)从实际和法律的立场出发，对于兼并达旺的建议提出异议。他提醒总督林利思戈(Linlithgow)勋爵说，政府已承认在东北边界上来自中国的危险已大大减少了。他接着问道：“我们根据一九一四年条约所享有的权利，在法理上绝对站得住吗？……如果参与三边条约三方中有一方不批难条约，那么另一方能够说这个条约在它自己和第三方之间具有约束力吗？”他指出一九一四年麦克马洪和西藏代麦之间的换文“缺少同签订条约有关的正式手续”，并且指出：政府从一九一四年到一九三八年都没有采取步骤来实施麦克马洪线，这个事实在道义上和国际法上，对政府所持的立场一定有不利的影响。英国的政策是要同西藏继续保持友好关系，因此，他建议在政府占领“一个在种族上、政治上、宗教上一直倾向于西藏的”而且又在西藏行政管辖之下的地区之前，应该首先考虑其他方案。特怀南所建议的方案之一，就是将麦克马洪线加以修改，使之通过距达旺东南几英里的大山口色拉，这样就把达旺寺留给西藏。 [ 注：作者要向卡鲁纳卡尔·古普塔(Karunakar Gupta)博士致谢，是他提醒作者注意特怀南写的这封信的。这封信保存在印度事务部的图书馆里。信的日期是一九三九年三月十七日。编号是政治(对外)司，档案第23卷，档号36。 ]
不管是由于论据有力，或由于欧洲战争的阴影改变了人们对于东北边境的战略考虑，或者仅仅是由于财政拮据，温和派这次取得了胜利。新德里不仅拒绝了永久占领达旺的建议，而且拒不批准莱特富特再次前往达旺，担心那样就会由于要“履行对门巴人的义务”而不得不永久占领达旺。他们注意到在以往两年中使拉萨承认英国人在达旺地区享有权利的企图都已失败。他们的结论是，英国人占领达旺“一定会引起西藏政府强烈的不满，并且会危害经过很大努力才培植起来的友好关系……。”不管怎样，印度政府抛弃了坐在办公室里的战略家的理论，这时已经得出结论：“麦克马洪线由于一年有大半时间难于进入，[作为]一道防线是根本不会令人满意的。”于是，他们就报告伦敦方面说，他们已经“决定不再推行在达旺建立控制的计划了”。
一九三六年，西藏政府已经很清楚地表示它不接受对达旺地位的任何变动。那年秋天，英国驻锡金的政务官访问拉萨，同西藏官员讨论达旺问题。他汇报说，西藏方面的态度是：
(1)一直到一九一四年，达旺毫无疑义地是属于西藏的；(2)他们认为藏印边界的调整是一九一四年[西姆拉]条约所设想的对边界进行全面确定和调整的一个组成部分。如果他们能够在我们的帮助下取得一条明确的中藏边界，他们当然很乐意遵守一九一四年制定的印藏边界；(3)他们认为英皇陛下政府是同情他们对上述问题的看法的，根据是自一九一四年签订了条约和宣言后，印度政府从未采取任何步骤对西藏在达旺地区的权力表示异议，或在该地区行使英国的权力。
换句话说，西藏人认为他们同意麦克马洪线是以得到补偿为条件的，即要英国为西藏取一九一四年所要求的在同中国的关系上所享有的地位。
第二次世界大战正如第一次世界大战一样，最初使英国对于印度东北边界有所分心。然而日本的参战，以及随后对印度所造成的威胁，使前进政策复活起来并推动了一些人决心要把麦克马洪线作为一条有效的边界线。一名有关官员这样说：“政府突然意识到印度东部边境是有弱点的，因此深信有必要填补自英国统治以来阿萨姆和西藏之间一直听任其存在的政治上和行政管辖上的真空。”于是便将实施麦克马洪线的任务交给了政府的部落问题顾问米尔斯(J.P.Mills)去执行。而米尔斯却认为：
要并入[印度]的部落，就天然条件来说，是属于西藏而不是属于印度的。他们在种族和语言上，是类似蒙古族的。他们的语言属于藏缅语系，与平原上属于亚利安语系的阿萨姆语没有共同之处。因此，在文化的和社会的影响上是倾向于西藏的……[麦克马洪线]的缺陷是，虽然这条线在地图上看来还不错……然而事实上它不是天然分界线，而沿着平原的边界倒是天然的边界。
米尔斯接着指出，部落地区在商业上和文化上都是同西藏而不是同印度联在一起的，他们向西藏输出谷物和茜草根(染僧侣的袈裟用)，并从西藏输入盐。他的结论是：“[部落地区]对印度的依附是不自然的，因此尤其难以保持。” [ 注：里德爵士说，这些部落“不是属于印度的，从这个字的任何含义来说都是如此，不管在种族来源上，语言上，外表上，习惯上，还是在思想上；仅仅出了历史的偶然事件，他们才被并入印度的一个邦”。印度独立后，这些部落开始试图改变这种情况，于是在二十世纪六十年代间，强有力的分离运动就开展起来了。 ]
尽管如此，米尔斯仍然努力执行交给他的任务。他坚决相信，不管是不是天然边界线，扩展英国的行政管辖是对部落人民有利的。他带着军队溯洛希特河而上，到了察隅，而且不顾西藏的抗议，在瓦弄(Walong)设立一个哨所。一九一O年，中国已在紧靠瓦弄的南面树立了界石，西藏坚持说边界就在那里，而不是麦克马洪线所划的溯河而上大约二十英里的地方。英国军队沿着河谷而上，“通过给予当地居民所急需的医疗上的帮助，赢得他们的好感，从而逐渐深入”，同时调停他们之间不断发生的械斗，撵走了西藏征收赋税的人员，就这样，扩展了英国的势力。一九四四年，米尔斯进入达旺地区，到了德让宗(Dirang Dzong)。部落地区的腹地在达旺的东面，在那里居住着原始的、不断打仗的部落。而达旺地区则大不相同。他写道：“这里有佛教僧侣、法轮、佛教寺院以及其它”；“人口是定居的，在固定的土地上耕种，住在石砌房子里面，而且使用拉犁的牛耕地，这就意味着他们有优良的八字桥，使他们能够把牲口赶过河去……给人的整个印象是这里是个定居的、文明的地方”。事实上，米尔斯已经从部落地区进入西藏的部分地方，而且毫不惊异地记述道：“我们对这个地区的要求，遭到西藏凡俗的边疆官员和寺院的赋税征收者的极力反对。”他不顾西藏官员的抗议，阻止他们征收赋税。(“他们说如果他们不征收赋税，回去时就会被处死——我说我也无能为力。”)他还在德让宗设立一个阿萨姆步枪队(Assam Rifles)哨所。那里的西藏人就向他们在错那宗的上级报告：
去年英国官兵来到德让(宗)；象魔爪伸入佛土，连国法也不知遵守，以暴力强占土地并挑唆我属下百姓说，不准向西藏方面的人员交纳官差、赋税、当差守法。各个交通要隘派武装哨兵专门把守。并且正施行武力威胁使我们对自己的土地无权做主……卑职等，已到忍无可忍的地步，不得已谨向上峰呼吁呈报，请求今后能对供养的产业等达到自己的土地由自己作主……。长此下去，势必要造成反客为主的局面。
拉萨当局回答说，“毫无疑义，门隅[monyul，西藏对达旺地区的称呼]的土地从来就是属于我们的”，并命令当地官员继续征收赋税和派官差，同时他们向驻西藏首府的英国代表理查逊(H.E.Richardson)与负责这一地区的政务官巴锡尔·高德(Basil Gould)提出抗议。英国人回答他们说，英国不会退出德让宗，因为英国认为那块地方在法律上是属于英国的，而且要他们“为了更广大的利益放弃次要的利益，把眼光放远些”，并要他们指示地方官员不再征税和派差。但是高德作了重大让步，他告诉西藏人说，他的政府“愿意改动边界，即从色拉起，这条线不往达旺的北面走，而往它的南面走”。 [ 注：他在一份备忘录中肯定了这一点。中国方面在一九六O年双方官员谈判中曾引用这份备忘录。 ] 大家还记得，麦克马洪只是在最后时刻才把达旺划进线内的，而且他本人说过这条边界线是可以修改的，“如果根据以后获得的更为详细的情况，发现有必要那样做的话”。事实上，从色拉起划出一条线，比起麦克马洪武断地划在达旺北部的那条线来，可以成为一条好得多的边界线。达旺北部并没有易于同一条边界线联系起来的显著的地形特征。色拉位于高耸入云的山脊上。山口本身的高度将近一万六千英尺。山脊是一个分水岭，把往西北流入达旺河的河流与向东南流的河流分开。对西藏人来说，达旺的那个寺院是问题的核心。如果把达旺寺留给他们，他们也许就会放弃保留德让宗和达旺地区其他地方的企图。总之，高德一九四四年向西藏提出的让步，表示印度政府已经接受特怀南的建议：即修改麦克马洪线，使之经过色拉，将达旺留给西藏。
一九四七年英国放弃其印度帝国之前，已开始把地图上的麦克马洪线——这条线只在十年前才在地图上出现——移到地面上，作为印度东北部的有效的边界。当时，已经在德让宗、瓦弄以及在部落地区其它地方建立起哨所，由阿萨姆步枪队(类似边防军)防守。这些地区的西藏的行政机构已被赶走。英国讨伐队沿着其它河谷进入这个地区，使部落人感觉到英国是这一地区的管辖者。当英国人离开时，印度的继承者向他们保证：新的印度政府会完成他们在部落地区的工作。“如果有什么好说的，那就是，他们准备推行一种比以往的英国人更为前进的政策。”
英国留给独立的印度的北部边境，就是这样一份具有正反两方面价值的遗产，其中有某些靠得住的资产，但也有尚未解决的问题。
自一九一一年起，中国一直没有能够在西藏维护它的权力，三十多年来，西藏一直享受事实上的独立。英国势力越过喜马拉雅山，到达了西藏，这表现于英国在拉萨派有一名常驻的官员，通过他，西藏可以说是同英国保持着准外交关系。英国也享有给他们在亚东和江孜的贸易官员派遣武装卫队的权利，而且设置邮政、电报甚至电话以联络西藏南部的主要贸易中心。英国建立了十二处驿站，接待为从事于横贯喜马拉雅山的贸易而奔走于各贸易机构或来往于各市场之间的官员。所有这些权利与设施一九四七年均为独立的印度所继承。但是这些权利与设施，形式上渊源于英国同中国的贸易协定， [ 注：英藏贸易协定是遵照西姆拉会议于一九一四年签订的，于一九三七年发表，当然从未为中国所承认。 ] 而中国方面一向清楚地申明，他们认为西藏是中国的一部分。西藏是没有国际身份的，它的独立性是空虚的，微不足道的——这只不过是反映了中国中央政府的软弱性。一直到最后，英国还企图在“形式上的中国宗主权”背后，扶植和肯定西藏的事实上的独立。而且一九四三年英国向美国建议：承认西藏有同其他国家交换外交代表的权利。但是美国拒绝了这个建议：
美国政府一直记得：中国政府长期以来就主张对西藏拥有宗主权，而且中国宪法也把西藏列入构成中华民国领土的地区之内。本政府对于中国的这两项主张从未提出疑问。
正式地、永久地把中国权力排除出去，使西藏变为缓冲国，这一直是英国的奢望。虽然英国人没有实现这一点，但他们在喜马拉雅山这一边的尼泊尔、锡金和不丹等国家中却取得了较大的成就。尼泊尔虽然没有正式依附于英国，然而它同其他任何国家的政府都没有关系，而且是清楚地、完全地处于英国势力范围之内。锡金根据条约是英国的保护国。不丹受条约的约束，要由英国指导其对外关系。这根如寇松所说的“保护国链条”，是稳固的。但是英国未能通过同中国签订边界协定的办法把这根链条扣紧。
在西北方面，英国在一八九九年同北京的接触流产后，再没有就边界走向采取任何正式步骤。这段边界从未划定。这个任务留给了它的继承国——印度和巴基斯坦——去完成。在东北方面，麦克马洪线曾秘密地得到西藏的同意；但是它一开头就遭到中国的拒绝，在实践上西藏也没有理睬过它。
英国过去具有它的继承国所缺乏的很大的有利条件：第一，它的力量就其范围和规模来说，可以在远远超过喜马拉雅山的地方发生作用；第二，当时不管在英国还是在印度，印度帝国的边界问题没有成为人民施加政治压力的目标。领土至上的原则从来没有涉及过。因此，英国的政治家和官员们不需要考虑土地与主权在人们感情上所起的作用，他们能够“记住我们所要的不是多一块或者少一块荒瘠的或甚至是富饶的领土，而是一条清楚的、明确规定的边界”。尽管有这些有利条件，英国还是把没有解决的边界问题留给了它在次大陆权力的继承者。这不能不算是一个很大的失败，它使得印度要为之付出高昂的代价。
东段边界的历史发展
