经济和安全援助与特种作战·第六
作者：道格拉斯·S·布劳法布·美国
出自————《美国战略中的特种作战》
出自————《现代军事理论》
道格拉斯·S·布劳法布
本文旨在阐述经济和安全援助在特种作战中的作用。美国及其他国家政府的经验表明，经济援助和安全援助在支援特种作战，特别是在专门对付毛泽东和胡志明所鼓吹和炮制的那种农村暴乱中具有重要意义。从广义范围来讲，经济援助在加强农村地方政府方面，正如它对于农村保健、教育、农业发展及公共事业等方面的显著贡献一样，经常具有重要价值。在大多数情况下，这些援助项目的目的是加强政府对农村的控制，并巩固农村群众对政府事业的支持。
安全援助对特种作战更直接有关，因为安全援助的目的在于向受到威胁的外国政府转让技术，并提供资源，使该国政府能够实施其有效的特种作战。警察和军队，特别是陆军将参与或应该参与这种活动。此类援助项目困难重重，有待克服，下文将作详述。这些困难的产生来自从政治和官僚的阻力到进行一种陌生形式的战争。它们既妨碍美国，也妨碍受援国政府。
为便于说明，在不忽略二者之间牢固的联系的前提下，我们将分别阐述两种不同形式的援助。
经济援助
虽然经济援助一词的官方解释将其引伸到了经济发展方面，但是，幸好美国政府还没有受这种正式分类的约束。多少年来，我们已经提供了多种援助，这些援助并没有可以区分的经济目的或经济结果。在这个范畴内，我们已进行了一些相互极其矛盾的计划，以支援特种作战，特别是绥靖(也称为反暴乱)行动。因此，在越南，国际开发署曾一度负责庞大的帮助难民和重新定居计划警察计划、劝降计划，乃至解决越南罪犯审判系统的工作，以便使共产党人一旦被捕后为其定罪并投入狱中。鉴于本文的目的，我们给经济援助下的定义是：向别国政府或其人民正式转让非军事性资源(诸如物资、技术、勤务，乃至现金等)。有关情报或信息支援项目本文将不作讨论。
需要与机会
以上提出的定义之所以是有用的，因为它强调了旨在支援特种作战的非军事性转让必需具有的最大的灵活性。凡是能够由一国政府转让给另一国政府的事物，在特定的时间或地点都可能显得很重要。用包罗万象的定义来捆住自己的手脚，有可能自行拆台。
特种作战也体现了高度灵活的思想。它包括从派遣独立的特种部队训练分队到使用美国武装力量以各种非正规方式进行直接干涉。大多数特种作战的目的在于援助那些遭到非正规手段(即通常按照中国人创造的，并为许多国家所采用的那种农村游击队暴动的形式)攻击而处于困境的友好国家政府。在美国希望支持的武装起义中，在反对恐布主义和城市游击战的斗争中，以及在某些相类似的情况下，特种作战也可能是需要的。但是，在这些威胁中，共产党支持的游击队暴乱是最常见的一种，而对付这种威胁，经济援助将起到重大作用。
有些国家政府之所以被选定为进攻对象，其重要原因之一便是它们在若干方面都呈脆弱的，或者在政治方面，或者在社会方面，或者仅仅在地理上。常常由于其脆弱性，而造成这些国家在社会和经济方面的不发达，严重地影响了它们有效地对付暴乱而动员人力、物力的能力。在典型的不发达国家中，政府的影响与活动集中于大都市，而在农村则几乎微不足道。政府几乎不为农村群众服务，而且也不向他们提出很多要求。这样一来，以农村为进攻重点的相当复杂的暴乱事件发生时，政府便处于相当不利的地位。政府既没有机构，也没有人员可以迅速派往出事地区，以便开始用基本的“统治”战略来对付威胁。而要做到这一点就需要准确地报告真实情况，分析那些为暴乱分子所利用的弱点，以及采取能够有效对付暴乱分子的行动。
通常，对受援国政府不是要求他们精心策划耗资巨大的计划，而是需要他们表现出自己的存在，以便向群众表示自己所关心的问题，让群众愿意听取自己的意见并尽量了解自己，并且有能力汇集资源，以适应某些明显的需要。
正如一位著名的特种作战分析家所说的，“只有当政府获得民众的尊敬与合作时，它才会有效地发挥作用。这种尊敬与合作必须靠所有政府官员处理公共事务的行为和乐于助人的精神来赢得，而不是靠强迫逼出来的。”所有这些听起来很简单，但是，它却取决于往往缺乏的两个因素：第一个是安全因素，它足以保证政府官员自由行动和进行工作，而用不着为自己的性命提心吊胆；第二个同等重要的因素是在反应性机构中要有技术相当熟练的工作人员。
人员问题首先产生于这样的事实，政府不仅一般集中于首都，而且还常常从受过教育的城市中产阶级中召募人员。这些人对农村生活没有亲身体验，或者一无所知，他们根本瞧不起农村群众，或者至少要以一种清高的优越感来傲视农村群众。被派去管理农村机构的官员往往不会讲群众的语言。因此，对有效能的农村政府来说，至关重要的是需要有这样的人员，他们能够了解和同情那些自己应对其负有责任的民众，这的确是最基本的。但是，这样的人员并不是可以唾手可得的。
此外，提供援助的政府当然很快就会发现需要教育、公共保健、农业改良和小型公共事业等方面的专门技术人才。令人遗憾的是人们一般倾向认为：受过教育的官僚们在各种场合都会表现他们知道什么东西是最好的，以及需要进行多少特殊的改进。在努力改善农村环境方面最大的难题是怎样创造一套方法，使有关的民众有机会参与决策活动。为此目的，在地方政府中设立一定的机构是很重要的。这个机构必须是一个能够适合于普通民众，而不仅仅是适合于那些经常主宰地方经济和社会的地主与商人的机构。这个地方机构还必须以适当方式与全国政府相联系，即建立二者之间的双向联络，一方面是由上而下发布的命令和指示，一方面是由下而上报告的信息、建议和请求。人们期望的是高级机关有一种听取地方真实情况的愿望，不管它听起来是否悦耳，是否使当局高兴。
此类需要划出了所需外援的范围。优先需要解决的是农村当局的训练问题。如果已建有训练学校，那么就可能需要帮助拟定适当的人员召募标准，或改变其宗旨与方法。另一个发展的领域是政府职员的再训，同时还要结合扩大干部总人数，以减少工作量和提高工作水平。“教官培训”是一个明智的方法，它强调在一有可能的情况下，就可以使外国顾问摆脱他们的工作。
对专门技术固然不能忽视，然而同农村管理艺术相比，专门技术的发展却要容易得多。在这里，也应该把重点放在创造灵敏而高效的机构上，而不是放在为修建学校大楼，设置养鱼池或改进农业生产的资源转让上。上述这种援助首要的目的在于改变态度，以便在关键地区建立起对政府的拥护。那种靠计算投入资金的多少来衡量工作成就的旧观念必须予以抵制。金钱和物资买不到民众的忠诚和拥护，只有效率高、反应敏捷的政府才能办得到。
防务的发展
关于这一点，有些人可能会要求证明这种活动与特种作战之间的确切联系。这种联系来自乡村群众态度的变化。如果这种变化按政府的方向发展，它就会使暴乱行动失去它所依赖的支持，而使政府得到它最需要的东西——群众的帮助。这种帮助表现为获取敌人的情报以及自愿拿起武器保卫地方社团。同样，在安全方面不进行一些改进，这两件事中的任何一件都是不可能办到的。但是，真正的安全也有赖于得到地方的支持。因此，计划的两个方面，经济援助与安全援助必须齐头并进。
这里提出的处理方法显然是一个费时的，而不是“速决”的方法。可能会引起这样的批评：危机是存在的，而且需要采取紧急措施，可是没有足够的时间。如果事实果真如此，那么，就有必要考虑迅速输入资源，在地方人员不足的情况下，在某些地方机构中，可能不得不由美国人来管理。这样的前景并不美妙，因为东道主由外国人所取代，而东道国政府却需要不断积累经验和赢得信誉。在这种情况下，美国人的介入应尽可能是有限的，而且一旦东道国政府能够承担起职责，即应终止这种介入。
更为困难的事是所有这一切如何影响东道国的政治进程和现有权力在社会内部的分配。假如前面的建议看起来仅仅是完全与政治无关的行政上的改进，那么就是骗人的。资源、有技术的人员以及对地方政府的控制都是高层政治问题，因为人们可以看到在一定的体制下这些将决定谁能得到什么样的权力。当权的政府将设法阻止在援助过程中能以搞乱政府安排的各种活动。这些安排是为保证政府继续掌权而作出的。反过来，这又可能妨碍或者完全阻挠外国人为解决乡村问题而进行的努力。
冈特·留维在他所著《美国人在越南》一书中指出，在1961至1968年间，美国向南越提供了近30亿美元的援助。此外，还有由美国军方执行的复杂的民事活动计划。这一大规模的、耗资巨大的努力，大部分集中在乡村。但是，对于改善西贡政府在其农村群众中的地位却收效甚微。作者援引一位省一级的美国顾问的话说：
南越政府之所以得不到人民的支持，原因之一便是它对这些人民做得不好。它的行政机器经常是组织紊乱，效率很低的。这个政府贪污、腐化和徇私枉法。因而，它得不到人民的支持。人民当中只有极少数人才感到与政府是一致的。
鉴于事情难以补救，因此在这里把问题点出来。那些负责操办有关问题的人们应该懂得这些，并为此作好准备。不然，事情一旦发生，他们将感到十分意外。
处于暴乱攻击下的政府往往会提出有关收支差额问题，因巨大预算赤字而引起的通货膨胀，或农村群众的大规模外流等重大经济问题。解决这些困难就需要提供开发援助或其它形式的经济援助，这些经济援助对维持该政权是至关重要的，但对特种作战并没有直接的要求。这种援助最终可能构成全面经济援助计划的一个重要组成部分。
总之，这就是支援特种作战的经济援助的目的与作用。关于美国政府中管理这样的计划，究竟应该由谁承担这些职责的问题，不是一个难题。它应该掌握在专门从事向别的国家转让非军事资源的小组，即国际开发署手中。该署已经具有经验、技术和整套工作程序。要在专门研究特种作战的新的小组中再搞一套经验、技术和工作程序，将是很浪费的，而且很可能造成官僚主义的竞争和毫无目的的内讧。
另一方面，国际开发署当前以传统的经济开发为重点，这对我们所需要的灵活性来说是一个障碍。目前，支援特种作战在国际开发署中的地位很低，或者毫无地位可言。除非由更高一级的政府给以有力的推动，并坚持到有效地达成目的，否则，这种形势是不大可能改变的。这种改变，单靠行政命令是不能实现的。这必须由一个协调和加强特种作战的中心权力机构来推动和监督。
记录——美国的经历
可能提出这样的问题：诸如这类有关乡村经济援助的论述是怎样确有把握地发表的？回答是：这一切在以前都已经试验过，特别是在东南亚，同时，从那段经历中可以吸取若干教训。本章篇幅有限，不容许全面介绍经过精心拟制的在越南、泰国和老挝施行的旨在支援特种作战的经济援助计划。我们已经列举了在越南的较为重要的经济援助情况。在老挝，经济援助的作用完全背离了正常的情况，其情形甚至更加令人吃惊。在支持大规模的部落游击队与老挝共产党人和北越人进行作战的活动中，国际开发署成了中央情报局的积极伙伴。大量的平民群众都被卷了进来。那就是作战人员的亲戚及眷属。当战斗在老挝北部来回拉锯时，这些人便成了难民。因为老挝政府对处理这个问题无能为力，因此，国际开发署就承担起供养和满足这些民众的生活必须品的义务了。甚至直到他们定居下来之后，这项援助计划还在继续执行，其理由是战斗人员不在时，就需要对其供养的直系亲属继续提供外来的援助。为了保证给抵抗力量提供连续不断的民众支援，国际开发署还拟制了提供服务的计划。而在部落民众的历史上，从未有过一个政府提供过此类服务。其中，主要部分是紧急医疗计划以及教育、农业计划。由于该地区没有公路，这一切计划完全依赖于空运物资与人员。在这个领域中，与负责支援计划的准军事方面的中央情报局保持十分密切的协作。
为了与国际开发署就已批准的活动分类问题一致起来，所有这一切都是按照难民紧急援助与定居以及农村开发的正式规定来完成的。事实上，它构成了非正规战争的平民战线。而没有援助计划，非正规战争就难以进行。因此，只要是部落活动目标有限(即发动一场反抗共产党占领老挝的战略要地的游击战)，那么，援助计划就是成功的。遗憾的是，那种通过对原始部落士兵进行武装、训练和指导，通过提供大量的空中支援以及大批泰国辅助部队，使其同北越正规军相匹敌的基本军事思想终告彻底失败。北越人集中了多达两个正规师的大量部队来镇压部落人民。其结果终于是：美国从越南撤走并且停止了它在东南亚其他地区的一切军事活动。虽然从本文有限的分析来看，援助计划是成功的，但该计划作为一个整体，简直是部落人民的一场灾难。通过作战以及成千上万的家属和村民的频繁空运和定居，使这些部落人民遭到了重大损失，最后又丧失了他们的国土。
老挝部落援助计划是一种类型特别的计划。对别的地区(例如泰国)特种作战的援助，在相当的程度上，与上述援助形式是一致的，即对乡村行政官员进行训练，支持地方政府提高工作效能，建设乡村公路及其他小型公共设施，以及训练和支持专家改进教育、农业和其他方面的乡村事业。十多年来，这些计划大大地提高了泰国政府统治农村的能力。
现举一例。加速农村开发计划早在1964年就由泰国和美国政府共同实施了，而且一直执行了12年。其目的是协助政府填补在农村广大地区的空白。在那里，省长们几乎没有进行开发活动的人员或资金。作为进行了12年的一项活动，在谈到加速农村开发计划时，一位观察员说：“地方长官们……拥有多达250名职员，价值100万美元左右的设备，以及一笔大大增加了的预算……(加速的农村开发计划)还扩大了它的活动，包括若干流动医疗队，一项地区农民组(合作社)计划，一项青年计划，一项饮用水计划，以及信息活动。”与此同时，泰国的暴乱威胁减少了。人们不能得出美泰联合计划与泰国暴乱威胁之间直接的因果关系，因为导致暴乱者士气下降，人数大减的因素很多，不过，原因之一很可能是有一个良好的政权。
泰国与美国共同承担的计划之所以重要，还有另一个原因。那就是该计划在暴乱之前就提出了，当时紧急状态尚不存在，共产党“武装斗争”萌芽的迹象还很不明朗。早在1961年，一项庞大的军队民事活动计划就开始了。1964年上述加速农村开发计划也开始了(而实际上共产党公开的武装斗争是1965年之后开始的)。由于缺乏直接的证据，我们不可能为这两种看法提出充足的理由。不管怎样，及早采取预防行动总比等到公开的暴力行动爆发之后才开始要好得多。然而，人们对任何一个特别不发达的国家在解决明显而现实的危险之前首先对其乡村行政机构进行经济上耗费巨大、政治上困难较多的改革要持现实的态度。政府，象人民一样，希望拖延困难任务的执行直到别无其它选择。当然，这时人们的精力就集中到分清行动的轻重缓急上了，这种行动曾似乎是合理的明确的。换句话说，预防性行动是最理想的。然而，能看出这种必要并承受这种代价，却需要特别具有远见卓识的领导。
为了总结我们对与特种作战有关的美国经济援助的详细研究，我们必须指出，上述情况几乎不是完全成功或完全失败的。我们已经引用了一段评论，揭露在越南所进行的努力是有问题的。这个评论指出，南越政府对于控制和管理它在农村的机构显得无能为力，但是，这并非事实的全部内容。在同一出处，可以看到作者对于后半期的观点。冈特·留维写道，到了1971年，“越南政府在以前为越共控制的许多地区建立了政权，看起来，当时越共处于守势”。他援引一位长期观察员的话说：“由于作战地区的转移，在那个1971年当时不安全的国土中，若干块孤零分散、被包围的居民村寨变成了较大的中心。到了1971年，越共基本上取得了越南政府在1967年的地位。”对此，留维作了如下的补充：
在这个国家的大部分地区，到处都有拖拉机和本田车，市场十分活跃。1970年全国有82％的学龄儿童入学……有很大一批难民在新的村庄定居下来，从1969年到1971年，有100多万难民返回他们的老家。
绥靖的成功还远谈不上完善，但是这两个时期的成果形成了鲜明的对比，这是由两个因素造成的，一是由于共产党的失误，加之越南政府安全计划的加强，使安全状况得到很大的改善；二是美国和越南政府方面的组织状况也得到了改善。
安全援助
假如管理得当，考虑周密的援助计划是重要的话，那么特种作战的其他方面也是很重要的。的确，我们已阐述过经济援助与安全援助之间有密切的联系。这两个方面必须紧密配合，从而使环境的改善与安全状况的改善得以齐头并进。所谓安全援助，我们指的是美国对一个受威胁的政权的安全机关的援助。从本文的宗旨出发，安全援助不包括对外国情报部门的援助，而主要是指对警察和军事部门的援助。
压力下的弱点
与经济援助相比，安全援助所支援的特种作战的范围更广。对警察来说，除农村暴乱的威胁之外，还存在着恐怖主义和城市游击战的威胁。警察和军队都可能被卷入保卫边界不受敌对分子侵犯的斗争中，也许还可能担负镇压生产和贩卖毒品的任务。这些都可能涉及到美国所关心的特种作战。最后，还存在农村暴乱的威胁，正如目前在萨尔瓦多和危地马拉以及几个大洲的其他地区所发生的事情一样。
在这种情况下，不发达国家的警察常常处于十分不利的地位。他们总是人数太少，训练很差，而且集中在城市。他们的首要任务通常是为政权领导人和显要人物提供人身保护。这是一项不需要高水平训练或复杂技术的任务。普通警察的薪俸多半较低，他们可能靠小的贪污、受贿来弥补薪水的不足。此类警察力量完全不足以对付上述情况的挑战，特别是不足以对付领导有方的农村暴乱力量的挑战。在完善的支援特种作战计划中，提高警察的业务水平及工作能力，增加其人数是其重要组成部分。因为警察与民众比较接近，对民众的需求比较了解，所以，他们堪称反颠覆的第一道防线。在各种安全部队中，警察是最适于执行民众或资源控制计划的。
过去，极为庞大的警察训练和援助计划是由美国在亚洲、拉了美洲和非洲进行的。这些计划在很大程度上集中表现为“制度的建立”，即使警察的职能专业化。这包括发展已提高了的档案保存、通信联络和后勤支援的能力，改进征募和训练，以及从整体上加强警察系统。在某些国家(包括越南、老挝在内)，重点是放在扩大和改善农村警察队伍，并赋予他们以对付大股武装暴乱匪徒的准军事行动的能力。国际开发署还在华盛顿特区开办了一所国际警察学院。多年来，有数千名警官来这个学院受训。该学院的一个系能够用西班牙语实施授课。
但是，在对付诸如越南国民警察在昆山岛设“虎牢”以及国际开发署警察顾问多恩·米特里昂在乌拉圭被绑架和谋杀等公共关系的灾难的过程中，国际开发署的警察训练及援助能力却完全被解除了。美国国会已经禁止援助对内具有监视职责的外国警察部队，并且美国政府的文职机构已不再具有这种资源。美国军方也被特别禁止不得用军援款项援助文职警察。
国际开发署是不是管理警察计划的适宜的机构一直是一个争论不休的问题。国际开发署中的许多人对此项职能是不同意的。然而，在现有的美国政府机构中，又没有比国际开发署更适合承担这个职能的。问题出在我们的联邦制度上，因为我们没有与其他大多数国家都有的国民警察部门相应的国民警察部队。如果恢复警察计划的话，国际开发署仍然是最适于执行该计划的机构。这是因为，国际开发署具有向外国政府转让资源的程序及支援机构。除非我们将援助外国警察部队的能力恢复起来，否则，我们援助受威胁的政权的能力将永远受到严重阻碍。
对危难的反应
任何支援特种作战的安全援助计划的支柱当然是靠军事援助来提供的。在大多数国家中，军队仍然是政权受到威胁时用以防暴乱的主要堡垒，它在上述某些其他类型的特种作战中也起到一定的作用。在这些特种作战中，暴乱的威胁具有最大的危险性。
同警察的状况一样，不发达国家的武装力量对于应付一场复杂的暴乱也可能准备不足，因此，来自外部的援助很可能是十分重要的。这种援助可以从训练开始。训练既可以在东道国进行，也可以在美国的基地或别的地方进行。通常，在进行训练的同时，可以提供所需要的武器和装备，并派顾问到受援的武装部队中的各级部门工作。遇到“最坏”的情况时，这一切援助可以在范围及程度上逐步升级，直至美国有必要动用其战斗部队。我们可以顺便提一下，如果确实决定采取这种行动(这在目前是难以想象的，但其可能性又不能排除)，那么，我们就不可能亲眼目睹那种称为特种作战的战斗了。其原因在于美国军队没有专门训练进行此类战斗的步兵。陆军最近创建了一个新的、扩大了的特种部队司令部，但是其职能仅限于与东道国的军队合作。还有一本1981年1月颁发的，叫做《低强度冲突》(FM100－20)的陆军条令。假如步兵部队再次用于反暴乱作战中，那么，其指挥官在与敌人交锋之前最好先读读这本条令。
现在回到军事援助的问题上来。如果没有美国战斗部队的直接介入，那么，新提供的训练、武器装备和顾问方面的援助都应该是最重要、最基本的。小分队战术、紧张的昼夜巡逻、设伏、远距离巡逻以及侦察——这些都是军事援助的本质。应该完全避免使用炮兵、航空兵、坦克及其它类似的重型装备。军队民事活动、心理战以及强调部队执行良好作风的民众管制方法肯定具有重要意义。
有居民的乡村成了斗争的领域，这是恢复原始战斗形式的第一个原因。对政府方面来说，多一点民众的支持很是重要的。忠实的民众能够向政府提供关于暴乱行动的重要情报。他们还能够以别的形式来支持政府。由于同样的原因，这种支持却是敌人所得不到的。于是，人们就认识到那句虽已陈旧但仍适用的关于反暴乱作战的格言：“人民就是目标”。假如这句话被认为是决定性的，那么可以说，使家园和财产遭到破坏，给平民群众造成伤亡的行动便会招致不良后果。
强调原始的战斗形式的第二个原因在于敌人是轻装的，而且是难以捉摸的。装备很重的部队离不开公路，机动不便。用炮兵突击和航空兵轰炸来进行战场准备，以及集中现有一切火力的这种常规做法，通常意味着使灵敏的敌人警惕起来，并在对方的进攻来到时避开其锋芒。这就是游击战的本质，而反游击战唯一有效的方法是采取游击战术。
训练不发达国家的军队是轻而易举的事，但是要保证真正按实战来训练却比较困难。战斗中的各国军队都喜欢使用所有火力。他们坚信，他们的火力越强，他们的伤亡就可能越小。重型火炮发出的轰响使发射者得到安慰，给其以安全感。用轻武器进行的原始战斗，是极其危险的，它要求有勇敢无畏的分队指挥官和很好的士兵。这些素质往往是很缺乏的，不发达国家的军队总是由那些靠裙带关系而不是靠专门才能获得职位的指挥官来领导的。在这些国家里，常常是军队构成了政权的政治基础，职位依政治原因而分配。军队的首要职责是保卫政权，防备政变。它靠炫耀武力和残酷镇压来处理政见上出现的分歧，而对于实施认真的作战行动以打击顽固而坚强的敌人却准备不足。改革这样一支军队是件难办的事情，因为对该国政权来说，建议改革就是对其政治基础的威胁。这些因素综合的结果，就形成了这样一支水平低努，指挥混乱，士气低落，而且对农村群众总是持敌对态度的军事力量。
当美国准备向此类政府的军队提供援助时，其面临的问题在当今的萨尔瓦多便可略见一斑。在那里，我国安全援助的成果继续使我们感到失望。一位熟谙这个国家情况的评论员写道：“高级指挥部继续回避美固军事顾问的指点，因为它担心，如果按美国军事顾问的意见办，就会撕毁支撑现有军队的政治和经济庇护网”。
进一步讨论这个问题将使我们离题太远。我们愿意简要地指出，虽然有时也确有例外，但是这种现象太普遍了，以致给军事训练和顾问团提出了若干很严重的问题。如果承担这种职责的美国人发现，他们打算援助的政权往往会变成影响他们事业成功的最严重障碍，那么，他们不应感到意外。
在以上我们对军事援助的讨论中，我们着重阐述了美国陆军和东道国地面部队的作用。过去，特别是在越南，空军、海军和海军陆战队也起到一定作用。特别是海军陆战队开创了有效的反暴乱战术。目前，只有空军对军事援助这个题目仍感兴趣。在特种作战中，特别是在用直升机运输士兵以达成突然性，以及动用远程侦察小组的行动中，空军的确能起到一定的作用。由低空慢速飞行的飞机和武装直升机提供的近距离支援也是十分有用的。然而，步行的士兵在战斗中肯定首当其冲。这是一个偶然的巧合，因为东道国的军队通常不会有掌握高级技术兵器的能力。海军的作用也是辅助性的，主要是依赖小型舰艇封锁航道和进行海上补给。这对海军不会构成严重问题，因为海军编有两个海军特种作战群，在所需的技术与设施方面保持一定的能力。
记录——美国的军事援助
假如我们现在看看有关特种作战的军事援助的历史记录，就会发现这段历史并不给人以特别深刻的印象。美国曾经向很多国家，特别是拉丁美洲和东南亚的国家提供这种援助。在拉丁美洲，早期(即六十年代)军援的重点是放在民事活动的训练方面。这种民事活动是在暴乱发展到武装斗争之前的一种反暴乱手段。不久，由于越南问题的激烈争论，这些计划的紧迫感烟消云散。随后，这些计划也就中断了。但是，它们的影响却是难以估量的。
从六十年代初期至七十年代中期，在东南亚，特别是在越南、柬埔寨和泰国，进行了大量的军事援助，而在老挝则比较少。这些军援中，仅有一小部分可以真正说得上是用来支持特种作战的。军援的大部分都被用来建立和加强东道国的常规部队。尽管他们在口头上也承认非正规作战的概念，越南、泰国、老挝和柬埔寨的军队还是按照美国军队的正规作战原则来进行训练和给予指导的。其结果只能是美国军事方法的翻版，或者在某些情况下是美国军事方法的拙劣模仿他们当时曾经明确地宣布；一支训练有素、准备充分的军队完全包含了实施反游击战的能力。没有必要把反游击战作为一种具有不同要求和不同类型的作战来对待。某些人将其称作“更少包含的能力”的理论。
但是，还应该注意到某些特例。在越南，这些特例当中最重要的是“民事活动与革命开发支援处”，这是越南军援司令部中一个大部分由文职人员组成的参谋处。这些人员的职责是指导和支持越南政府的绥靖活动。“民事活动与革命开发支援处”始于1967年，最后负责集中管理美国在越南的所有大量而分散的绥靖活动。它加强和集中这些绥靖活动，并把绥靖活动理论上的优先地位变成现实。正因为很重要，它为把越南政府的绥靖活动提高到取得某些成就所必需的更高水平作出了贡献。
“民事活动与革命开发支援”的努力是规模大而复杂的，要在这里作全面叙述是不可能的。只要提一提下面的情况就够了。就其权威所达到的程度而论，它能够协调各种各样的．庞大计划，以便实现“人民就是目标”。对不为人们重视的越南政府的准军事力量重新进行训练和装备，是“民事活动与革命开发支援”最重要的成就之一。如上所述，因为越南政府决心提高地方政府的权威，增强其资源，因此，这种援助对乡村的安全与发展有着明显而引人注目的影响。“民事活动与革命开发支援”有其失误和失败之处，较明显的是著名的“凤凰计划”，但是它整个的成就却大于失误。
另一个积极的计划是海军陆战队运用联合行动排的经验。这个经验，大胆地摆脱了越南军援司令部的标准做法，把由经过挑选的人员组成的美国海军陆战排同越南准军事连结合使用，并成功地部署在越南中部地区的村庄，进行游击战式的战斗。美国特种部队还可以宣称，在越南山区和越柬、越老边境执行部落计划时，取得了一定程度的成功。
然而，所有这些努力合在一起只能代表军援计划的一小部分。军援计划其它部分主要用于支援南越人以密集的兵力和火力进行正规作战。这就给平民群众带来重大影响，而使大部分敌人得以回避，从而控制战斗的进程。
关于美国在老、泰、柬的军援情况，同样有好多事情需要谈及，在老、泰两国，支援特种作战的事务大部分掌握在中央情报局手里。虽然对中央情报局的许多重要的帮助是由军方提供的，军方的援助计划大部分还是具有正规作战性质。
另一方面，在老挝，由中央情报局指导的部落活动是特种作战军事援助方面的一个值得注意的范例。这些部落活动与其说是反暴乱行动，不如说是民众反对共产党占领者的抵抗活动。正如“民事活动与革命开发援助”的情况一样，这些部落活动是大规模而复杂的，不可能在此予以详述。只要提一下以下的事实就够了：在泰国准军事人员的大力协助下，中央情报局在长达12年的时期中，组建并维持了一支约3万人的部落准军事力量。这支队伍成功地袭扰和牵制了老挝共产党人及其北越盟友，并使他们在人员和物资上遭受到严重损失。这种活动的规模和性质与美国特种部队通常实施的活动相类似。但是由于政治上的原因，它由中央情报局来承担。虽然如前所述，在势不可挡的北越地面部队面前，这种努力终归失败了，但是对美国在特种作战中充当指导，顾问和资源提供者的角色时，究竟能完成些什么任务，这仍不失为一个重要的范例。
未来
为了领会和吸取这段发展很不平衡的经历的教训，我们现在必须做什么？在这方面应该承担的唯一最重要的倡议是建立一个多机构的中心，该中心能够拟定和实施适应当前和未来需要的计划，政策和规划。目前，一些分散的努力(大部分限于中央情报局和特种部队负责)正在进行，但是其他机构却无所作为。况且，现有的各种活动并不是由相当高一级的机构统一协调的。因此，需要有一个永久性的参谋部来拟定合同的原则和计划，并监督计划的执行。这个中心机构大概有必要设在白宫总部(指的是国家安全委员会)，以行使必要的权力。
这里，早就该注意诸如是否有必要恢复警察计划，以及恢复美国新闻署给被围困政府的新闻活动提供援助的能力等问题。对过去活动的记录应该加以回顾，建立一个健全的计算机存储系统，并且从这个记录中吸取教训。应该从这样一个中心产生一种对不断发展中的计划进行监督的手段，以保证计划内在的连贯性和充分的活力。一旦国外援助计划已经执行，还应赋予这个中心以检查协调与管理该计划的权力；必要时，应在驻有关国家的美国使团内建立一个相应的中心。
对这种方案应该尽可能地保持低调，尽量少吹牛。目前并不存在迫在眉睫的危机，因此，试图重复肯尼迪政府那种高姿态的作法，将是错误的。如果那样做，不仅会使人们产生不能兑现的期望，而且还会很快引起国会议员们以及那些以重复“不要第二个越南”这句口号为其人生哲学的中间派的反对。当提出有关计划的新建议时，经费问题肯定会冒出来。但是，在没有危机的情况下，涉及少量经费，就不大可能招致强烈的反对。还应该预料到，这可能遭到某些有关机构的反对。因为他们可能把这个中心机构看成是对它们在其权限范围内最高地位的一种挑战。的确，这些反对的情绪很可能占上风，除非最高权威(指总统)对我们建议的这个中心机构表示坚决支持。
这样一来，我们肩负着政府政策制定部门重新明确和加强了的义务，最终也许会克服在八十年代可能产生的需要与我们为满足这些需要所具备的能力之间的差距。
讨论发言
约翰·迈克尔·凯利：
我由衷地赞同特种作战是正规军事行动的一种极其重要的辅助手段。忽略了这一点，我们就会冒严重的风险。但是我想谈得更深一点。正规军事行动在一定程度上也可能是特种作战有用而必要的辅助工段。“第三世界战争”的重要战场正是在我们讨论的那些情报、民事活动以及心理战等领域之内。假如我们真的到了用正规部队进行这种战争的地步，那么，我们早就输了。我们在这个会议上讨论的是真正的战争。
我的第二点想法是，各种类型的特种作战是一个有机整体的组成部分。基本上我们有两种用以战争的工具，即胡萝卜与大棒。胡萝卜是布劳法布先生以民事政务和经济援助为题所阐述的内容。关于大棒，我们在这个会议上已进行了较长时间的讨论。情报应该告诉我们是施加胡萝卜还是挥舞大棒，何时，向何人以及达到何程度。心理战，种类繁多，包括从公共事务到黑色宣传，它们实际上是为我们的产品做广告和推销，这些方法不可相互脱离，单独运用。
很明显，必须有一个总的机构来领导并指挥这股力量。而且必须有一个牵头者。在我们的国家安全机构中，从上到下一贯严重违反统一指挥的原则。我们不能再这样做下去了。如果我们想有一个指挥特种作战的机构，这个机构就应该有一个能够发号施令的人，而不仅仅是一个只会进行一般指导的人。国家安全委员会本身就应该顺理成章地构成为设置这种机构的地方，而这个机构则应该是国家安全委员会的一个组成部分。
谈到实施，我同意关于国际开发署的作用应该是特种作战任务的一项重要内容的意见。有关心理战的大部分工作应放在美国新闻署的工作范围之内。
但是，这里有一个问题。如果我们打算建立一个健全、有效而且能解决问题的机构，则文职人员占主导地位的官僚机构就要增加许多人。尽管有许多令人钦佩的人不在此列，可是国际开发署或美国新闻署的典型官僚们并不把自己看成是“第三世界战争”中最重要战场上的一个前线士兵。总之，这些官僚们对我们所面临的问题很不了解。因此，除了为特种作战做组织工作之外，还必须为特种作战进行训练。此外，还必须为特种作战的机构做招募工作。
这些问题都需要提出来。但是我认为，今天我们美国所担负的最重要的特种作战任务是：说服美国人民，使他们相信共产党人一心要干掉我们，为了把共产党人拒于我们的门槛之外，我们必须帮助别的国家做些必须做的事情。这是一项压倒一切的任务。
在民主社会里，这件事是不能由政府来做的。然而，在某种程度上，说服美国人民，使他们认真考虑发展民间手段来开展信息战，使他们传播有关苏联社会性质的信息，使他们认识到通过从事低强度冲突就可以避免高强度的战争这些都是至关重要的。
毛泽东说讨，枪杆子里面出政权。政权来自那些认为要首先拿起枪杆子的人的头脑。如果我们打赢了思想战，我们就将无敌于天下。如果我们打不赢思想战，如果我们将这个领域让给了敌人，那么，不管我们再作何种努力也将无济于事。
美国陆军少校戴维·A·德克尔：
我想请在座的诸位高级军官将自己置身于一个教官的地位，向在我们的国际问题研究学院学习的美国陆军中尉或上尉们讲话。那么，你怎么样和他们谈特种作战部队当前所面临的问题呢？我向学员们提的问题是，在用军队民事活动来解决内部的不稳定状况(实乃政治问题)时，我们的军队和第三世界的军队是否有什么作用。向那些受过许多传统训练、可能很快出国担负机动训练队或军援顾问团工作的军事人员灌输这个概念，可不是件容易的事。
参与军队民事活动的第三世界的军队应该与其当地的民众相互影响，理由有两条：一是为了改善军队的形象；二是为了使民众与其政府更紧密地联系起来。其目的在于使内部保持长时期的稳定。在我们同东道国谈论这个问题之前，我们自己最好先对它更精通一些。我们最好更认真地对待非正规战争。现在是美国陆军自己要认真起来的时候了，同时给我们当中对特种作战感兴趣的那些人们以机会，使他们也逐步老练起来，然后，再使第三世界的军队也同样老练起来。
我并不认为，一旦出现暴动，疑虑重重的新闻界或我们的社会能允许本国的武装力量(以美国战斗部队的形式)去迎接这个挑战。因此，我认为我们能做的只能是从预防(防止暴乱)的立场来解决这个问题。这正是可行的军队民事活动准备完成的任务。为了使第三世界的军队进入这种状态，我们必须培养具备分析与交往能力的人。
必须为那些邀请我们去或要求派遣军官到我国来的外国军队寻找一些解决问题的办法，并使他们理解和接受能使民众及其政府紧密联系的军队民事活动这一概念。
因此，我在课堂上告诉我的年轻的上尉和中尉，他们的条件还不够，还不能进行民事活动或军援顾问团的活动。我是指，即使他们接受的是目前最好自训练，并且能够做出各种脱险及规避动作，能够率领小部队，甚至能讲当地的语言，他们的条件还是不够，因为，他们的分析能力很低，文化修养很差。什么是可能的解决办法呢？那就是挑选一些具有多种文化背景的人员，或者挑选一些能够培养成具有这些条件的人员，以便不论我们去他们国家，还是他们来美国时，都能与我们的外国同行交往。并不是每个人都能达到那种适于同第三世界的军界同行进行交往的，真正老练或者富有创造的水平。因此，让我们别再用任何“经过学校培训的陆军军官都能胜任”这一概念来欺骗自己了。
我认为，需要将军队民事活动作为一种艺术形式来看待。与目前训练有关的大部分机械和技术结构是好的。此外，我们需要用我前面提到的多种文化的方式开始培训我们的人员。
解决这个问题的一个办法是派人到对象国进行几年的研究，可能穿便衣，与当地的居民一起生活，同时进行正式的学习。可能会出现文化冲击，然而要想达到所需要的那种文化素质，却没有什么捷径可循。我们必须深入观察，看到自己的弱点，即妨碍我们同别国人民交往的文化因素。语言固然是重要的，然而它并不保证人们能够进行交往。我建议的这个办法不是什么灵丹妙药，不过，假如我们要做的不仅仅是加强我们的特种部队和继续干那些在过去二、三十年里一直行不通的事情，那么，这个办法就是至关重要的。是的，我们曾经取得一些成就，但是，别让我们为了把所有打过的仗都重打一遍而依依不舍，相反，我们应该承认并且去迎接二十世纪八十年代和九十年代的真正的挑战。
这场争论的根源在于在直接行动之前，有必要对另一种文化真正能够理解和培养出感情。取得这种结果的唯一办法是进行选择和教育，这种过程能使我们发展所需要的人类专门知识。然后，必须合理应用这种专门知识，以便能对单个问题的处理方案或潜在问题的处理方案进行鉴别和恰当的分析。同样重要的是，这种专门知识必须保留下来，因此，建立了一个有效的计算机存储系统。这就不必每隔十年左右“再发明一次轮子”了。
讨论情况综合
第一个发言人提出了向一个没有自己重要防卫力量而且充其量也不过是个摇摇欲坠的政府提供援助的问题。例如，提到了桑给巴尔和塞舌尔群岛一夜之间竟被小部队，甚至小分队完全“劫持”了。桑给巴尔和塞舌尔群岛是世界上许多国家中一种典型的国家：人口很少，警察部队很小，军队几乎没有，只需以劫持一架大型客机所用的力量即可完全把它们推翻。
不过，总的来说，当大型客机被劫持时我们还知道应该做什么。可是，当一个国家突然被劫持时，我们可就束手无策了。随着没有任何适当的防卫的小国不断地加入国际共同体，在今后几年里，这个问题将会日趋增多。对于英国来说，这尤其是个问题。因为，实际上英国不仅制造出了许许多多这样的小国，而且它对迅速行动又没有实行限制，而这种限制显然约束了美国对世界上如此之多的地区的快速反应。然而，发言人认为这并不仅仅是英国的一个问题。相当多的这样的小国能继续和平地存在是美国的利益所在。大家同意，如果美国想要使其特种作战能力适应今日的需要，这是需要仔细考虑的许多问题之一。
谈到双重文化交往的问题时，一位发言人讲述了他在训练和实践中的经验，他的经验说明了美国以军事努力来处理问题时迄今仍存在的若干不足之处。尽管在训练中采用了地区研究和语言教学计划，——这牵涉到启用美国院校和政府部门现有的最优秀人才，以及运用电视、书面材料和影片等，但是，事实上许多在特定单位长期工作的特种部队的士兵却缺乏对其责任范围的真正了解。要培训这些士兵，使他们做到无论参加战斗还是在机动训练组工作的准备，都能解决每天肯定会遇到的交叉文化交往的问题，还需要做很多的事情。对于在中东地区工作的士兵来说，尤其是这样。
另一位赞同这一论点的发言人列举了陆军、空军、国防部和国务院所属院校的各种课程。这些院校虽然自称关心交叉文化的交往，但实际上在这方面却很少讲课，而且几乎不搞什么实际训练。发言人对这种状态深感痛惜。他说，由此而产生的美国安全援助计划中的特种部队训练队在准备和能力方面的弱点，在阿拉伯地区尤为严重。这种情况在军官和士兵中都有所表现。
关于交叉文化交流问题以及美国在这方面的工作记录，有人发表了辩护性的发言。特种部队在哥伦比亚的活动，被引证为美国曾经有过的最佳计划之一。该计划所以成功，是因为大使对计划的指导非常出色，也因为大使获得了哥伦比亚最高一级政府的支持。美国的机构进行了有效地合作，而且随着计划的发展，将计划转交给哥伦比亚人来执行。
人们注意到，在这种情况下，也可能会有同某种类型的东道国国民打得过分火热的危险。正如越南中部山民的事例一样，如果他们与其美国同行结成地方联盟，与东道国之间的问题就会产生。德克尔少校承认这一点。不过，在他看来，不强调在交往领域的特殊努力是不允许的，如果他们想要顺利完成他们的使命的话，即使是为应付游击战和反叛乱而充分准备起来的士兵，也需要这种特殊的努力。
与会者们最后集中谈了对安全援助计划的指挥和控制方面的看法。大家同意这是一个有重要意义的领域。布劳法布先生关于白宫领导地位的重要性的看法得到了普遍的赞同。只有这样做，政府的全部资源才能取得成果。在谈到今天讨论这个问题是否要比1965年有效得多时，大家的意见相当悲观，因为公众对这个题目没有什么兴趣，同时政府又解散了它的许多教学、研究和专门技能中心。
