军事战略的制定—理论方面·第五

作者：马克斯威尔·泰勒·美国

出自————《不定的号角》

　　我不打算在本章详细研究制定战略的各部门的组织与作用。然而，如果我们要了解目前体制的优缺点，就有必要简短地说几句题外话。

　　总统全面负责批准和实施国家安全法，并有国家安全委员会和参谋长联席会议这两个咨询机关协助工作。国家安全委员会成员通常包括总统、副总统、国务卿、国防部长、财政部长、民防与国防动员署署长和预算局局长。作为国防部长的参谋人员而参加会议的参谋长联席会议主席通常是武装部队的唯一代表。但是当研究有关三军的问题时，通常邀请三军部长和三军参谋长出席会议。

　　国家安全委员会的组成使它能汇集必要的政治、经济、心理和军事方面的知识和经验，以便广泛地决定国家的目标和政策。委员会的成员是以个人身份做为总统的顾问，而并不代表他们所属的部门或机构。他们有丰富的经验，因此期望他们就安全问题提出肯定的和高明的解决办法，而不是仅仅接受综合部门观点的折衷解决办法。国家安全委员会有两个重要的辅助机构：计划委员会和活动统筹委员会。计划委员会通常拟定安全委员会会议议程上的各项政策文件，这些文件经安全委员会批准后，即送交活动统筹委员会进行调整和贯彻并与批准政策和计划中的海外部分协调。

　　国家安全委员会一年中最重要的活动可能是一年一度的对“基本的国家安全政策”的审查。“基本的国家安全政策”曾在前面几章中提到过，它规定了与国防有关的各政府机构总的政策指导原则。如果要重新估价和重新修正美国的军事战略，就要通过这个文件进行。这个文件虽然具有严肃的特点，但是它通常只占25页打字稿。文件的本文通常年复一年地推移下去，只有微小的修改。文件里包括对美国国家战略目的概述和对支持总的国家战略的军事、政治、经济和国内等因素的较详细的说明。文件并不估计为贯彻建议中的政策所必需的费用，因此，它与联邦预算的编造没有直接联系。

　　这个文件每年修订的初稿是在没有军方直接参加的情况下由计划委员会提出的。然而，在拟定文件时，要将初稿提交国防部、各军种和参谋长联席会议。这样，在提交国家安全委员会之前，在拟定文件的过程中，就考虑了军事部门的意见。前几章所提到的关于军事战略问题的大争论通常是在国家安全委员会最后考虑这个文件时发生的。“基本的国家安全政策”最后批准之后，应该成为政府所有部门制定安全计划的蓝本和参谋长联席会议制定战略计划的坚定不移的出发点。

　　遗憾的是，事情并不如此。按照上述程序最后拟定的文件至今仍是一份内容广泛、措辞笼统的文件，以致在实际运用中只能提供有限的指导。在文件拟定过程中，摆在我们领导人面前的国防方面的尖锐的争论在会议上和讨论中被搞糊涂了。因此，最后的文件可以作许多不同的解释。提倡大规模报复或灵活反应的人，强调空中力量重要或有限战争重要的人和拥护其它各种军事主张的人都能为支持他们的不同观点找到依据。“基本的国家安全政策”这个文件对所有人说来意味着一切，但什么问题也解决不了。

　　任何方面的有效管理，需要有正确的建议，明确而及时的决定以及随之而来的对这些决定的贯彻。国家安全委员会在采取随之而来的措施方面通常是有缺点的。虽然活动统筹委员会在协调海外作战方面具有一定的责任，但它并没有认真贯彻“基本的国家安全政策”。当国防部向国家安全委员会定期提出发展报告时，国家安全委员会从未认真考虑我军在任何时期的实际情况和能力，没有考虑我们能够使用的军队的种类和数量，及其与我们可能不得不履行的全球性义务的关系。在政府机构中，没有一个部门负责根据政治方面的义务检查我们的军事能力或者根据批准的“基本的国家安全政策”的要求检查我们的现有部队。同样也没有采取措施来证明联邦预算旨在提供必要的基金，以支持“基本的国家安全政策”所需要的军队。

　　现在让我们看一看制定战略的另一个重要机构——参谋长联席会议。参谋长联席会议是根据法律建立起来的，是总统、国家安全委员会和国防部长的军事咨询机构。事实上，参谋长联席会议与国防部长的关系是主要的。它常通过国防部长接近总统，而且除了其主席出席国家安全委员会的会议外，参谋长联席会议与国家安全委员会并没有定期的接触。

　　作为一个机构，参谋长联席会议没有指挥权，而纯粹起参谋和顾问的作用。作为参谋机构，它被安插在国防部长和国内外联合司令部和特种司令部的司令之间。协助参谋长联席会议进行工作的有一个三星中将级的主任和从各军种抽调的约四百名军官，他们组成了联合参谋部，联合参谋部下设一个昼夜值班的指挥所。它在总司令（总统）和国防部长授权下从军事上指导战争的实施。作为一个参谋机构，参谋长联席会议可以说是一个委员会，负责执行通常授予作战指挥部最高指挥官的参谋长的职责。参谋长联席会议在履行这一职责时的效能从未经受过全面战争的压力和紧张的考验，但是许多了解这一问题的军人都相信，在未来的战争中，一个委员会是绝不能代替一位参谋长的。这是我个人的看法。

　　作为一个咨询机构，参谋长联席会议还负责拟定战略计划并提供长期的军事指导原则，以供各军事部门在拟定各自的计划时使用。为了拟定这些计划和提供这方面的指导，它们需要从国家安全委员会的军号中听到明确响亮的指导性的号声。否则，它们的调子就会与总的国家战略不合拍。因此，“基本的国家安全政策”这一文件对于参谋长联席会议，具有重大的意义。

　　参谋长联席会议制定的可以与国家安全委员会制定的“基本的国家安全政策”媲美的文件，定名为“联合战略目标计划”，其目的在于为四年后的一个财政年度所需要的武装部队的发展提供拟定计划的指导原则。它估计了冷战、有限战争、或大战的军事需要，并包括为贯彻“基本的国家安全政策”所提出的军事战略所需要的军队的数量、部署和运用。它也为军种动员计划的拟定提供了指导原则，并作为每年向国防部长提出军事要求报告的基础，以协助国防部长制定下一财政年度军事预算的指导原则。因此，如果参谋长联席会议达到了这些预定的目的，它就能及时制定未来四年的计划，从而保证当前的国防预算中具有必要的经费，能够有步骤地建立所需的部队。它将向各军种吹出明确的号声，使它们知道如何在所需要的整个军队中起它的一份作用。

　　联合战略计划通常包括下述内容：对计划期内的军事威胁的情况判断，一项进行冷战、有限战争和大战的战略方针，一个后勤附件，以及一张为支援战略方针所需的部队的一览表。制定所谓的“部队一览表”总是在参谋长联席会议内部引起最大的意见和分歧。

　　显然，“联合战略目标计划”是为有步骤地发展军事计划而拟定的一项很重要的文件。可惜，象“基本的国家安全政策”一样，它在实施过程中遇到了很多困难，未能达到它的崇高的目的。最近的三个“联合战略目标计划”中，没有一个适于作为一项真正的拟定四年计划的文件。失败的主要原因是，三军参谋长未能就国防部认为是在计划拟定中切实可行的财政开支所能支持的各种部队的最好组合一事取得一致意见。“联合战略目标计划”原先是作为允许三军参谋长在事先不考虑预算限额的情况下估价军事需要的一项文件。结果，根据“联合战略目标计划”，六十年约需四百八十亿美元，以后则每年需要五百五十－五百八十亿美元。国防部长对于这样的预算非常不满，他或者是拒绝这种预算或者是强制规定财政限额来限制他所认为的不合理的计划。结果，“联合战略目标计划”越来越变成争夺下次预算的预演，而不是制定中期战略计划的文件。

　　这样，尽管由国家安全委员会拟定国家战略和由参谋长联席会议拟定军事战略的程序看来似乎是合乎逻辑的，但是这种制度由于一些根本原因而失败了。国家安全委员会没有掌握国防的根本问题，并且未能对武装部队提出明确的指导原则。参谋长联席会议未能就支持业已一致承认的战略方针所需的部队取得一致意见，因此未能提出各军种所需要的军事指导原则。国防部长在中期战略计划的拟定过程中插进了财政方面的问题，从而使中期战略计划失去了它的大部分潜在价值。但这只是问题的一部分。为了了解整个问题，需要深入调查五角大楼的情况，了解一下制定战略的实践与理论的区别。首先让我们观察一下参谋长联席会议的工作情况。