体制与低强度冲突·第八
作者：萨姆·C·萨凯西安·美国
出自————《美国战略中的特种作战》
出自————《现代军事理论》
萨姆·C·萨凯西安
美国虽然自独立战争以来参加过现在称为非正规冲突的各种各样的战争，但只是在第二次世界大战时才建立了计划与指导游击战的正式机构。美国陆军在历史上一直只是为了应付当时的非正规作战临时组建特种部队，例如法兰西－印第安战争时的罗杰斯突击队和第二次世界大战时的第一特种勤务队，等等。战争结束之后，很快就解散了。
1952年在北卡罗莱纳的布雷格堡组建了第10特种部队群，这标志着陆军首次有了一支长期担负非正规作战任务的部队。1982年正式组建了第一特种作战司令部，统辖特种部队、别动队、民事与心理作战部队，这样，陆军为进行特种作战所作的努力就取得了更有意义的成果。
尽管最近取得了一些进展，然而，美国政界及军界却一直对非正规战和非正规部队(或者叫做特种部队)感到不安。职业军人以及文职官员一直反对在军内建立这种精锐部队。
美国一直到越南战争之后，才迟迟认识到需要进一步做好对付欧洲地区之外的非核战争和许多近来被称为“低强度冲突”的偶发事件的准备。可是，这方面的准备工作却困难重重，这些．困难主要是由于美国政治制度的性质，低强度冲突的特点以及官僚与职业军人的传统思想倾向而引起的。
本文的目的是研究这些问题的实质，寻求可能的解决办法，分析对付低强度冲突所需的体制和专业部队。本文将对低强度冲突的前景作广泛的基础研究，探明其主要特征并把这些特征及其所产生的影响与美国的战略和作战能力联系起来，分析美国的战略和作战能力，同时对由参加低强度冲突的主要单位组成的美国指挥体系的可行性作出结论。
历史的回顾
美国进行非正规战的经历至少可以追溯到杰克逊时代，虽然美国在独立前的法兰西——印第安战争期间和独立战争期间也打过非正规战，但作为一个独立的国家，美国进行非正规作战还是从杰克逊时代的克里克战争和森密诺尔战争 [ 译者注：这两次都是与印第安人之间的战争 ] 开始的。在此之后，美国在许多地区进行过一系列这样的战争，诸如佛罗里达的森密诺尔战争，1898年的美西战争和菲律宾起义，1916年对墨西哥的讨伐，二十世纪六十年代的越南战争，等等。
在上述的历次战争中，美国都是跟“敌”方的非正规战作斗争的。第二次世界大战时，情况相反，美国进行了许多游击战的活动，而敌人却进行反游击战。正如《美国陆军的特种战：其起源》一书所说的那样，“美国第一次取得现代化的、先进的、大规模的游击战的经验是在第二次世界大战期间……利用潜力进行游击战的不是军队，而是一个由文职官员领导的机构，叫做战略服务局。”
对于战略服务局的成立及其活动，在美国政府和三军中都有一些人反对。战略服务局行动具有相对的自由，它公然蔑视标准的作战程序，所以传统的军事机关是很讨厌它的。越南战争中的特种部队也遭到过类似的反对。正如弗朗西斯·J·凯利上校所说的那样：“在美国参加过的每一场战争中，陆军里都出现过精锐部队集团……。只要有这种部队集团出现，肯定就会有墨守成规的保守军人出来表示不满，他们反对一切具有特色、与众不同，或者特殊的事物……。如果为了满足新的需要，对付新的威胁或适应新的战术而制定新的军事行动计划，组建新式部队，就不能迁就保守机构内通常存在的那种反对变革或者反对精锐部队的情绪，而应该考虑使用美国陆军的精锐部队 [ 译者注：即特种部队 ] 。”
这种精锐的特种部队在第二次世界大战中作出了许多贡献，然而，战后却未能避免解散的厄运。当时，各军种对非正规战的反应是要为军事行动开辟一个可能的新领域，而不是为这种类型的战争认真采取步骤，解决特种作战或特种部队的问题。正如一位权威人士所表明的那样，陆军对游击战在军事上作出什么反应很关心，因而努力发展自己的心理作战能力。当时这项工作主要由参谋部和计划与作战部进行。这样一来，对非正规战的反应不是采取军事行动，其重点却成了心理战和宣传。朝鲜战争的爆发，再一次促使美国陆军将注意力集中到游击战的问题上。从事非正规作战的部队建立起来了，不过只是专门对付当时的战争的。这种部队企图以各种各样的非正规作战支援联合国军的行动，但影响甚微。据一位参加过这种非正规作战的人士说，此种作战的情况是，“部队建制越大，行动越正规，作战效果相应地也就越差”。
在朝鲜，中央情报局有活动，美国陆军也进行非正规战，不仅在任务区分上有问题，而且在指挥上也产生了一些问题。陆军的非正规战行动包括：发展与指导游击战活动；训练当地的组织和个人在盟军战线内和敌后从事破坏活动；利用水运和空运手段向在敌后活动的游击队和特工人员实施补给。中央情报局的行动有：派遣特务搜集情报；帮助被击落的飞行员脱离险境；组织破坏小组；在朝鲜东西海岸有选择地实施战斗行动。中央情报局也指挥一些游击战。
虽然在远东总司令下面组建了一个驻朝秘密、半秘密活动及与之有关行动指挥部的统一指挥机构，想对这类活动进行协调，但是，中央情报局和陆军各自的任务和组织机关基本上都没有什么变动。1953年初，特种部队军官被分配到了诸如联合国军驻朝鲜游击部队和陆军第8240部队之类的单位。后者是从事情报活动和秘密活动的。不过在朝鲜并没有遂行作战任务的特种部队单位。
朝鲜战争中，非正规战活动相当杂乱，对美国的战争全局并没有产生多大的影响，可是，却促使军界荫发了要取得某种永久性的特种作战能力的想法。朝鲜战争初期，成立了心理战办公室。与此同时，在欧洲，针对日益增加的苏联威胁，也广泛展开了发展心理战能力的活动。在朝鲜还单独组建了别动队，作为远距离渗透分队使用。
第二次世界大战后不久以及朝鲜战争爆发时，北卡罗莱纳州布雷格堡心理战中心所属的第10特种部队群的最好的分队是心理战分队。然而，在越南战争之前，这个特种部队群一直鲜为人知，无人间津，在传统的军界中未曾享有专业部队的荣誉。正如一位观察家所说的：“心理战和非正规战部队从1941年开始建立到1952年两者合并成为一支正式的作战力量，这十几年的演变状况表明，在整个特种作战史上陆军在处理非正规战的作战思想和建立有关机构上一直犹豫不决，行动迟缓。
国家安全机关的建立先于三军相应机构的建立，虽然两者这方面的事态发展是平行的。杜鲁门总统在解散战略服务局之后三个月，于1946年1月22日创建了中央情报大队(中央情报局的前身)。随后又根据1947年的国家安全法案成立了正式的国家安全机构和中央情报局。多数人对中央情报局的一般作用和它作为国家安全机构的一个组成部分的职能是很熟悉的。然而，回顾一下它的那些人所共知的特点和行动还是有益的。
诚然，中央情报局有许多行动仍然无人知晓，但是我们还是可以从出版物透露的一些材料中得出某些结论的。简言之，中央情报局有四个处，分别负责情报、科技、管理和行动。行动处的职责之一是进行特种作战。据一份材料透露，这个处已改名为秘密勤务处。中央情报局的基本组织结构多年来基本没有变化。然而很明显，该组织的内部关系一直紧张，而且现在依然很紧张，其主要原因是它的活动范围广，其外勤机构的行动据设想又很自由，这两者与民主的各种需要之间有矛盾。主张主要应依靠人(侦探和特务)来获取情报的与主张主要应依靠科技手段获取情报的这两部分人之间一直存在分歧。中央情报局、国防部系统的情报机关、联邦调查局之间的关系也有些紧张。政府各部门对中央情报局的状况及它的秘密行动的作用仍有争议。
第二次世界大战前，美国大多是与进行非正规战的那些对手作战的，从最广泛的意义上讲，美国是个反革命国家。第一次有系统地进行游击战，是在第二次世界大战时。朝鲜战争前，美国一直没有正式的非正规战指挥系统，或者说没有这方面的组织体制。越南战争之前，传统的机构，军事的也好，非军事的也好，对非正规作战能力以及为此目的而组建特种部队都持反对态度。虽然肯尼迪时期对特种部队热情了一些，越南战争中这种热情还达到了一定的程度，但是特种部队和特种作战的观念仍然被排斥在正统的思想之外，特种部队的人员升迁仍受限制。此种情况，甚至时至今日亦依然如故。尽管军方已经作了努力，将特种作战规定为人员升迁的领域之一，可以设置将军军衔，可以建立高级学校，设置高级职务，和一般的指挥、参谋职务一样受到尊敬。
越南
越南战争在美国的非正规战的战略理论的发展和组织体制的演变上，都占有非常突出的地位。遗憾的是，至今对越南战争的经验总结得还不够，仍需作出系统的，有分析的评价。尽管如此，大量有关越南战争的材料还是可用作进行初步评价和规划未来的基础。在军事指挥系统里和国家指挥机构里，都有人可以在越南战争的指挥系统和全面指导方面就指挥统一和政策一致的问题发表有益的评论。
指挥系统
一般都认为越南战争的指挥系统缺乏统一性和一致性。诚然，缺乏统一性和一致性并不一定表明各机构内部的工作运转不灵，但是这种性质的战争要求各军事部门、非军事部门跨越部门界限，横向合作，作出一致反应，才有可能取胜。虽然有些观察家认为，在越南战争中，美国的指挥系统运转状况良好，取得了预期的效果，但也有人认为指挥根本不统一，目的歧异。
有一种意见认为指挥系统受最高层的影响，经常受总统及其核心集团、中央情报局、军方和国务院外交司之间的相互作用的影响。因此，美国在越南的赌注是由上而下，而不是自下而上确定的。最上层(总统的核心集团、白宫班子、指定的内阁级官员)是美国把军事、外交、内政等各项要务捏合在一起的唯一处所，这也正是在越南所下赌注如此之大的原因。此外，各大部门及其最高官员都极力按照自己部门的组织状况指导战争。而指挥系统，虽然在最高一级似乎是一致的，统一的，但到了执行时下面各级的行动方向就不一致了。
前大使罗伯特·W·科默写道：“官僚作风的表现是在总统下面的一级，人人都负责，人人又都不负责……。”“1969年以前，美国所有机构中，办公室主任或上校以上的高级官员(也有一些例外)没有一个人把全部时间用于处理越南问题。”有一篇关于《五角大楼文件集》的评论也说，指挥机构内部在越南战争的指导上存在若干分歧，看法对立，以至冲突。
在最上层，处理越南战争问题的各种委员会，小组委员会、特遣队等机构，时而组建，时而解散。这样做的目的都是为了把非正规战的各个方面统一起来，把战争指导工作协调起来。可惜，这些委员会所形成的系统并没有相应的指挥机构或作战部队。更重要的是这些委员会内部，玩弄权术，意见分歧，委员会的各委员所代表的各组织的看法各不相同。委员会系统不可能起到中央一级的指挥部的作用。因此，在越南战争中最困难的一些岁月里，美国所作的努力付诸东流了。而那些可以起中央指挥部作用的最高层人物和机构又由于“伟大社会” [ 译者注：约翰逊提出的建设美国的口号 ] 、欧洲防务、国内政治等问题与战争搅合在一起，无法将美国的力量集中到越南问题上来。
在指挥系统里，战区和国家这两级的情况特别糟。威廉·C·威斯特摩兰上将说过：“军援司令部(越南)不直属于华盛顿的参谋长联席会议，而要经过太平洋战区总司令……。白宫很少跟我直接打交道，而是经过参谋长联席会议……。许多人都不了解，担任像艾森豪威尔上将在第二次世界大战时担任的那种意义上的战区司令的不是我，而是太平洋总部的总司令格兰特·夏普海军上将。”
南越武装部队在统一指挥上出现的问题受害更重。而威斯特摩兰将军在制定作战计划和实施指挥时又不得不同南越最高司令部平起平坐地打交道，这就使美军指挥系统的情况更糟。马克斯韦尔·泰勒上将认为，解决问题的一个办法是把南越军队的作战指挥权交给威斯特摩兰将军。可是，如果考虑到这场战争的性质，考虑到长期以来东南亚对帝国主义、殖民主义的担心，考虑的南越政治制度的总的特点，这种解决办法又是行不通的。
参谋长联席会议的体制也有碍于指挥系统有效地发挥指导低强度作战的作用。正如一位观察家指出的那样：“国防部和参谋长联席会议的体制是根据总体战(即把我们的全部力量都集中在一个目标上)确定的，它不是为了进行那种重点很分散的有限战争而编制的。”
另外，威斯特摩兰将军还不得不和许多不直接归其指挥和控制而属于美国政府的重要机构打交道。而这些机构对战争的看法和执行指示的方式方法又都与军援司令部大相径庭。即使在军队内部也有某些分歧，例如对陆战队在北方的作战问题就有不同的看法。拉塞尔·韦格莱对越南战争指挥方面的问题有如下一些看法：
“1965年与1966年，威廉·C·威斯特摩兰将军任驻越美军司令，隶属于海军上将尤利塞斯·格兰特·夏普的西南太平洋联合司令部。越南战争就像朝鲜战争那样，需要陆军与进行支援的空、海军部队密切协同，也像朝鲜战争那样检验国防部就各军种之间的指挥问题所作的各种安排。对于越南战争中的指挥系统，人们可以提出各种各样的问题，事实上，已有人提过这方面的问题。其中非常重要的一个问题就是缺少一位盟军最高司令，因此南越军队与美军之间的协同就一直没有达到应有的水平。而另一方面，美军的指挥系统却比朝鲜战争时强有力得多，西南太平洋司令部直接由国防部长指挥，中间没有陆、海、空三个军种司令部妨碍这个跨军种的联合司令部的工作。”
然而，越南战争对指挥系统提出的挑战要比朝鲜那样的正规战争所提出的挑战要大，越南战争除了统一指挥和体制一致等问题之外，还有许多对于理解组织体制来说很重要的问题。
越南战争经验的重要性
军内军外都有许多议论，认为美国在越南战争中所取得的经验对于指导未来的低强度冲突没有什么价值。可是忘记越南战争的教训，在未来战争中就会重蹈覆辙。在美军战史上，如1836年－1843年与森密诺尔印第安人的战争，1898年－1901年的菲律宾战争和1964年－1972年的越南战争，都可以看到在政治、军事问题上、军事行动和叛乱部队上都有惊人的相似之处。很可惜，对这些历史一直没有进行分析，因而未能形成具有理论水平的指挥原则。军队对此往往很健忘，到时候只得重新学习那些本应深深记取的教训。为了把过去的经验与当前的偶发事件：联系起来，亟需研究越南战争的教训，与制定军事理论有关的也好、无关的也好，政治的也好、军事的也好，都要研究，亟需就这些经验对制定未来低强度冲突的政策和指导方针的适用性作出估计。
对美国卷入越南战争的问题已经作过许多研究，从国际问题到战斗行动都有人研究过，没有必要过多地讨论了，但作为本文的基础，有必要作几点评论。
1、在越南战争中，美国为一方，越共(指越南南方的游击队——泽者)和北越为另一方。随着战争的发展，两者的关系不对称。美国打有限战争，而这些革命者却打总体战。
2、正规战的那一套知识，训练和传统的专业教育，很明显不足以应付革命战争在军事上、政治上提出的挑战。
3、美国国内的各种政治倾向对美军在越南所起的作用影响极大。国内各政治集团对越南战争的批评不断加强，这对政治领导采取何种政治选择具有决定性的意义。这三个因。素都使越南战争中双方的不对称关系复杂化了。
4、美国从军事上介入，支持一个在内部都没有得到最低限度支持的统治集团或政治体系，很可能使当地人对它的支持进一步减少。
5、美国在越南战争中的经历仍然严重影响着军政各界领导人对世界的看法，因此，它也对政治一军事战略具有决定性的影响。结果，处理问题极为小心谨慎，其态度与“再也不干”相差无几。
6、越南战争促使军队注意欧洲战争那样的“正规”条件。这一点不仅表现在军事专业教育和训练上，而且表现在装备上和战术上。再进一步，对军事能力的认识，对政治一军事方针的认识似乎都受到了这种“正规”思潮的影响。有这种“正规”思潮的人认为，问题更清楚了，军事能力、军事政策有了更可理解的目的。
因此，不管近来的事态如何，美国对越南的军事干预在政界重要人物的脑子里仍占有很大的份量。正如罗伯特·奥斯古德所说：“公众对越南战争的不满并不表明对有限战争的态度又回到朝鲜战争前的那个样子。确切说，它表明人们对于把有限战争作为推行美国政策的一种工具这一前提，严肃地提出了问题，人们对深受感动而拥护有限战争战略的人的这一前提，严肃地提出了问题，对肯尼迪政府认为美国的力量可以对付共产党的任何局部入侵的信念的基础，严肃地提出了问题。”正如越南战争所表明的那样，最重要的是，使用武力的时间不管是长是短，都需要得到公众的支持。没有这种支持，任何形式的军事干预都会很快失去合法性。
弗雷德·C·威扬德将军1976年的一番话对这个问题作了最好的说明。他写道：“越南战争再一次肯定地说明了美国军队与美国人民之间的特殊关系。从美国军队是属于人民的这个意义上讲，这支军队真正是一支人民军队，因此，美国人民对这支军队的参战是非常关心的。军队参战之时，就是人民承担义务之日。人民不承担义务，让军队去作战也无济于事。归根结蒂，美国军队与其说是政府的铁拳头，不如说是美国人民的铁拳头。因此，不可轻易用兵。”
总之，美国卷入越南战争表明，美国的决策者(包括文官与武将)是很难认清革命战争和反革命战争的性质并对其作出估计的。而且，美国军队是正规化的，对这些战争的估计又是戴着正规化的眼镜作出的，在这种情况下，要想找到对付革命战争的战法或军队的编组方法是不可能的。民主的社会化进程以及军队与美国社会的联系都使军队在投入反革命战争前作必要的训练和对战争作出分析，极为困难。
在这种情况下，克劳塞维茨关于战争的重点是消灭敌人的武装力量的观点，对于进行反革命战争来说，就有问题了。而克劳塞维茨的这一观点却又是美国军事理论的核心。正如越南战争所证明的那样，对美国及其军队来说，革命战争和反革命战争是最难打的战争。要制定适合这类战争的作战指导原则和建立适合这类战争的指挥系统，首先要在一定程度上，从概念上认清革命战争和反革命战争的实质。
几个概念问题
上述这些问题的基础是概念和定义的问题，虽然我们并不想在这方面作过多的阐述，可是为了给讨论作战原则奠定基础，作些说明还是必要的。
低强度冲突
第三世界广大地区内最可能发生的冲突是各种各样的低强度冲突。这类冲突在地理上，即参战国数量上是有限的，其军事行动的性质和范围也是有限的。如果在这类冲突中出现“明显”的外来干涉，那就很可能激起民族情绪，发展成为“人民战争”。这种战争，由于不受政治因素、社会因素所形成的正规战思想的束缚，作战地区“不固定”，因而进行干涉的国家可能遇到很多困难。从“征服”或“取胜”这个意义上讲，这也许是些无法克服的困难。而且战斗既可能在农村进行，也可能在城市进行，对手还可能有先进武器。在这种情况下，人们对军事行动的政治－心理因素的考虑超过了对战术问题的考虑。一般情况下经常用来查明军事进展如何的那些方法可能根本用不上，正规的军事训练和军事原则同样与这种战争风马牛不相及。从广义上讲，低强度冲突通常都是有限战争或者革命与反革命战争。这类冲突不只是孤立的恐怖行动，它有可能发展到越南战争那样严重。
关于革命的一些概念问题
关于革命的各种概念，各种书刊上发表了许多不同的看法。这主要是由于研究革命的人具有不同的学术观点和研究目的的缘故。随着这个问题的研究成果不断丰富，出现了许多不同的分类，不同的概念和不同的定义，例如；革命战争、国内战争、人民战争、民族解放战争、低强度冲突，等等。在这许许多多的术语中，有三点比较突出，具有较大的参考价值。这就是游击战、革命和暴乱。
游击战 游击战已经成为政治领域里用于各种不同冲突的非常普通的名词。游击战这个词虽然在十九世纪初就创造出来了，可它现在又有了新含意。正如沃尔特·拉克所指出的那样，“在进行这方面的研究时，因为没有更好一些的术语，只好使用‘游击战’这个老词。诸如‘现代革命战争’或者‘人民战争’之类的比较新的理论概念只可用于少数几个国家，到处使用便会引起误解，并不是所有的游击队都是由单一的政党或共产党领导的，或者说并不是所有的游击活动都是人民战争或者民族解放战争。”
道格拉斯·派克在分析越共 [ 译者注：指越南南方的游击队 ] 时，对革命的游击战争下的定义更严，他说：“不应把革命的游击战争与性质类似的老概念混淆起来……。革命的游击战是一种生活方式。它的目的是建立一种全新的社会秩序，因此不同于以获得国家地位或更换政府为目的的暴乱……。它是一种泊来品，来自外部的革命，它惯用的所谓痛苦往往是虚构的，它提出的解放目标是骗人的东西。”因此，游击战包含许多与革命有关的因素。为了把“旧”概念的游击战与现代的游击战联系起来，革命的游击战一语也就应运而生了。
暴乱 暴乱一语在书刊报章上用得很混乱。陆军部原先给暴乱下的定义是这样的：暴乱是“反对合法政府或占领军的政治颠覆活动，国内叛乱、起义或暴动所造成的状态，在这种情况下，会组建起非正规部队，并用它来从事包括游击战在内的旨在削弱和推翻政府和占领军的行动。”
有位作者认为暴动一语按习惯用法应限于“反政府运动的初期阶段的武装暴力行为”。此人还说，只有在“现行政府”必须动用“大量武装部队”防范的情况下，方可使用叛乱和革命这两个词。“在这种意义上，可以认为暴动就是初期的叛乱或革命，这时它还是局部性的，只限于要求政府修改政策或撤换人员，对现政府尚未构成严重的威胁。”
雷蒙德·坦特和马纳斯·米德拉基提出的定义则是，“可以说只有在暴乱分子为了夺取政权机构的职能向政府的主要人物非法地或以武力提出挑战时，才会出现革命的问题。暴乱分子向政府的主要人物提出挑战，最后能取得政权机构的主要职能时，革命就成功了。”
著名的英国权威人士罗伯特·汤普森在研究越南战争时曾将好几个概念结合在一起。他打破了传统的定义界限，写道：“要强调的是，这场战争，由于以渗透活动和一定程度的但是有限的入侵和袭击作为支援，一直陷入暴乱状态……。因此，人民革命战争在性质上是一种高度发展了的内战，它使用高度纯熟的技巧夺取政权，接管国家。这种战争的重要特点是避免运用权力，这是需要人们去认识的。”
实质上，有些评论家认为暴乱是革命不可分割的一部分，强调的是军事方面，而另一些评论家则强调政治一社会方面重要，认为它是内部冲突最重要的部分。
革命 游击战和暴乱的许多特点搅和在一起，使革命的基本概念复杂化了。虽然这些术语在含意上相互之间有许多重叠的地方，而且有许多作者又把它们当作同义词使用，可是在书刊报章中，某些区别也是很明显的。这些区别似乎在于对武装冲突方面或者社会一政治方面的注意程度如何。讲游击战，主要注意的是武装冲突方面，讲革命，主要注意的是政治－社会现象，讲暴乱，则介于这两者之间。
革命基本上是由政治－社会问题演化出的一种现象，其目的在于改变政治－社会秩序。有位学者认为，革命是“等级化(阶级、地位、权力)的政治实体内的一个或数个传统的体系发生的持久的激烈的危机，在这种危机中，有人图谋通过强化政治权力，诉诸暴力，来废除或重建上述的一个或数个体系，这种图谋是有目的的，是针对主要领导人的。”
有些人著文更广泛地论及革命的各个方面，把革命分成若干类。例如西达·斯科克波尔就把革命区分为社会革命和政治革命，他认为，社会革命是“社会状况和阶级结构的迅速的、根本的转变。伴随这种转变的是自下而上的以阶级为基础的起义，而且有一部分转变是通过这种起义实现的。社会革命与其它冲突和转变过程之间的区别首先在于它把两个‘同时发生’结合在一起。这两个‘同时发生’是：社会结构的改变与阶级大变动同时发生，政治变革与社会变革同时发生。……社会革命的独特之处是社会结构的各种基本改变是一起发生，互相促进的。上述改变是通过剧烈的社会－政治冲突实现的，而阶级斗争则起着关键性的作用。”
革命的概念像游击战一样，许多人认为它含义很广，有人就这样说过：“根本不能把对一切都有效并能代表整个结构的共性的东西与发展纷繁的历史割裂开来。……必须从整体上来看问题，考察相互之间的关系，以便找到使起义和革命成为可能并实际爆发的真正条件。”
虽然有许多著作把游击战与革命这两个术语的区别弄得含混不清了，可是在伯纳德·福尔的著作里，两个基本方面是很明显的。他写道：“几乎任何国家，即使纽约大街上的一伙歹徒也可以发动一场‘小战’(西班牙语游击战一词的字面意义)。几乎任何国家都可以袭击别国的领土，以至袭击美国的领土，就像比利亚 [ 译者注：墨西哥农民武装的领袖 ] 在1916年或者纳粹破坏者在1942年所做的那样。……但是这些几乎都没有产生可以横扫当时政府的那种革命的土壤。”
福尔在进一步阐述革命的政治－社会方面的问题及革命与游击战之间的不同之处时写道：“重要的是要了解：政治竞争的领域比游击战要广得多，游击战不过是附属于政治竞争的一种军事手段，无论技术高强而又有献身精神的职业军人怎样熟练地作战，也无法弥补政治理论的贫乏。特种部队的一名军士死了，他周围不会有人自动去补充，可是革命者死了，却自有后来人。”
运用福尔的分析，可以得出几点看法。第一、革命是对现行政治制度的根本挑战，也是对在这个制度下的掌权者的根本挑战。第二、武装冲突是革命的根本特点，但对革命的胜利来说不一定是最重要的因素。任何革命的重点都是政治制度和心理上的内聚力。从这个意义上讲，武装冲突对政治目的来说通常只有很少的关联。第三、叛乱主要指的是有组织的武装者从事游击战，这种游击战也许是革命的第一阶段，但不能推论下去，把叛乱和革命当成同义语。叛乱也许是要求纠正当前的政策问题，可革命则集全力于长期的政治——社会变革上。尽管如此，这三个术语都是紧密相连的，经常用于叙述同一现象。
军队状况与低强度冲突——几点结论
通过以上的研究可以得出一些结论。不过下面列出的只是那些与体制有关，与影响体制的低强度冲突的特点有关的结论：
1、低强度作战的训练、计划、准备和实施，需要有一个主要任务是指导低强度冲突的指挥系统。一个临时组建起来对付某一情况的指挥机构，是不可能完成上述任务的，特别是局势紧张和发生冲突的根源在第三世界而不是在欧洲时，更是这样。
2、这里所说的低强度冲突有两种：在敌国领土上或在敌占区域对敌人实施的低强度战争，针对敌人的低强度战争而实施的反行动。具有进行这种低强度作战能力的不一定具有进行另一种低强度作战的能力，两者的任务不同，对情报的要求不同，目标也不同。
3、组建指挥系统对低强度冲突作出有效反应，既不完全是军方的任务，也不完全是非军方的任务。低强度冲突(包括进行低强度战争和反低强度战争)的特点是既要使用军事力量又要使用其它力量，并把它们结合在一起。因此，军方和非军方组织都必须对双方的任务很敏感，都必须了解低强度战争的性质，懂得采取一致行动的必要性。
4、鉴于美国政治制度的性质、罕事专业的特点，现有情报，政府办事机构看问题的方法和基础等状况，对低强度冲突的各种看法和解释必须综合起来形成统一的观念。如果在观念上没有某种程度的一致，体制就会乱糟糟，在那些执行与低强度作战有关系的不同机构和单位之间以及这些机构和单位内部就会出现矛盾。
5、必须根据越南战争的经验和指导低强度战争的现行的理论原则对专门进行低强度作战的单位和正规部队在任务、作战能力上予以区分。例如：在进行反低强度作战时，有时情况也许要求投入正规部队去支援进行低强度作战的军事单位和非军事单位。因此，正规部队需要具有一定的进行低强度作战的能力。在这方面，还必须重视计划与实施“撤退”的问题。在一定的地点，美国的军事卷入程度可能下降，甚或完全结束。在什么情况下可以实施撤退？实施撤退前，要创造什么样的政治一社会条件？要更换什么样的统治人物？如果那个国家仍然处于混乱之中，如何实施撤退？最后，还必须重视撤退的方式。比如：撤退特种部队是一回事，而撤退一般部队就又是另外一回事了。总之，撤出低强度战争是整个战略的重要部分，甚至在参战之前就要慎重考虑。
6、除了统一认识之外，军队还要懂得如何进行低强度冲突十的作战和增强低强度作战的能力。这就是说要进行训练，提高作战能力。除了统一认识之外，完成这项工作是最难的了，因为它需要修改军事学校的课程，改变正规部队的正常训练方法。同样重要的还有，需要大家从作战的角度注意低强度冲突的特点和专业部门所承担的义务，需要对低强度作战的政策和作战需要很敏感，对参加特种作战的单位(军事部门的也好，非军事部门的也好)进行支援。
7、军界同人必须承认从事低强度作战的技术和专业能力是军事专业技能不可或缺的部分。因此，从事低强度作战的人员的专业技术应该得到公认和尊重，这方面的人员应列入正常升迁范围。要使美国军队具有这方面的优秀军官和这方面的专业理论，这样做是必要的。
上面所说的这几点，强调了人们不常提到，可是对于美国军队的作战能力特别是低强度作战能力来说又十分重要的问题。这与公众对革命与反革命的了解程度有关。美国决策过程有重要影响的政界人物(即重要的国会议员，从事宣传媒介工作的人士)要对这种战争做出合乎实际的评价，就要接受有关低强度冲突特点的教育，或者进行这方面的自学。其内容是对美军的作战能力，美国的政治－军事工具完成任务的极限，采取各种政策所要付出的代价及其后果等作出估计。这里重要的一条是，不可用传统的或正规的眼光看这些问题，而应符合革命与反革命战争的实际。
韦扬德将军谈这个问题谈得非常恰如其分：“作为军事专业人员，我们必须大声疾呼，我们必须向我们的政界领导人进言，并正告美国公众，根本没有‘辉煌的小战’这样的东西。打便宜仗这样的事是没有的。战争就是死亡，就是破坏。美国军队进行战争的方法是勇猛顽强，威震敌胆。我们崇尚用‘物’(大炮、炸弹、密集的火力)保存我们士兵的生命。敌人为了弥补‘物’的不足，用人代替武器，因此伤亡极大。我国军队在朝鲜就经历过这种情况。我们应该把战争的实际情况向美国人民先说清楚，然后再让他们在电视屏幕上看战争的实况。军队必须在参战前摆清楚参战的代价有多大，以便我们的国家能在参战可能付出的代价和不参战可能遭到的危险之间权衡利弊。……因为还有比战争更糟的情况。”
组织体制
可以设想几种反映上述结论主要精神的组织体制。可是必须说明，我无意把这里所说的体制变成编制表或实施计划。
维持现有的指挥系统(变化最小)
使用现有指挥系统里的国家这一级(即军事部门和情报系统的最高一级领导)来提高低强度作战的能力。这样做的优点是，组织上只需作最小的变动(包括改变工作方向和机构调整)，人员波动小。此外，低强度冲突的准备工作可以在现有的各个系统里进行，来自各部门的抵制也最小。
可是这种体制在理论上和实践上也存在一些问题。首先是各部门不能或不愿从它们认为比低强度冲突更重要的项目中拿出人力物力。执行现行任务的条条框框、专业的和官僚的思想倾向，都容易使人们维持原状，使正规概念绝对化，难以对低强度冲突作出新反应。这种体制不利于统一使用低强度冲突所需的各种主要资源。最后，正如历史所表明的那样，如果做不到不间断地集中注意力于低强度冲突，美国就不可能做出迅速有效的反应。采用这种体制，一切反应都将是军事部门、非军事部门为了暂时对付一下而在内部作一些小变动、小调整的基础上做出的，而且这种小变动、小调整本身也是很难做出的；这样一来，军事部门、非军事部门的状况也就不可能出现系统的、有长远目标的发展变化。
建立独立的指挥系统(改变最大)
建立独立的指挥系统的前提是低强度冲突对我国构成独特的挑战。一般说来，这种指挥系统要跟通常的指挥系统脱离关系。它也不负责对付其它形式的威胁和事件。可以设想，采用这种体制时，在最高一级指挥机关即国家安全委员会设置一个协调机构，同时在军事、情报、政治等系统里也都设置相应的机构。简单地说，这样的指挥系统可以建立一个独立的渠道，把与低强度冲突(特别是革命和反革命战争)有关的一切方面(包括军事的和非军事的)统起来。虽然这也许是保证不间断地把注意力集中于低强度冲突的一个理想办法，但是采用这种体制，新机构要争资源、争权力、争任务，可能对现有指挥系统构成重大威胁。更重要的是，美国政治制度的性质相现行的军事部门和其它部门的特点都是长期确立了的，有一定的权威，有法律依据，这对建立专门处理低强度冲突的单一渠道的中央集权系统会起阻碍作用。
几种变通形式
这两种解决办法还有几种变通形式，不过通常都与这两种办法中的一种很接近。为了避免上述两种办法存在的主要问题，可采用“杂交”的体制，把现有指挥系统的长处与有效地实施低强度作战所需的一定程度的机动灵活结合起来，这是一种可行的办法。可以设想，这种办法是在各大系统的最高一级设置统一的指挥机构，在各军事组织与非军事组织之间不设置专门的指挥机构，而由某一系统兼任这方面的工作，社各组织内部和作战指挥一级设置统一的指挥机构。
这种指挥体系在国家安全委员会设置一个由政治、情报和军事组织的代表组成的高级协调机构，联合计划与作战中心协助这个协调机构工作。这个联合中心不仅负责低强度作战的计划，准备与实施，而且还要规定在作战地区指定一个单一的指挥机构的条件，这就是说它将决定是非军事部门还是军事部门对某一具体的低强度作战行动负主要责任。
在各有关的部、局(政治的、情报的、军事的)一级应设置一个相当于部长助理的职位，主要负责低强度作战的工作。在军队方面，可以这样设想，主要负责低强度作战工作的有一名国防部长助理和在参谋长联席会议内新建立的一个机构(如：J6？)。除此之外，在下一级，还要建立一个统一的特种作战司令部，直接向参谋长联席会议负责。这个司令部的组成应包括现在的陆军第一特种作战司令部和海、空军中与此相应的机构。这个统一的司令部下面还要分设两个司令部：低强度战争特种司令部和反低强度战争特种司令部。
因此，在体制上应考虑到实施低强度作战与反低强度作战之间的区别。实施低强度作战，更有可能由文官指挥与领导的指挥系统负责，因为这种作战主要是秘密行动、心理战和宣传，其目标基本上是非军事性的。虽然可以想象，这类文官领导的系统的后勤与行政保障工作可能要由军队负责，在某些情况下可能还要进行特种形式的军事渗透，但这种作战的重点还是在非军事指挥系统方面。
反低强度作战也很可能由文官领导的指挥系统负责。因为，这种作战需要下大力气进行反情报和搞建设。此后，假如出现了有相当战斗力的革命武装力量，因而冲突扩大了，发展了，体制就要变化，中心就要转到军事指挥系统。指挥系统的这种可能的变化是，指挥系统以军人为主，文官为辅，这并不是说文官领导的一切系统都停止工作。确切地说，是为了阻止革命的武装部队破坏反革命一方所作的政治－社会努力，军事方面暂时居于主导地位。此外，打击革命的武装部队将有助于揭露革命的政治系统，而揭露革命的政治系统说到底是一切反革命行动的归结点。
在明确低强度冲突的概念时，必须弄清楚这种冲突的特点和性质是随着冲突的扩大或缩小而变化的。在初期的各阶段，反低强度冲突的行动最好由承担建设任务的文官领导的组织来实施。尔后，如果革命武装部队的威胁增大，军事系统也许要担任主要角色，文官领导的各种组织则要进行支援和协助。不管怎样，军事系统，非军事系统都要知道自己力量的不足之处，懂得需要与其它系统联合行动。同样重要的是，还必须了解引起革命的原因是多方面的，对策也需要有多种选择。这样就可以想象，即使在战区一级或战略司令部一级，非军事组织也需要发挥重要的作用。在执行具体行动任务的这一级，情况也可能一样，也许由文职官员领导非军事与军事相结合的行动。因此，全国指挥系统必须具有足够的灵活性，能在最高级别上和执行任务的各个级别上把军事力量与非军事力量统一起来。
小结
不管打算采用那种体制，把美国各种力量统一起来的根本问题不仅仅在于或者主要不在于组织上的调整，而在于概念上的一致。从最近的历史经验中可以清楚地看出，进行非正规作战的各种组织机构对引起低强度冲突的原因和解决问题的方法都有不同看法。但最重要的还是在概念方面有分歧。这些分歧反映在计划、政策和指挥系统等方面。
概念一致对于总统有效地行使职能具有重要意义。阿诺德·坎特写道：“正如诺伊施塔特在20年前(1960年)所证明的那样，只拥有发布命令的权利是不够的。虽然总统垄断了一切行政大权，但历来的事实都证明这是不够的。战后历届政府与军队之间的相互影响反复证明，下级的服从不可能只靠压。正如一切大型组织机构的领导人不可避免地会发现的那样，即使权力是无限的，也无法消除内部的组织指挥问题。这方面问题的根源至少有两个：第一，任务不可避免地要委托下属单位去办理，这样做必然会形成权力分散，削弱指挥；第二，无法全面指导所属各部门官员的行为。”
指挥系统的工作及指示的贯彻执行要有成效，就要对冲突的性质，对发生冲突的原因及解决问题的办法有基本一致的认识。在美国的政治制度下，各部门内部对这些问题的概念要做到认识基本一致是很难的。而学者和专门从事这方面工作的人员对低强度冲突的定义及其产生的根源认识不一致，更增加了这方面的困难。对革命和反革命战争的研究，情况更是如此。
归根结蒂，需要想出一套既与现有系统有联系，又能灵活机动地作出反应的体制，这就需要有一个主要任务是计划、准备与实施低强度冲突的各项行动的指挥系统。但是，比这更重要的是对低强度冲突的概念必须有一个全面一致的认识，它与军事的、非军事的一切部门以及指挥系统的各级都有关系。有了这种一致认识，才会有指挥统一，行动一致。没有概念上的一致，在组织体制上就不可能克服官僚倾向、权力运用上的弊端和组织上的不良倾向。一个卷入低强度冲突国家的民主政治体系所提出的要求，只靠组织体制是不可能满足的。
讨论发言
肯尼思·P·伯奎斯特先生：
政府各部门反对组织体制变革的问题，我想萨凯西安博士可能讲得轻了些。我这样讲绝对不是说萨凯西安博士主张的那些变革的目标不可能实现，或者不应该实现。也许我们可以通过分阶段实施变革的办法，最好是通过谨慎改变现有组织机构的办法来实现这些目标。
我赞成美国必须拥有一个能有效地对付低强度冲突这样的挑战的指挥机构的主张。但是我认为建立一个统一的指挥部(包括军事部门、非军事部门)，不一定是目前情况下提高对付低强度冲突能力的最好办法。
现在无论什么规模的冲突都由国家指挥当局统管，但具体实施指挥的职权则赋予某一战区总司令或某个、某几个驻在国小组(译者注：通常以美国驻外国大使馆为中心，由有关单位代表组成，大使任组长，负责帮助驻在国制定国内防务与国内发展计划)。这种体制并不完美，但是只要从事这项工作的关键人物具有了解这种体制的工作规律和懂得有效地指挥与控制的聪明才智，那么，这种体制还是可以运转得很好的。
除非我们的各级领导懂得如何充分发挥自己、所属组织指挥机构的作用，否则，我们之中无论谁提出的体制改革方案也不可能有助于特种作战或低强度作战的有效实施。为了更好地实施指挥，应该拟制体制改革方案。但是，领导了解自己的指挥机构和作战手段，领导与基层组织相互信赖，这些是任何东西都无法替代的。
在面临挑战时，如何安排使用全国的丰富资源，在最高层有赖于国家安全委员会和与之有关的参谋机构。国家安全委员会在政策指导的协调统一方面效率如何，主要与领导的水平和有关人员的团结合作有关。国家安全委员会的成员组成，相对说来并不重要，因为它通常根据需要而变化。这里关键的并不是组织问题，而是领导应了解情况，有知识广博并能有效地协调与统一政策指导的工作班子。在国家安全委员会内建立永久的、半永久的或临时的政策计划中心也许合适，或不合适。但是组织上具有灵活性，消除官僚主义的惰性，却是最根本的。
我认为在国家安全委员会下面编组一个直接归其指挥的指导低强度冲突的联合指挥部(包括军事部门和非军事部门)的办法基本上是不可行的。这样一个统一的指挥机构不会是专门对某一地区的，因此不可能具有集中注意某一地区面临的各种挑战的特点。
如果把全国务方面的力量结合起来是人们所向往的，那么为什么不把国防部、国务院和中央情报局合并起来呢？需要把各种手段联合起来使用时，我是非常主张合并的。但是我认为，在低强度冲突这个问题上，由目标具体明确的，专门对付某一地区某一国家的特遣部队指挥驻在当地的军事单位，非军事单位，共同努力，任务照样可以有效地完成，也许会完成得更好。
根据情况，国家安全委员会可以直接地，也可以通过与此最有关的部或局向上述的特遣部队下达政策决定。负责对此项工作提出建议的单位，可以而且应该根据情况的需要而变化，有时是这个部、局，有时是那个部、局，有时是国家安全委员会。为了保证这方面的工作能持续地进行下去，国家安全委员会可以给各部、局规定此项工作的要求和责任。
对指挥系统要有明确的规定并使之与投入的力量大小相一致。这个系统应强调军事部门与非军事部门的联合，同时要充分利用有关部、局已经投入的资源。从实用角度出发，利用已经配置于当地的人力物力来对付本地区的挑战，要比从其它地区调运来的好得多。
从严格的军事意义上讲，我的确认为对各军种配置在国内的各种不同的特种作战的人力、物力资源如何运用，需要在理论上进行协调，并且需要继续提倡建立一个联合特种作战司令部。我赞成各军种的这类部队和装备除有特殊情况之外，不必交给上述的联合司令部。然而，这个司令部应对联合特种作战行动的理论研究进行指导，并对联合特种作战训练和联合特种作战演习实施监督。这个司令部还要负责指导布雷格堡和麦克迪尔空军基地的那些联合特种作战部队的工作。该司令部的主要职责是事先准备派往各战区的联合特种作战部队的组成方案，以便在战区总司令面临特种作战威胁时提出这方面的建议，以及在情况必须时加强战区总司令的非正规特遣部队的力量。
萨凯西安博士最后指出，对于低强度冲突，我们需要制定统一的概念，这是正确的，我非常同意。我认为，在这个问题上，意见还很不一致。不过我相信，我国政府和军队的领导正在重新认识我们在五十年代末六十年代初开始制订的那种统一的概念。不过这需要更多的时间，但是我认为，我们一定能把概念统一起来，而且它终究会被我国政府机构的适当部门普遍认识。这所用的时间会比我们大家所想的要长些，不过，我想也许不会很久的。
一旦有了这种统一的概念，我们的国家安全当局在对低强度冲突做出反应时发出的政策性指示就会合乎实际而又前后一致了，就会使我们现有的地区性指挥机构能以训练有素、配合默契的人员去贯彻这方面的政策。
乔治·K·坦纳姆博士：
我觉得我们所讨论的冲突可以叫做全面冲突。特种作战包括心理、政治和经济等方面的活动。总之，这些活动就是为了争夺政权的全面冲突。所以，我觉得跟权迷心窍的人谈判相当困难。正如我们在亨利·基辛格的回忆录里所看到的，他是在和越南人打交道时，懂得这一点的。黎德寿坐过10年监狱。他一生只有一个目标，就是接管印度支那。这样，实际上就没有什么谈判的余地了。
其它地方的情况大体也是这样。我在讲世界上的“顽固不化者”的时候，恰巧首先谈到了越南人。不过，其它地方的人，目标和目的也差不多，我们讲谈判，实际上是自己欺骗自己。那些人是想全面控制自己的国家。我也许是一个冷战的老兵吧，不过我看了看各大洲的情况，看出了苏联人及其盟友正在搞的是什么勾当。我不是说一切问题都是他们引起的，都是他们策划的，有许多冲突(与穆斯林的宗教冲突、地区冲突、历史遗留下来的积怨等)是早就存在的。但是对我们有重大影响的冲突，一般都与共产党人有关。这一点，我们是无需费多大气力就可以看出来的。
要想使某些国会议员，某些公民理解我们在进行一场斗争，一场严肃的斗争，这似乎很困难。在我看来，我们最紧迫的问题不在第三世界，而在国内，在于争取民心。我们必须在国内有一个坚实的基地，使人们对我们这些民间机构所从事的工作，对我们的政府正在从事的工作，坚信不移。但是宣传媒介 [ 译者注：指报刊、广播、电视等 ] 常帮倒忙。它们对我国政府、对我们国家的朋友的抨击超过了对我们的敌人的抨击。我们难得看到一篇揭露在阿富汗发生的暴行的报导。
我也没有对付宣传媒介的好办法。不过我们总得想办法解决越南战争期间发展起来的那种敌视情绪。我们应该使新闻报导平衡一些，不要只倾向于一个方面。我还认为我们在广阔的心理领域已经丧失了一些很好的机会，我可以举几个例子。我想，在难民问题上，我们不应叫苦，而应该指出，几乎所有难民——无论是拉丁美洲的，非洲的，还是亚洲的，都想到美国来。这是值得强调的，但是我很少见到有人真正注意这个问题。情况恰恰相反，我们一听到难民问题，就是我们应该允许多少人入境，需要为他们花费多少钱，等等。
我们在萨尔瓦多有麻烦，我们还丢了尼加拉瓜。但是，在中美洲有一个国家，叫做哥斯达黎加。这个国家没有共产党人、激进分子等“反对军国主义”的问题，因为1948年就取消了军队。没有军队，也就没有军事独裁。财富的分配比较平均，没有贫富悬殊的问题。另外，那里的民主制度也是行之有效的。只靠总统自己是不会取得这样的成就的，我想副总统也不会有这么大的本领。
为了保证哥斯达黎加不致成为共产党在中美洲进行渗透和颠覆的下一个目标，我们现在都作了些什么呢？对一个我认为取得了很大成就的国家，我们采取什么行动使之不致遭到攻击呢？
请看看萨尔瓦多的选举吧！我们向那里派了观察员。他们说：“嗯！是啊，选举进行得满不错。”确实也进行得很好。面对游击队的威胁，人们排队等候数小时之久。游击队却拒绝参加民主选举。他们现在又要谈判。但是他们拒绝参加选举，新闻界却很少加以抨击。
想想苏军在阿富汗的情况吧！我们应该抓住这件事进行宣传以期取得更大的效果。现在古巴人遍及全世界，进行各种活动，我们可以利用电视，着力渲染。所以，我认为我们国家不知道有些事对我们是有利的，我们是可以用来吹打一番的。我们还可以援助那些方针：与我们一致的正在斗争的国家。
我想下面我们要讨论这次会议准备解决的问题了。谁来负责组织与指挥宣传、情报、各类行动等事情呢？我简直一点头绪也没有。禁止美新处在国内采取行动。中央情报局在国内实际上什么事也不能做。这实际上又不是军队的事情。那么，这是谁的问题呢？我想这是国家安全委员会的事。可是国家安全委员会工作人员不多，没有处理日常事务的能力。
我认为，使政府的某个部门(很可能是国家安全委员会)拥有这方面的能力是一个至关重要的问题，因为这样做了，有了机会，这个部门就可以抓住它采取行动予以利用，这样，还可以预防某些攻击民主国家的事情发生。
抱歉得很，我要说我们有许多人对于各种组织、各种行动，总是顾虑重重。在越南战争中，我们总是统计飞了多少架次，投了多少炸弹，却从来不问这些东西对战争起了多大作用。
行动很重要，但是任何行动都有其目的、目标，可是对目的、目标很难作评价。兰德公司对炮兵、步兵以及空中力量的意义究竟有多大进行了大量的研究。然而我们还是应该对行动的目的、目标作出评价，找出答案。归根结蒂，真正非常重要的是领导艺术、训练、士气和战术。
我们努力争取民心，包括我国公民之心的工作是怎么强调也不会过分的，这是头等重要的事情。我们失去了自己国家的公民，我们就不会得到多少支持。我们还必须有一定的目标、理想和主张。只有宣传和组织还不够。我们必须有目的，并把特种作战、心理战、显示军事力量、经济规划等目的结合起来。大家最好一致努力，最好都了解我们力争要达到的目的是什么。
我感到这次会议是很有益的。如果过去有些事往往令人灰心丧气的话，我认为作为这次会议的成果，我们应该呼吁成立一个得力的小组委员会，对政府机构在这个神秘领域的所作所为进行一番考察。在这样做的同时，国防部、中央情报局等等机构也应该研究如何提高自己的特种作战能力以及如何更好地协调相互之间的工作。
最后一点，但并非不重要的一点，我认为诸如国家战略情报中心之类的团体应该立即着手与政府机构、民间组织一起进行研究和工作，以期对这些问题中的某些问题作出更明确的规定——谁可以干什么，它们怎样才能协调一致地工作等等。最后我想说的是，除非公众了解了这种威胁(一种在世界各地不断发展的无法预见的不声不响的威胁)，除非我们采取有力的行动并有得力的领导，否则，在国家战略里就不会有协调一致的特种作战。甚至，可能连国家战略也不会存在。
讨论情况综合
萨凯西安博士在序论中着重强调了在处理低强度冲突中的各种问题时需要有一个正确的看法。我们美国人对于战争，更具体地说，对于第三世界的革命战争，打正规战的思想倾向一贯占统治地位。如果我们要克服这种思想倾向，改变这种只适合打正规战争的状况，那么，在概念上统一起来是极其重要的。在概念上达成一致是很不容易的，但是有三点可以为我们思考这方面的问题提供一个理论基础和引路的向导来指示方向，划定界限。这三点就是游击战、暴乱和革命。只要我们做低强度冲突的组织计划工作，无论是助长它还是反对它，我们都必须了解这三者的关系以及它们各自不同的政治目标。
正如萨凯西安博士认为的那样，美国一般都是作为进行干涉活动的第三者而参战的，因此，这种战争对我们来说是有限的，对于革命的一方来说是总体的，是不对称的战争。在这种情况下，双方往往都不能正确认识相互之间在政治上、哲学上的不同之点。对美国人来说，要对所觉察到的威胁的性质取得一致看法，就特别困难。在这种战争中，看出政治社会背景方面的重点比看出战场的重点还要困难。虽然我们强调(这是可以理解的)需要有一个统一的指挥部，有一个军事的、非军事的各方联合的机构，有一个可行的体制(一直到基层)。但是，如果我们不深刻理解进行革命战争和进行反革命战争之间的区别，还是会犯错误的。如果我们要把对付这类战争所需的军事专业技术，政治的社会的管理技巧，政治的心理的谋略都使用上并配合好，就要对第三世界的性质、现代化问题和已经觉醒了的平民大众的要求等等作实事求是的估量。随之而来，还应该了解美国的政治制度，还必须以最大的灵活性在政策和策略上阐明美国在第三世界所要达到的各项目标，并把这些目标统一起来。
最后，萨凯西安博士再一次指出，美国军队扎根于国家，属于人民。军队取得授权才能行动。无论在何时何地使用军队，都有伦理道德的问题。如想处理好特种作战而不重犯过去的错误，军、政领导人都必须扩大视野，看清这些实际问题。
出席会议的一位英国代表同意萨凯西安博士提出的看法，他还介绍了1971年至1975年特种活动中队在佐法尔地区作战的经验。他感到这一经验可以说明这次会议期间经常提到的一个问题，这就是一个遭到这种战争困扰的国家的政府，如果遵循反革命战争的一套原则办事，是可以打败共产主义分子的。特种活动中队的小分队能在5年的时间内使部族组织的力量增强，社会稳定，从而把人民从好斗的组织严密的共产党人那里争取过来。当地的非正规部队在战斗中得到锻炼，增长了才干，给了正规军喘息的机会，得以重新武装和改编。同时还进行了民用项目的援助。一切行动都根据当地人民的态度如何而进行，因而从敌人手中夺回的地区再也没有丢失。通过早抓棘手问题，有目的地，审慎地进行小量人力投资，所取得的成就大大超过成本，此种办法得到了广泛运用。
会上还有一位代表发言谈到了萨凯西安博士提出，但伯奎斯特先生表示异议的一个问题，这就是组建一个联合作战指挥部的必要性的问题。这位代表列述，他与国家安全委员会及其不大的工作班子打交道的经验，认为这个班子即使得到委员会主席的大力支持，充其量也只能制定总的政策和发布决定性的文件，而无力对众多的情报机构和国务院、国防部的有关部门的工作进行认真的协调。地区性总司令 [ 译者注：即战区总司令 ] 及其非正规战联合参谋机构也无力做这项工作。
这位代表又重新谈到了帕多克的论文，也主张把与各类冲突都有关的心理战划归建议组建的联合作战指挥部，而不应象现在这样由特种部队负责。
这位代表的发言引起了伯奎斯特先生的异议，他说，他本人是同意联合作战指挥部这个概念的，但是他认为在不可避免地要遭到现有机构反对的情况下，强行去做是不实际的。没有更多的人感到有这种需要，国务院、国防部、中央情报局和其它有影响的部门肯定会反对所建议的这种形式的合并。在这种情况下，伯奎斯特先生认为，我们应该在现行的体系内办事，如果必要的话，可以扩大国家安全委员会的规模，增加它所掌握的资源。
讨论会就赞成和反对组建联合作战指挥部的问题进一步展开了讨论。加强现有系统而不组建一个完全新的系统的意见得到相当多的人的赞同。其论据是，如果参谋长联席会议据以建立的那些原则(即指挥集中、执行分散、原则统一)依然有效，应该说这个系统还是可以正常运转的。华盛顿可以制定方针和全球战略，参谋长联席会议则应进行协调、统一，把全球战略变成各地区的战略，战区总司令则执行地区性战略，向其所属的指挥官下达任务。必须仔细权衡现有体制的优点，弄清楚特种作战能否进行，怎样进行，能否得到支援，怎样获得支援。对影响上述工作的各种官僚机构和部门的担心也必须作为一项内容予以研究。毋庸置疑，大家都同意统一指挥的原则，问题是如何才能实现。
萨凯西安博士在讨论中插话说，他并不主张拟制一个改变体制的具体计划。如果改变体制象大家所说的那样，是不可能实现的，他就主张在现有体系内安插若干专家以促使那些负责指挥的人做出正确的决定。伯奎斯特先生说，这一办法是现实可行的。以现有的体系使用特种作战技术，有可能在不减少国务院、国防部或者中央情报局的合法职能的情况下发挥作用。
讨论会主席约翰·诺顿·穆尔博士接着请亚布罗将军就讨论会的倾向发表意见。亚布罗将军着重谈了历史上低强度冲突的各个方面以及它必然引起的特种作战的各个方面的联系。他列举了历史上判断情况有误以及未能从事件中吸取教训的许多事例。他举的例子有：美国远征军在西伯利亚的作战，第二次世界大战中的菲律宾游击战，柬埔寨朗诺政府的垮台，“普韦布洛”号事件 [ 译者注：美间谍船被朝鲜人民海军俘获的事件 ] 和援救被伊朗扣押的人质，等等。如果想从我们所犯的错误中学得一点东西的话，每个事件都可以给我们不少教训。他还回顾了越南战争以及这次战争中的指挥机构运转不灵的情况。在这方面，许多历史事件都说明，从事战争需要各方面联合作出努力，需要改进指挥机构，而且往往需要改进武装部队级别以上的指挥机构。
亚布罗将军进一步指出在正规条件下作战是非常困难的。打特种战争还要有比它更高的艺术——这一艺术是各种作战艺术的结合，是特种作战人员所特有的。而特种作战人员很少与正规战的专业人员接触，所以正规战专业人员不象我们想象的那样了解特种作战，是不应该怪罪他们的。不管怎样，陆军多年来还是维持了相当可观的一支进行心理战和特种作战的部队。即使在核时代，心理战和特种部队仍然需要。我们要做的事很多，首先要对我们过去的经验进行研究和估价，决定我们今天需要什么，以及如何才能做到。
穆尔博士插话强调了坦纳姆先生提出的问题，即我们现在要处理一个超出战场之外的问题，也就是心理战、信息战、思想战。这个问题开始于国内，要交锋的是公众，是国会。在对低强度冲突作出的反应——特种作战的领域里，作为任何行动的先决条件是，我们必须巧妙地、忠诚地、真实地对美国为何要承担这种任务作出解释。他引用了玛格丽特·撒切尔首相在福克兰危机时的讲话。这位首相的这些讲话，我国总统是支持的，是捍卫联合国宪章反对使用武力的。穆尔博士认为撒切尔首相的讲话是进行上述解释的一个范例。在自决、不干涉、稳定和保持世界秩序等问题上，正是西方支持把这些作为基本原则的。这一点应该向一切有关方面讲清楚。
