重建与弹劾危机·第二十八
作者：詹姆斯·M·麦克弗森·美国
出自————《火的考验：美国内战及重建》
出自————《战争通史》
约翰逊继续藐视国会
安德鲁·约翰逊也认为重建是一场疯狂的、名誉扫地的革命。总统保留有相当的权力削弱重建的实施，尽管国会作出种种努力在这方面约束他。他可以任命保守的将军管理南部的军管区。为了使现存的文职州政府对选民的注册和选举大会代表拥有最大限度的控制权，他可以对“重建法令”进行狭义的解释。他可以使用十余种方式运用其行政权力阻挠或推迟南部的政治革命。由于这些原因，越来越多的激进派断言，只要约翰逊在位，重建就无法进行。他们发起了一场弹劾总统的运动，由本杰明·韦德取代他。因韦德作为参议院的现任主席，是继任总统的第一位人选。
第一次弹劾尝试
弹劾是一种极端的手段。宪法授权众议院以三分之二的票数对任何犯有“叛国罪、贿赂罪或其他重罪及轻罪”(第二条第四款)的联邦政府官员进行弹劾，授权参议院以三分之二的票数进行定罪。过去，众议院曾五次行使了弹劾权，但参议院定罪的只有两次，这两次都是针对地区法官的。在1867年以前，没有任何一届国会认真地考虑过使弹劾这一武器去对付一位总统。
温和的共和党人想避免这种情况的出现。他们主张，即使他是一个普通公民，也只有当其行为被指控为犯罪时才能被弹劾。尽管他们不满约翰逊政治上刚愎自用，但他们并不认为他犯了罪。可是，激进派却坚持认为，弹劾并非刑事案件的审理程序，而是对那些“滥用职权，或对任何有损公众或危害公众利益的行为或故意渎职”的政府官员进行惩罚的一个手段。他们坚持认为，约翰逊应受到这样的惩罚，因为他赦免大批前叛乱分子，藐视国会，暗示国会是非法机构，发表有失体面的演说，他还与新奥尔良大屠杀有牵连，因为他不采取行动，以及全面反对北部人民的意志。
1867年1月7日，激进派设法在众议院通过一项要求进行弹劾调查的决议。但温和派掌管执行调查的司法委员会。虽然该委员会进行了广泛的听证会，但这些听证会只是表明，约翰逊如没有更严重的倒行逆施的事例，弹劾就会毫无结果。不过，一位温和派人士在1867年2月警告说：“如果[约翰逊]不能按法律的精神和条文执行法律，……如果他——不论是以直接建议，还是亲自动手——把南部控制在手里，他就会鼓励南部反对进步，从而可能使民众的意志受挫，……那么总统可能就会被人们认为是一个必须‘除去’的‘障碍’。”
有一段时间，约翰逊似乎注意到了这警告。他让人们知道他是执行重建法令的。他任命由斯坦顿和格兰特推荐的将军去管理五个南部军管区。这些将军都支持国会的政策。
南部对“重建法令”的反应
在南部，一些著名的前邦联分子也建议人们接受这种不可改变的现实，服从重建法令。一些南部白人在重建过程中予以合作，以期影响重建走向温和的道路。有些上层人士自称是自由民的父亲般的保护者和最好的朋友，甚至还希望控制相当一部分黑人选民。他们组织了多种族的政治会议和烧烤野餐会，在这些会议和烧烤野餐会上，他们敦促自由民选举自己的同乡南部人，而不要选外来的北方佬。这是战后有人在南部政治上所作的不懈努力的一部分，它主要由前辉格党人领导，目的是建立一支既独立于民主党又独立于共和党的温和的第三势力。给自由民以公民权，似乎为进行这种努力的人提供了一个被其迅速抓住了的机会。
但是两党制的种种规则使这种努力注定要失败，头年它们就使北部的全国联邦运动失败了。况且共和党很快就表明，它具有将广大黑人选民集结在自己旗帜下的能力。这个林肯的党、解放奴隶的党在这方面占有绝对优势。
南部共和党的核心由不受限制的联邦主义者和战后北部的移民组成，它已存在了两年。然而，只要公民权仅局限于白人，这一核心力量在南部选民中就仅仅是少数派。只有诸如东田纳西等少数几个坚定的联邦主义地区是例外。随着“重建法令”的通过，共和党只要能赢得自由民效忠，就会在至少一半的南部州里成为一个潜在的多数党。他们轻易做到了这一点。吸收黑人加入共和党的主要机构是联邦同盟。联邦同盟于战时建于北部，是个“反铜头蛇”组织，在南军投降后迁往南部。1867年春季，联邦同盟在南部建立了许多分部，将自由民组织起来上课，让他们知道自己新的政治责任。
在许多地区，自由民管理局帮助联邦同盟从事这项工作。一些自由民管理局工作人员同时担任联邦同盟的官员，并且在其军事权限之内充任监督人，按“重建法令”对选民进行登记。这些带党派性的行动成为南部白人谴责自由民管理局的又一个理由——该局不仅干涉他们与黑人雇工的关系，而且现在还动员这些雇工参加外来户的政党。
随着共和党成功地争取到了黑人的选票，许多原来敦促配合重建的南方白人改变了态度。不知为何，他们希望约翰逊总统或北部民主党能把这个进程逆转过来并推翻激进派。
他们并没有完全错信了约翰逊。虽然约翰逊做过保证，要执行“重建法令”，但是他认为这些法令不符合宪法，他打算在具体实行时削弱其影响。军队开始推行这些法案时的几个行动为约翰逊提供了这样做的机会。在南部许多地区，选民登记委员会认为，剥夺公民权的条款广泛适用于战前所有担任公职的人，甚至公墓的管事人，这些人后来都支持过叛乱。有些将军以阻挠执法罪和其它理由撤换了一些州的和地方的官员。路易斯安那-得克萨斯军管区司令菲利普·谢里登将军赶走了几位高级官员，于是约翰逊对他提出指责。约翰逊请求司法部长亨利·斯坦伯里对谢里登行动的合法性以及对选民登记委员会剥夺公民权的标准进行裁定。1867年6月发表的斯坦伯里裁决对“重建法案令”作了最狭义的解释。他裁定，军队只能在警察职能上超越文职政府；司令官不得撤换文官；只有那些战前宣誓效忠合众国宪法的前官员才能因叛乱行为而被剥夺公民权；登记人员必须毫不怀疑地接受未来的选民所作的没有参加叛乱的宣誓。
司令官们对这个裁定，特别是其最后一款表示遗憾，谢里登认为这一裁定开辟了“一条让伪誓和骗局通行的碎石路”。如果对斯坦伯里裁定表示认可，它就会大大地抹煞“重建法令”的含意，因为前邦联主义者将操纵新制宪会议的选举。斯坦顿和格兰特反对这一裁定，格兰特告知军队司令官，该裁定不具有命令的约束力，并告诉他们继续按他们对法律的解释行事。
国会在7月再次开会以堵塞斯坦伯里裁决打开的漏洞。7月19日，共和党人超越约翰逊的否决权，再次通过了第三个“重建法令”，宣布南部各临时政府要完全服从军事管制；确认司令官有权撤换官员；授权登记委员会否定选民的宣誓，如果他们认为该选民作的是伪誓；并对何级战前官员应被剥夺公民权作了规定，范围较斯坦伯里的为宽。
第二次弹劾努力
堵完漏洞之后，国会中的激进派想再次提出弹劾。他们宣称，总统已表明他无执行法律的诚意。但温和派仍担心弹劾会使约翰逊成为牺牲品。他们想方设法阻止这种激进的作法。然而，他们私下却抱怨说，“总统……确实继续在做最使人气愤的事。如果他没有被弹劾，那可不是他的过错。”
约翰逊看来对正在要拯救他的温和派嗤之以鼻；国会刚一休会，他又发起了进攻。民主党早就恳求他解除陆军部长斯坦顿这个唯一支持国会重建方案的内阁成员的职务。由于种种永远说不清的原因，总统过去一直没有这样做，而现在“职务任期法”似乎使他不经参议院同意就不可能解除斯坦顿的职务了。可是，俟国会休会之后，约翰逊就能在数月后参议院重新召开会议之前撤掉斯坦顿的职务。1867年8月12日他真的这样做了。
总统说服格兰特担任临时陆军部长。这使共和党大为震惊。格兰特是美国最著名的人物。尽管人人皆知他厌恶政治，但他似乎注定要在1868年被提名为总统候选人。格兰特接受总统任命的职务是不是意味着他同意总统的作法呢？共和党很快就安下心来，因为情况表明他并非这样。格兰特曾强烈要求总统不要撤斯坦顿的职务。他接受临时任命只是想在总统和军队之间充当缓冲者，目的是阻止约翰逊做更大的坏事。8月17日，约翰逊告知格兰特，他有意让一位比较保守的将军取代谢里登担任路易斯安那-得克萨斯军管区的司令官，格兰特手书一封言词恳切的信，恳求他不要这样做。他将此信透露给报界。格兰特说，谢里登是一位伟大的将领和出色的管理者，他在战时及在和平时期，为战胜叛军所做的工作可与任何人相比。“解除他的职务只能被认为是企图使国会通过的法律受挫。此事会被南方非重建势力当做……一个胜利，会使他们相信总统是支持他们的，从而鼓励他们再次反对广大民众的意志。”
约翰逊根本不听这一忠告。不仅如此，他还撤换了南、北卡罗来纳军管区司令丹尼尔·西克尔斯将军，因西克尔斯大力执行“重建法令”而得罪了南部白人。格兰特尽其所能来缓和这些变动带来的影响，命令新任司令官不要起用其前任撤换的官员——在谢里登军管区内，被撤官员包括路易斯安那和得克萨斯两州的州长。
总统又一次表明，即使不修改重建法的条文，他也有能力否定重建法的精神。此事促进了弹劾运动的进一步发展。“约翰逊想干什么？”一位前任司法部长焦虑地说道，“他是不是想在总统权力和职责问题上再来一次叛乱？”温和派共和党人的一份报刊的出版商向一位住在华盛顿的朋友问道：“总统是疯了还是醉了？我担心他会使我们都同意对他弹劾。”1867年秋，几位以前曾反对弹劾的共和党编辑改变了态度，赞同弹劾。众议院司法委员会一温和派共和党人早先投反对票，现在改为投赞成票，于是使该委员会以总统“僭越职权”的理由，通过了对之弹劾的提案(五票赞成，四票反对)。然而，在众议院对这提案投票表决之前，北部各州非大选年选举的结果却是民主党获胜，这似乎预示着公共舆论要转向保守。
种种情况又一次使州选举成为对重建问题、特别是对黑人公民权问题的准公民投票。由于给了南部黑人以公民权，有人谴责共和党虚伪，在这种压力下，共和党不得不尽最大努力，在仍不承认黑人选举权的北部州给黑人以公民权。一位废奴主义者不得不承认，如果他们不这样做，“我们对南部州的整个态度”就会“像法利赛教徒对待被逐出教门者的那种态度”了。⑥在1867年，除了两个之外，所有州的共和党政纲都赞成在北部州里实行平等选举权的原则。为此目的，五个州的共和党控制的立法机构为了给黑人以选举权而制定了宪法修正案，其中有三个将在1867年进行表决。
但是俄亥俄州、明尼苏达州和堪萨斯州的选民反对给黑人公民权。俄亥俄州和明尼苏达州至少有80%的共和党选民支持给黑人以公民权的提案，但民主党的顽强反对，使该提案在这两个州内以微弱少数遭到失败。此事帮助民主党控制了俄亥俄州议会。该党在北部其他州也取得了很大进展，在这些州里，一般来说，黑人公民权、弹劾和激进的重建都是重要的议题。同以往一样，民主党竭力在这次竞选中利用种族主义。一位法国报社记者评论说：“任何一位民主党员，只要他不想方设法地在讲话中暗示黑人就是变种的大猩猩，他就会被认为是缺乏热情。”
民主党把他们在1867年竞选中取得的胜利扩大为是对共和党的“伟大反击”，是“北方民众情感的突变……。从反革命的历史来判断，……激进派的统治已经屈指可数了”。安德鲁·约翰逊在白宫对一群恭维者发表“胜利演说”。总统的一位助手哈哈大笑说：“我真有点可怜激进派。为了不想让民主党得到十个州，他们把这十个州送给了黑人，结果他们还将丢掉其他州。……凡是长着废奴主义脑袋和黑鬼尾巴的党，很快就会发现，除了这个脑袋和这条尾巴之外，自己什么也没有剩下。”
事实证明，这些关于共和党要垮台的断言下得太早了。但是，这次选举牺牲了激进派，加强了温和派在该党的地位。党的领袖开始慎重对待北方公民权问题了。用霍勒斯·格里利的话来说，“黑人问题是我们倒运的根本问题。……我们因为敢于公正地对待黑人而在自由州失去了选票。”这次选举同样也使弹劾努力受挫。格里利又说，“下次竞选时，我们要承受的负担真够沉重的，不但没有使约翰逊成为牺牲品，反而还得把他背上。”一位华盛顿记者在报道弹劾运动时说，“弹劾完蛋了，除非总统搞些新的暴行，那么它就会得到新的推动力。”众议院在12月7日以108票对57票搁置了司法委员会的弹劾建议，从而肯定了这一论断。
弹劾和宣布约翰逊无罪
约翰逊后来的行动再次提出弹劾的问题。温菲尔德·斯科特·汉考克将军是一位民主党人，约翰逊选他取代谢里登任路易斯安那-得克萨斯军管区的司令官，他改变了谢里登制定的许多政策，因此使共和党所作的努力大受挫折。约翰逊公开褒奖了汉考克。尔后，在12月28日，总统起用保守分子取代了佐治亚-亚拉巴马-佛罗里达军管区的两位有激进倾向的将军，希望他们效法汉考克。这些行动鼓励了南部对重建日益增长的反抗。南部民主党在1867年-1868年冬季召开的十个制宪会中当选的代表都不占多数，所以他们组织起来以图破坏新宪法的批准，或尽可能地拖延新宪法的批准，待到1868年民主党在总统选举时获胜，那时民主党在北方的阵地就会明显扩大，从而使重建垮台。亚特兰大一家报纸问道，“难道北部和广大的西部的白人将不能来援救吗？我们替他们回答说——他们不会不能来援救的。”
南部共和党人 [ 注：关于南部共和党的分析请看以下“南部诸州再次加入联邦”一节和第三十章的“南部共和党人：黑人、毛毡提包客和南方佬”一节。 ] 对总统最近显示的加强对手实权的作法表示惊讶。“不友好地安排军事指挥官简直要我们的命，”亚拉巴马州共和党领袖写道：“波普和斯韦恩将军的被解职使重建工作失去了两位干练而有经验的领导人。……叛乱者的仇恨在他们被撤职之后空前爆发出来，……今天谁不冒生命危险就不能参加竞选。……叛乱者在许多县为所欲为，……下一步我们能做些什么呢？”
南部发生这些事件的同时，一出新奇的戏正在华盛顿上演。格兰特将军仍是临时陆军部长，而参议院也仍在决定是否同意总统解除斯坦顿。如果参议院拒不同意，总统希望在法庭上对“职务任期法”的合法性提出质疑。如果这样做，他需要格兰特的合作。约翰逊认为他已得到这位将军的保证：假若参议院不同意解除斯坦顿的部长之职，就不将陆军部归还给他。但是，当格兰特在1月14日得知参院不同意解除斯坦顿之后，就腾出办公室让斯坦顿搬了回去。约翰逊指责格兰特不守信用。这位将军既惊讶又生气，他回答说，恰恰相反，他早就表明无意触犯“职务任期法”。他们两人之间分歧的见诸激烈的言词，往来信件成为报纸的头条新闻。约翰逊在这场文字交战中可能稍占上风，但是他却得罪了格兰特，从而进一步失去了政治上的支持者，提高了这位将军在共和党的威信。
约翰逊利用格兰特控制陆军部的打算落空了，他决定直接向国会挑战。2月12日，他发布了一道解除斯坦顿职务的命令，任命军务局长洛伦佐·托马斯为临时陆军部长。消息传来，国会哗然。共和党参议员要求斯坦顿不服从这个命令。这位倔强的陆军部长坐阵于办公室里，当这个倒霉的、为庆贺得到新职而在华盛顿一个生日舞会上喝得酩酊大醉的托马斯第二天清早昏头昏脑上任时，斯坦顿拒不交出钥匙。
众议院对弹劾进行表决
约翰逊对“职务任期法”的明显践踏使得许多原来反对弹劾的共和党温和派转变了态度。一位温和派议员写道，“他在挑战，并且再清楚不过地向我们表明：‘让咱们就这个问题较量一番吧，不是你输就是我赢’。”1868年2月24日，众议院基于共和党的政策，以126对47票表决通过对总统进行弹劾，顺应了共和党的气愤情绪，众院任命了一个委员会来拟订对约翰逊的控告，该委员会的成员中包括国会中一些最激进的人物：撒迪厄斯·史蒂文斯、乔治·朱利安、本杰明·巴特勒、约翰·洛根和乔治·鲍特韦尔。控告采取了大陪审团起诉的形式，共有十一条罪状，用冗长的法律语言写成，目的是把总统所犯的每一条可以想像得到的“重罪和轻罪”都包括在内。头八条都是关于他企图不经参议院同意而撤换斯坦顿和任命继任者。第九条控告约翰逊试图说服哥伦比亚特区司令直接听命于总统，从而破坏“军队指挥法”。第十条为巴特勒所写，控告总统“力图煽动所有善良的美国人反对国会和国会通过正当合法程序实施的法律”。最后的“混合”条款实际上汇总了前十条所列举的全部罪状。
提交参议院审讯
宪法规定，在审讯弹劾案时，参议院起法庭作用，最高法院首席法官为审判长，众议院任命了七名“协议委员”(实际上是检察官)将本案向参议院提出诉讼，七人中有史蒂文斯、巴特勒、鲍特韦尔和洛根。审讯从3月4日开始，断断续续进行了十一个星期。因总统解除斯坦顿职务而达到高潮的强烈不满情绪在这旷日持久的过程中渐渐平息下来，这对约翰逊很有利。
约翰逊的辩护人中包括一些国内最重要的律师；司法部长亨利·斯坦伯里；后来成为国务卿的维廉·埃瓦茨；前最高法院法官本杰明·柯蒂斯，他曾是“德雷德·斯科特”一案中主要不同意见的执笔者。这些人在审判期间较之弹劾“协议委员”显示出的法律才干要高出一筹。他们主要就三个论点进行辩护：政府官员只有犯了可在普通法院起诉的罪行时才可弹劾；约翰逊寻求验证“职务任期法”的合法性并非犯罪；因为这条法律仅适用于“在总统任期之内由总统任命的”内阁成员，所以无论如何也不适用于由林肯任命的斯坦顿。
针对这些论点，弹劾协议委员回答说：约翰逊的任职已过了林肯的任期，因此“职务任期法”适用于斯坦顿，为了在法庭检验一条法律而让总统去违抗它，这种作法会成为危险的先例；不管约翰逊是否犯下罪行，弹劾是一种政治程序而不是刑事程序。关于这最后一点，本杰明·巴特勒认为，弹劾“就其本质或后果而言，是对破坏政府某些根本或必要原则、或是不利于民众利益的做法提出起诉。这种做法在不触犯成文法的情况下，采用滥用自由决定权的手法，可能会构成对宪法、对法律、对就职宣誓或是对职责的侵犯”。
巴特勒的话道出弹劾案的本质。约翰逊实际上是因为两年来一直坚决反对共和党的重建计划而受审。用一位国会议员的话来说，他的罪行乃是“为了那些将南部各州拖进叛乱的要犯们的利益，而用自己的意志去重建各叛乱州的重大图谋。”弹劾也是自林肯执政以来国会和总统长期权力斗争的顶点。“这个应该解决的重大问题”，一位坚决支持弹劾的人写道，是“国家立法机构在美国政治中是否也像英国立法机构在英国政治中那样具有无限权力。……难道我们不能早点使总统像英国国王那样不再否决国会通过的法案吗？”
但是一些温和派害怕开创先例，有了这个先例，国会以三分之二的多数就可以撤换任何一位碰巧与之意见不一致的总统。这种做法可能破坏美国政治制度中宪法所规定的权力平衡。尽管这些温和派不喜欢约翰逊，但是他们并不想削弱总统的权力。一位保守派参议员写道，“安德鲁·约翰逊是被公正地还是不公正地解除职务，这无关紧要；重要的是，我们的政府是不是墨西哥化了，是不是成为到头来必定把我们的制度彻底推翻的样板。”有几位温和派也不信任激进的本杰明·韦德，要是参议院裁定约翰逊有罪，他就会成为总统。
人们的这些关注使那些焦虑不安的共和党参议员能够利用这一诉讼案在法律上的含糊不清来证明他们对弹劾持怀疑态度有理。不喜欢约翰逊重建政策但希望投票反对弹劾的温和派参议员寻求通过斡旋者与总统达成谅解。约翰逊第一次对这样的建议有所反应。在审讯中，他既神气十足又有所顾忌。他不再发表演说或召开记者招待会来指责国会了。他保证执行“重建法令”，而且也这样做了。与温和派参议员举行过多次慎重的会谈之后，约翰逊任命约翰·斯科菲尔德将军为陆军部长，他任弗吉尼亚军管区司令时所表现出来的效率和公正使他为各个派别所接受。
这些行动增加了总统被宣告无罪的希望。但是来自共和党选区的强大压力使这个问题直到最后都未见分晓。每一个共和党控制的州代表会议都赞成定罪。南部共和党仍然预言，如果约翰逊在位，叛乱就会复起。有关受贿和其他邪恶阴谋的谣言在华盛顿到处流传。5月16日，参议院终于对弹劾案第十一款(混合条款)进行表决，唱名时气氛达到高潮。直到按字母顺序几乎排在最后的西弗吉尼亚共和党参议员彼得·范温克尔投了反对票之后，结局才算明朗——约翰逊无罪。票数是35票对19票；七名共和党人和十二名民主党人投了反对票，整个定罪活动因一票之差少于必要的三分之二的票数而告失败。5月26日对第二、第三款的表决结果更是急转直下。弹劾“协议委员”不得不承认失败。虽然那七位进行“抗拒”的共和党参议员一时受到严厉指责，但是弹劾热很快就消逝了，共和党人又团结一致地进行总统竞选了。约翰逊在剩下的任期内一直表现不错；重建在南部继续进行，再也没有受到总统的干涉。一个曾震撼了宪法制度根基但并未从根本上改变这个制度的危机结束了。
最高法院和重建
在弹劾辩论中，国会和最高法院也在进行权力之争，最高法院未作最后较量就退出来了。最高法院在“米利根案”(1866年)中所作的裁决——对非战争地区的公民进行军事审判是非法的——似乎使军事法院和军事管制法在南方失去作用。 [ 注：起草“米利根案”判决的最高法院法官戴维·戴维斯在1867年2月说，他并不认为这个判决适用于“叛乱”州，在国会宣布不再处于战争状态之前，可认为这些州仍处于战争状态。但共和党人担心，如果因军事判决引起的诉讼提交最高法院审理时，最高法院仍会以多数票宣布“重建法令”不合宪法。 ] 国会中的共和党人指责“米利根”判决是一件“我们无需尊重的司法上的错误。”他们提出很多法案和宪法修正案来限制最高法院的权力，如要求至少要有三分之二多数的最高法院法官才能裁决国会的法案为非法，限制最高法院受理上诉的权限，使国会以三分之二的多数推翻最高法院的判决，乃至解散最高法院。众议院确实通过了一项法案，规定最高法院必须以三分之二的多数才能判决立法为非法。但是参议院却未通过此法案。除了下面将提到的例外事件，国会未能实施任何提案来限制最高法院的权力。
共和党对最高法院的攻击可能会使某些大法官相信，深思熟虑胜过勇敢。1867年，最高法院拒绝了密西西比州和佐治亚州的官员关于颁布一道禁令以阻止联邦官员实施重建法的诉讼。但是1868年初的“麦卡德尔单诉案”却有使最高法院和国会发生冲突的危险。该案的起因是军方于1867年11月逮捕了密西西比州的一位名叫威廉·麦卡德尔的编辑，因为他发表反对重建的煽动性文章。当联邦巡回法院拒绝他提出的实行人身保护法的请求之后，麦卡德尔以“1867年人身保护法”为根据，向最高法院提出上诉。具有讽刺意味的是，国会当初是为了保护自由民免遭各州黑奴法律的监禁而通过这一法律的。正值审理麦卡德尔上诉期间，国会于1868年3月27日废除了这一上诉所依据的法令，这样就剥夺了最高法院受理上诉案的权力。最高法院默认了，虽然有些保守的法官为了判定“重建法令”的合法性，希望以其它的理由接受这一诉讼。
这并非像某些历史学家所说的那样，是最高法院因胆怯而投降。宪法第三条第二项授权国会对最高法院的上诉裁判权作出规定。由于拒绝裁判这一案件和早先的密西西比案件及佐治亚案件，最高法院实际上是宣布了前邦联各州的重建是一个政治问题而不是宪法问题——一个在“得克萨斯州控诉怀特”案(1869年)中明确证实的论点，一个涉及分离主义为非法的判决。因为分离主义从法律上讲是行不通的，那些事实上脱离联邦的州的回归工作就是一个超越宪法的问题，所以从本质上讲是一个政治程序问题，是一个为保证每个州都有一个共和形式的政府而由全国性政府行使宪法职责使之合法化的政治程序。
国会的重建显示出美国宪法的弹性。尽管有分离主义和内战的冲击，但重建的进行却没有改变国家的根本制度。总统职务经受住了它所经历过的最大威胁。最高法院虽然于1868年在和国会可能发生的对抗中让步了，但却保持了其作为政府的同级机构的重要性，并拥有充分的权力，在19世纪70年代取消了关键性的重建立法。好也罢，坏也罢，撒迪厄斯·史蒂文森以革命的合法性取代宪法的合法性的尝试未能成功。战争和重建引起的危机暂时改变了联邦政府这三个机构的权力平衡，但并没有摧毁这种平衡。
南部诸州再次加入联邦
当人们在华盛顿正在为一些重大政治问题和宪法问题作决定时，南部诸州的重建工作也在向前推进。到1867年9月选民登记工作结束时，在十个未重建的州里进行登记的大约有735,000名黑人和635,000名白人。黑人在五个州里构成多数选民，这五个州是南卡罗来纳、密西西比、路易斯安那、佛罗里达和亚拉巴马。在有可能成为选民的白人中，估计有10%到15%的人被“重建法令”剥夺了选举权；另有25%到30%的人因对登记漠不关心或是因反对整个做法而没有去登记。
民主党未能得到黑人的选票，便寻求其他方法来控制或废除重建。在驻有20,000联邦军队的情况下是不能公开使用暴力的，但是有些白人地主和雇主以经济手段相威胁，在选举日将其黑人雇工关在屋里。有些民主党领袖要求其追随者不要投票，以期赞成召开制宪会议的票数不足所要求的注册选民的多数。他们说，即便这一招失败了，大批白人弃权也会使北部温和派对这次选举产生怀疑。“北部的变化是我们在这个国家实现公民自由的唯一希望，”一位北卡罗来纳人写道，“我真希望激进派会自己越变越黑，直到所有的人——特别是所有的好人——看着他们变成黑人，纯种的黑人！”
在1867年秋季举行的决定是否召开制宪会议的选举中，注册的白人选民中，投票的未及半数，(而黑人选民中投票者为五分之四)。在投票的白人中支持召开制宪会议的也只有一半。不过，在各个州，支持召开制宪会议的票数超过了登记选民必须的多数。当选的制宪大会代表中有四分之三是共和党人；其余的则多称自己是保守党人——出于对前辉格党人的尊重，他们还没有接受民主党这个称呼。共和党的代表中45%是南部白人，30%是黑人，25%是自战争爆发以来移居南方的北部人。南卡罗来纳州和路易斯安那州制宪大会的代表中大多数是黑人，而南迁的北部白人在任何一州都不占多数。
南部白人共和党代表大多数是在战时代表内地的联邦主义者；他们在弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚和阿肯色的制宪大会里的人数特别多。大多数出生于北部的代表是那些决心在新的南部奋斗一番的前联邦军官或自由民管理局官员。总的来说，在各个阶层的代表中，他们更有文化，而在共和党其它各阶层的代表中，也属他们较为富有。他们在各制宪大会所起的领导作用与他们的人数不成比例，四个制宪大会的主席和近半数委员会的主席都由他们担任。黑人代表是黑人中的精英。他们当中至少有一半人战前就获得了自由，而在他们为奴时，大多数又是奴隶社会的上层。有五分之四的黑人代表有文化，他们大都是牧师、教师、工匠和拥有土地的农场主；只有极少数人才是农场帮工或非技术工人。
制宪会议
持敌视态度的南方白人把1867年-1868年冬季召开的制宪大会讥讽为“黑人与皮肤晒黑的人”的大会。他们把这次大会的代表形容为“流浪汉、囚徒……狒狒、猴子、骡子。”路易斯安那州保守党说的几句话很有代表性，他们把该州制宪大会制定的宪法说成是一个“反对人性的卑鄙的阴谋……，是愚昧的黑人和一伙白人冒险分子合作的产物。”
这类讽刺性的描述长期笼罩着这些制宪大会的历史形象。然而，实际情况却与此截然不同。代表们基本上都是安分守己、彬彬有礼的。虽然在共和党多数派不同的派别之间发生了一些争吵，但这在美国政治中是很平常的事。然而，这些制宪大会的本质却远非寻常：黑人和白人第一次为制定他们所在州的基本法律而一道工作和选举。
他们所制定的宪法位于美国最进步的宪法之列。许多条款是以北部各州宪法中最进步的条款为模式的。他们关于普选权的实施比较大多数北部州还先进。所有的新宪法都规定在全州范围内建立公立学校，招收两个种族的学生。大多数州宪法还增强了州对社会福利的责任，这在南部是前所未闻的。一些宪法还创立了州公共慈善机构。其中一些机构实施监狱改革，减少了死罪的数字。这些新设立的公共机构要求大幅度提高财产税。但是大多数州却对宅地免税，即对价值达2,000或3,000美元的不动产和私有财产免税，从而帮助小土地持有者不会负债。这一条款受到许多南部白人代表的欢迎，这些人代表的是那些拥有少量财产、受到战后南部动荡经济威胁的选民。黑人代表和一些北方人则欢迎对不动产增加税收，他们希望此举能强迫不动产主以黑人农民出得起的价格出售多余的土地。虽有一些激进派代表力主把土地征为国有，但没有任何制宪大会采取这样的行动。唯一在这方面作出姿态的是南卡罗来纳州的制宪大会，它授权州土地委员会以市场价格购买土地后再分成小块以优惠价格出售。
这些措施或多或少得到了共和党多数派联盟的坚决支持。然而，其它一些问题却使该党的联盟一分为二，一派是大多数北部白人代表和黑人代表，另一派是许多南部白人共和党人及其保守派同事。问题之一就是公立学校的种族隔离。几乎每个制宪大会都对这一问题进行过激烈的辩论。多数制宪大会对要求进行种族隔离或是要求禁止种族隔离的提案，都用搁置的办法来解决。没有任何一州的宪法要求学校实行种族隔离，只有两个州——南卡罗来纳州和路易斯安那州——的宪法禁止在公立学校实行种族隔离。然而，实际上只是南卡罗来纳大学、路易斯安那州的几所小学(多在新奥尔良)才普遍废除了种族隔离。
引起争议的另一个问题是解除前邦联分子的公民权。北卡罗来纳州、南卡罗来纳州、佐治亚州、佛罗里达州、路易斯安那州和得克萨斯州最后制定的宪法都规定，不取消参加过叛乱的人的公民权，虽然路易斯安那州要求前邦联分子在得到选举权之前要签署一份承认错误的声明。阿肯色州、亚拉巴马州、弗吉尼亚州和密西西比州对某些级别的前邦联领导人实行剥夺公民权(可能占白人选民的10%-20%)。 [ 注：此时(指1868年)前邦联分子在密苏里州、田纳西州和西弗吉尼亚州仍被剥夺了公民权。 ] 这些剥夺公民权的条款不受白人选民、甚至不受某些黑人选民的欢迎，从而造成弗吉尼亚州和密西西比州宪法最初的失败。这两州的宪法直至取消了剥夺公民权的条款后才真正生效。亚拉巴马州刚恢复完全的州资格后就废除了剥夺公民权的条款，阿肯色州剥夺了大批前叛乱分子的公民权，数量大于任何一个前邦联州，直到1872年这个州才废除了这些使人丧失资格的条款，该州是南部采取这一步骤的最后一个州。
重新承认前邦联州在国会的代表权
宪法制定之后，下一步就是把它们交给选民投票表决了。保守派仍想阻挠重建的进行，方法是把重建拖到总统选举之后，为此他们发动了一场精心策划的运动，不让宪法得到批准，许多南部白人不相信大多数北部选民会支持共和党在南部强制实行“黑人统治”的“臭名昭著”的企图。倘若能使南部诸州的新宪法得不到批准，民主党在1868年总统选举中可能的取胜就会彻底改变重建工作的进程，使南部各州无需黑人投票就能恢复自治。为了不让宪法得到批准，许多南部白人用暴力恐吓黑人选民或消灭黑人选民。一个名称可怕的、在夜间行动的秘密组织三K党(Ku Kluk Klan)开始在这些选举中滥施暴行。
但是，保守派的主要战术是抵制投票。如果能说服或胁迫足够多的白人呆在家里，那么赞成批准宪法的投票就不会达到登记选民的多数。1868年2月4日，当亚拉巴马州第一个举行批准宪法的投票时，这一战术取得了成功。虽然支持宪法的有72,812人，反对的有1,005人，但这只占168,813名登记选民的43%。狼狈而又愤怒的共和党国会议员在3月11日通过第四条重建法案，规定宪法的批准只需实际投票人数的多数即可。在其后的两个月里，六个州以51%(阿肯色州)到72%(南卡罗来纳州)的多数票批准了各自州的宪法。 [ 注：在阿肯色州和佐治亚州，赞成批准宪法的总人数分别仅为各该州登记选民的36%和46%。 ] 共和党在此次选举中控制了州政府和州议会。各州议会很快召开，批准了第十四条宪法修正案，达到了重新加入联邦的要求。
虽然重建取得显著成绩，但是许多共和党议员仍不愿意让南方各州重新加入联邦，因为一旦这些州恢复了自治，联邦在那里的驻军数量就要减少。再说保守派和民主党已在几个州里显示出有赢得政权的潜力，尤其是那些被剥夺了公民权的白人重新获得选举权之后。共和党的联盟说明该党是脆弱的，也说明其黑人选区一受到威胁时就是脆弱的。倘若南部民主党人恢复了力量，控制了一个州，那还有什么能阻止他们废除新宪法，取消黑人选举权和所有这一切呢？一位激进派参议员发出警告说，要当心“各州会迅速回到叛乱主义到处漫延的状态”；另一位激进派参议员则说：“认为在此时此刻这样做是安全的人还不足十个”。
但是，重新加入联邦一事受政治需要的支配。如果南部仍不稳定，仍实行“刺刀统治”，北部选民就要在1868年的选举中谴责共和党了。一位众议院共和党领袖宣称：“事情再也不能这样下去了”；“这些州迟早会被接受。尽管现在无政府主义盛行，但混乱终将结束。我们必须制定民法民规。我们不能永远用刺刀控制这几个州”。尽管疑虑重重，共和党人还是于1868年6月重新接纳了这七个州(包括亚拉巴马州)进入国会。授权条款中有一个“基本条件”，就是这些州的宪法永远不能为剥夺黑人选举权而修改。这个条件的合法性和可行性都值得怀疑(宪法规定国会无权强行实施这类条件)，但是此举却能缓和某些国会议员的不安。
得克萨斯州、弗吉尼亚州和密西西比州的恢复工作一直拖到1869年才进行；因为得克萨斯州面积辽阔，那里的共和党又不团结，这些都推迟了制宪的完成；弗吉尼亚州的共和党内有派系斗争，该州新宪法里有一些要求严格褫夺公民权的条款不得人心，这些都阻碍了旨在批准宪法的投票的如期举行；密西西比州的一条褫夺公民权的条款激起保守分子组织猛烈的反对，结果在1868年6月22日以7,600票的多数使宪法未能获得批准。密西西比州尽管驻有2,000名军队，但受到暴力和恐吓威胁而未到投票站投票的共和党选民有20,000人。
得克萨斯州终于在1869年完成制定宪法，重新回到国会。同年，弗吉尼亚州和密西西比州分别就褫夺公民权的条款进行公民投票表决，但未获通过，后来这两个州以其经过修改和批准的宪法重新进入国会。“重建”似乎已经完成了，但是没过多久，种种事态却表明，重建不过才刚刚开始。
