世界局势与反攻缅甸决策的形成·第三
作者：时广东 冀伯祥·中国
出自————《中国远征军史》
出自————《战争通史》
第一节 首次入缅作战失败后的世界局势
1942年夏季以后，整个第二次世界大战的形势出现了一系列转折，尤其在中途岛之役和斯大林格勒保卫战之后，形势的变化更为明显。从东方至西方，不同国家和地区，都不同程度地开始转入战略反攻，世界形势开始朝着有利于反法西斯力量的方面发展，这就为盟国在亚洲及太平洋战场的战略策略转变和调整提供了契机。
一 欧洲战场的变化
1942年初，苏联取得莫斯科战役胜利之后，又以9个方面军的兵力，在北方、西方、南方战线同时向390万德军及其仆从国军队发动了全线进攻。至4月下旬，苏军在各条战线上，先后将德军击退了150至400公里，削弱了德军的军事优势，使德军失去了战争初期那种突然袭击的有利因素，苏军开始为争夺战略主动权而斗争。
从1942年7月17日至1943年2月2日，规模空前的斯大林格勒战役结束。在这次战役的某些阶段，双方同时参加战斗的达200万人以上，2000辆坦克，25000门大炮和迫击炮，2300多架飞机。整个战役中，苏军歼敌66个师，约150万人，占当时苏德战场德军兵力的四分之一。苏军在斯大林格勒的胜利，最终粉碎和制止了德军在苏德战场上的战略攻势，迫使德军转入战略防御和退却，“只要迫使希特勒转入了战略防御，法西斯的命运就算完结了。” [ 注：《毛泽东选集》合订本，第843页。 ] 苏军从此夺取了战略主动权，开始了战略反攻，扭转了苏德战场的整个战略形势，使第二次世界大战的进程开始向着有利于反法西斯同盟国方面发生根本性转折。
1943年7月5日至8月23日，苏德双方在库尔斯克进行了二战史上最大的战役——库尔斯克会战，双方投入总兵力高达400多万人，在这次战役中，德军损失了30个精锐师，50多万官兵，3000多门大炮，3500架飞机和1500辆坦克。正如斯大林所说：“如果说斯大林洛勒附近的会战，预告了德国法西斯军队的覆灭，那么，库尔斯克附近的会战，就使它已经处在覆灭的边缘。” [ 注：斯大林：《论苏联伟大卫国战争》。 ] 库尔斯克战役结束后，苏军又发动了夏季攻势，解放了德军占领下苏联国土的三分之二。苏军在人数和装备上均已超过法西斯军队，士气高昂。从此以后，德军在苏联战场上最终完全地丧失了战略主动权。苏军的一系列胜利，加快了世界反法西斯战争走向胜利的步伐。
在大西洋战场，1942年德军海军的战略优势开始逐渐丧失，英美海军摆脱了战争初期的不利方面，通过有效的联合作战，狠狠打击了德国海军的嚣张气焰。当年秋天，英美强大的生产能力开始显现出巨大的功能，军舰的月生产量开始超过被德国潜艇击沉的总吨位。英美海军击沉的德军赖以进行大西洋海战的主力——潜艇的数量，由1941年的36艘增加至70艘。1943年英美击沉德军潜艇达237艘，并迫使德军潜艇停航一月。经过双方的反复争夺，“主动权多次易手。” [ 注：小戴维·佐克等：《简明战争史》商书印书馆1982年版，第354页。 ] 反法西斯同盟国才掌握了大西洋上从北美至英国和苏联的海上运输生命线。
二 北非地中海战场的变化
1942年10月，就在苏德战场斯大林格勒战役打响的时候，蒙哥马利统率的英国第八集团军发动了阿拉曼战役，到1943年2月，英军将隆美尔指挥的德意联军从埃及境内的阿拉曼一直赶回突尼斯。阿拉曼战役是英国在北非一系列失败之后的重要胜利。丘吉尔评价此战时说，“在阿拉曼战役以前我们是战无不败，在阿拉曼战役以后，我们是战无不胜。” [ 注：丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》伦敦1968年第4卷第541页。 ]
1942年11月8日，艾森豪威尔率领的10万英美联军，在500多艘战舰和大量飞机掩护下，成功地登陆北非，完成了“火炬”计划，“它表明了意德同盟不久将崩溃的前景。” [ 注：斯大林：《论苏联伟大卫国战争》。 ] 此后，英美军队合围突尼斯，迫使25万德意军队于次年5月投降。接着盟军又发动了西西里岛战役，导致了墨索里尼的倒台和意大利退出战争，德国在欧洲大陆上从此陷入孤军作战的局面。这样，盟国最终完成了北非－地中海战场的战略转折。
三 亚洲太平洋战场的变化
从1941年12月7日至1942年5月上旬，日本先后占领了泰国、香港、马来亚、菲律宾、荷属东印度、缅甸和太平洋上的一些岛屿，达到了自发动太平洋战争以来的胜利顶峰。
1942年5月7日，日美海军首次在西南太平洋的珊瑚海交锋。次日，两军激战，大战以来横行无阻的日本海军首次受挫，损失飞机80多架，轻型航空母舰一艘。 [ 注：利德尔－哈特：《第二世界大战史》上册，上海译文出版社，1978年版第486页。 ] 日军被迫放弃了攻打新几内亚莫尔兹比港的战略目标。
一个月以后，日美海军又在夏威夷洋面上展开了中途岛大海战，日本损失了4艘航空母舰和约330架飞机，“使帝国海军遭到了1592年以来第一次决定性失败。” [ 注：N·米勒：《海军空战1939～1945》海洋出版社1981年版第81页。 ] 日本开始丧失在太平洋上的海空优势。1942年8月至1943年2月，日美军队展开了持续半年之久的瓜达尔卡纳尔岛之战。此战结果，日军损失了30多艘各类舰艇，600多架飞机及训练有素的飞行员，以惨败告终。至此，日军在太平洋战场上完全丧失了战略主动权。1943年9月，日本制定了以退缩和防守为主的“国家绝对国防圈”，在太平洋上转入了全面战略防御态势。
四 中国战场的变化
1942年初，日本大本营和在华日军就对华政策进行了长时间研讨。3月19日，参谋总长杉山元向天皇提议，“在整个形势，尤其是对苏形势许可的情况下，利用大东亚战争的成果，断然向处理中国事变迈进，以图迅速解决之。”为此，必须对国民党军队进行较大规模的作战，歼灭其主力，使重庆政权进一步丧失统制力，导致军队崩溃，进一步清乡，肃正占领圈内的治安。 [ 注：日本防卫厅防卫研究所战史室：《战史丛书·昭和17、18年的中国派遣军》软云新闻社，东京1973年版第15～16页。 ]
1942年4月18日，美国杜利特尔空军中校率领16架双引擎B－25轰炸机，从航空母舰“大黄蜂号”上起飞，冲破日军的空中防线，轰炸了东京、名古屋、神户，然后顺风向飞到中国，在衢州机场强迫着陆或跳伞降落。美机轰炸日本，把战争推向日本本土，鼓舞了美国和反法西斯各国人民的士气。
美国空袭日本后，日本决定采取措施制止美国再来空袭，其中之一就是发动浙赣会战，确保浙江沿海地区，封锁浙赣路，消除美军利用浙江衢州机场轰炸日本本土的威胁。
1942年5月，日本陆空配合，以两个师团的兵力，从浙赣路东段分三路进攻，连陷诸暨、义乌、新昌、金华、衢州、上饶、弋阳、横峰等地。这样一来，浙赣路就被敌人打通了。 [ 注：李新等主编：《中国新民主主义革命时期通史》，人民出版社1961年版，第228页。 ] 此后，由于日军在太平洋上的失利，1942年10月，日本大本营决定将作战重点放在南太平洋战场。同年11月，日军在瓜岛争夺战中败局已定，日本大本营决定停止重庆作战的准备，将主要精力用以对付美军在太平洋上的攻势。12月10日，杉山元指示：由于瓜岛战役对日本日益不利，需要从中国战场抽出兵力加强太平洋战场，为此，要极力避免在华进行消耗战，努力提高占领区的治安。
1943年初，日本在瓜岛战役中失利，太平洋战争发生重大转折，日本从攻势转入守势。在这种形势下，日本对华政策的总目标是巩固占领区，以使从中国抽调兵力加强太平洋战场。日本参谋本部第二部部长有末精三指出：“中国问题的重点是粮食，物价和共产党三大问题。” [ 注：日本防卫厅防卫研究所战史室：《战史丛书·昭和17、18年的中国派遣军》第406页。 ] 具体地看，1943年日本对华政策包括三方面的内容：加强汪精卫政权，保持对国民党政府的压力和围剿解放区。
1943年2月27日，日本大本营政府联席会议认为：“重庆抗战力低下”，但相信美英会取得胜利，因而在现在的形势下可能会进行消极抗战。” [ 注：《战史丛书66，大本营陆军部6》第233～234页。 ] 因此，会议决定对国民党战场维持现状，只在安庆、信阳、岳阳、南昌之间发动作战，以确保岳阳以下的长江畅通。1943年9月，日本决定在太平洋战场退守“绝对国防圈”，在年底从中国战场抽调5个师团调住太平洋战场，另抽5个师团作为大本营预备队。这样，日军对国民党战场的作战次数进一步减少。因而1943年7月，国民党发动了第3次反共高潮，妄图消灭中国共产党及其领导下的抗日武装，维持国民党一党专制，由于中国共产党的坚决揭露和斗争，以及全国人民的反对，国民党才被迫停止了反共高潮。国民党政府在世界反法西斯战争形势全面好转的情况下，为了确保实力，抢夺胜利果实，继续消极抗战。此外，国民党政府还指使部分官兵投降日本，改编成伪军。在战时，协助日军对解放区进行“治安战”，战后则抢占胜利果实。至1943年8月，国民党政府一批高级官兵 [ cdhyy注：原书如此。 ] 和58名高级将领，50万军队相继投敌。
在1943年里，日军相继向武汉、岳阳、沙市三角地带发动了“江北歼灭作战”，向洞庭湖至宜昌间的长江南岸地区发动了“江南歼灭战”，广德会战、常德会战。在上述攻势中，中国军队都未能有效地阻止日军的进攻，日军主动进攻多，国民党军队主动进攻少，日军取胜多，国民党军队取胜少，说明这个时期国民党正面战场确实是消极被动的。
1943年，日军在华作战的重点是解放区。1943年3月，日本华北方面军参谋长大城户三治中将指出：“中共军队不仅在华北，而且在全中国都妨碍日军的行动，因而要“加以铁锤般的打击。” [ 注：《战史丛书50，华北的治安战》第337页。 ] 5月中旬，日参谋总长杉山元在视察华中日军时要求扩充特务机构，以加强对解放区进行“治安战”。8月28日，日本中国派遣军在作战大纲中规定：华北方面，要在今年秋季摧毁中共军队的根据地。于是，1943年日军继续对解放区进行残酷的“扫荡”作战。
日军在1943年先后向解放区发动了“冀西作战”，“北岳扫荡作战”，“太行作战”，“沂蒙山区扫荡”。根据地军民在中国共产党领导下，内外线结合，展开了积极的反扫荡斗争，不仅粉碎了日伪军的扫荡，恢复了解放区，而且还使抗日根据地有所扩大，为1944年的局部反攻奠定了基础。
五 缅甸沦陷后国内的政治经济
日军占领缅甸后，1942年6月，日本驻缅甸占领军司令饭田祥二郎将军宣布在缅甸成立日本军政机构，各级行政机构的工作由日军司令部负责监督，建立起了军事殖民政权。饭田还宣布：在战争胜利结束以后，缅甸将获得自由，缅甸必须准备长期战争，并为战争动员一切资源，违者将由军事当局严加惩处。 [ 注：R·佩恩：《亚洲的叛乱》纽约1947年版，第245～246页。 ] 日本还制定了一个缅甸分阶段独立计划，建立了一个由缅甸主要政治领袖组成的筹备委员会，负责与日本合作并制定缅甸殖民地宪法。
1942年，日本成立了大东亚省和隶属于日本银行的南方开发银行，负责制定对占领的东南亚各国的政策和掠夺各国的经济。缅甸由于在日本预定的计划中是入侵印度的桥头堡，受到日本的特别重视。
占领缅甸的日军没收了英国的全部财产，将缅甸幸免于战火的技术设备和原料直接送往日本，发行既无黄金又无商品保证的占领区纸币。农业上，强行规定农民种植日本战争经济所需要的作物，征用牲畜和居民的其他财产，鼓励发展日军需要的家庭手工业，强制居民参加劳动。这样，日本达到了以战养战，维持日军的给养，并为日本战争经济运转输送原料的目的。
日本确立了在缅甸的殖民统治后，以日本三井三菱为首的垄断组织开始操纵缅甸的经济资源，所有大城市都开设了横滨银行的支行。日本的殖民政策使缅甸通货膨胀，物价飞涨。大批工人失业，人民群众的生活境况急剧恶化。从这年夏季开始，日本开始在缅甸推行强制劳动，缅甸80万工人和农民被强行征募到“劳动军”中 [ 注：V·汤普森：《东南亚的基本问题》纽黑文1942年版第9页。 ] ，位居东南亚各国之首。为了减轻英美海上封锁的压力，日本强迫东南亚各国人民修筑缅甸－泰国－新加坡铁路，被刺刀驱使修筑铁路的5万缅甸人，很少生还，而各国战俘死去的大概有12000人以上，劳工死去的有25万人以上。 [ 注：F·C·琼斯等：《1942～1946年的远东》，伦敦1955年第54～56页。 ]
1943年，第二次世界大战发生了根本的转折，德国法西斯在斯大林格勒遭到惨败，美英在北非登陆成功。日军在中途岛和瓜达尔卡纳尔群岛遭受挫败后，转入战略防御。同时，由于亚洲各国人民的抗日斗争空前高涨，牵制了大量日军，威胁着日本的殖民统治。日本为了驱使缅甸人民为日本的侵略战争付出更大的牺牲，与日本一道，对同盟国作战到底。于1943年8月，日给予缅甸“独立”。同时，缅甸向英国和美国正式宣战。此后，日缅签订同盟条约，规定两国在“军事、政治和经济上进行合作。” [ 注：《缅甸情报局·日本占领时期的缅甸》西拉姆1943年版第1卷第12页。 ] 缅甸宣布“独立”后，德国及仆从国立即承认缅甸为独立国家。缅甸取得形式上独立后，日本顾问取代日本军官，控制了缅甸政治、经济等一切领域。
日本的法西斯统治和横征暴敛，暴露了给予缅甸独立的真象，激起了缅甸各族人民的反抗。1943年初，缅甸共产党秘密举行了第一次代表大会，选举了中央委员会，制定了建立民族统一战线，开辟群众性抗日斗争的决议。此后，缅共动员广大工农群众，开展游击战争，不断打击日寇。为了团结一切爱国力量，组成广泛的统一阵线，缅共同各派爱国政治力量进行了广泛的联系，使反法西斯的力量汇合成抗日洪流。缅甸爱国志士昂山将军和缅甸领导德钦丹成为了利用合法身份进行斗争，参加了政府，分别担任国防部长和农业部长。
1944年8月，由缅甸共产党发起，反法西斯各派政治力量和武装力量成立了统一的反法西斯人民自由同盟，通过了关于在全国范围内开展反抗日本占领者的斗争的宣言。 [ 注：德钦努：《日本统治下的缅甸》伦敦1954年第105页。 ] 宣言以为，日本对缅甸的占领是专横、压迫和暴力掠夺制度的体现。号召爱国者起来和占领者作斗争，把日本侵略者赶出缅甸去，消灭法西斯主义，成立人民政府，和民主的盟国合作。 [ 注：《缅甸争取自由的斗争·独立纪念册》仰光1948年版，第37～39页。 ] 同年底，同盟已制定好全面武装起义的计划。随时准备以武装起义配合盟军的进攻，与此同时，中美英印等同盟国军队在缅甸抗击日军，也有力地支援了缅甸人民的抗日斗争。
第二节 反攻缅甸的战略决策
日本占领缅甸后，世界局势开始发生变化，美国在太平洋地区逐渐摆脱被动局面，英美联军胜利登陆北非。在二战形势开始发生转折的时候，作为盟军亚洲太平洋战场重要基地缅甸的丧失，对盟国的总体战略产生了巨大影响。滇缅路的截断，使进入艰苦抗战第6年的中国失去了取得盟国军援的唯一陆上通道。虽然驼峰航线空运仍在进行，但数量十分有限。日军占领缅甸，打开了进攻印度的门户，英印危在旦夕。缅甸的失陷，还加重了美国在太平洋上的军事压力和驼峰航线的空运负担。这一切，迫使盟国不得不考虑反攻缅甸的战略计划。中国从世界反法西斯战争全局和打通国际通道，获取援华物质以坚持抗日战争的目的出发，率先提出了反攻缅甸的战略计划，并就此计划同英美进行了多方的协商，最后形成了比较一致的反攻缅甸的战略决策。
一 史迪威蒋介石反攻缅甸的计划
1942年4月16日，缅甸战役尚未结束，史迪威就认识到失败的必然结局。首次指挥军队作战失利，使他心中异常痛苦和愤怒，他始终认为，缅甸是中国与外界联系的重要走廊，中国必将成为对日作战的最后战场，他相信最终有一天他能率领中国军队，在美国军队的参加下，收复缅甸。
在战役失败的过程中，史迪威就制定了重新打回缅甸的作战计划，这一计划的目标是收复缅甸。史迪威计划把中国军队运往印度，由美国提供武器加以训练，使之成为从印度向缅甸进攻的主力部队。此外，再组织一支中国部队从云南出击，采取辅助行动。他一定要打败日本，向世界证明，中国军队只要有好的统帅，就能够出色地完成任务。史迪威制定计划后，立刻派参谋送到重庆，请蒋介石批准。5月初，蒋介石向史迪威表示原则上同意。美国陆军部也批准了这一计划。因为它符合美国用当地人的军队在亚洲作战的原则。
5月24日，史迪威到达新德里。次日，史迪威致电陆军部，要求史汀生和马歇尔派遣一个或更多的美国师给他指挥，以使盟军向南中国海发动军事行动。如果美国战斗部队到印度，加上重新训练装备的中国军队，他将收复缅甸。把日本军队逐出泰国，然后从中国境内攻打河内－海南－广州三角区。 [ 注：《史迪威资料》中华书局1978年版第28～29页。 ] 可以看出，这时史迪威反攻缅甸的计划中增加了派遣美军的要求。
马歇尔把史迪威关于派遣美国部队的要求转达罗斯福，他认为人力和运输状况不可能满足史迪威这个要求，转而向总统建议采用陆军部作战司制定的“使中国继续呆在战争中”的计划。这个计划的基本点是要使中国继续抗战就必须运送足够的物资，但空中运输线不能达到这个目的，因此必须打通滇缅公路。罗斯福总统批准了马歇尔的建议。
6月3日，史迪威到达重庆。第二天，他强忍正在发作的黄疸病的折磨，按时去见蒋介石，向蒋介石汇报了缅甸战役的情况，提出了改革和整编中国军队的方案和反攻缅甸的设想。此后，史迪威又仔细分析了中国战区的形势，认为重新打通仰光、昆明之间的交通线，是扭转中国战场形势的根本问题。
6月29日，蒋介石约见史迪威，向他提出了维持中国战区的三项最低要求：(1)三个美国师应于八九月间到达印度，与中国军队合作，恢复通过缅甸的交通线。(2)从八月开始，中国战区的空军应有500架飞机连续在前线作战，并应有必要的补充来维持其实力，不得中断。(3)从八月开始，空中运输每月应为5千吨。史迪威立刻将此要求转告华盛顿。
7月19日，史迪威将他长期以来一直思考的关于收复缅甸的军事行动的详细备忘录送交中国战区总司令官蒋介石，在这个备忘录中，史迪威计划由中国提供15至20个师，从云南向缅甸发动进攻，由美英出动5至10个师和空降部队从印度发动正面进攻，盟国提供3至4艘战列舰和6至8艘航空母舰，控制制空权和中国海及爪哇海的制海权，并进攻缅甸附近的安达曼群岛以掩护登陆仰光。 [ 注：美国陆军部，军事史局长办公室查尔斯、F·罗马纳斯等：《史迪威在华使命》，《二次大战中的美国陆军，中缅印战区丛书》(Stilwell’s Mission To China) (United States Army in World War II)China Burma－India Theater)华盛顿1953年版第225～226页。 ] 即南北夹击，两栖作战收复缅甸，代号“安纳吉姆”的作战计划。
7月27日，蒋介石口头上同意了史迪威收复缅甸的计划，史迪威又立即向蒋介石递交了一份发动太平洋攻势的宏伟建议。这个建议中，收复缅甸是攻势的第一阶段，第二阶段盟军在曼德勒会师后，成扇形展开，通过缅甸南部、泰国，到达印度支那的海岸。同时，中国在云南方面以9个师的兵力以河内、海防或广州香港为目标发动攻势。 [ 注：《史迪威在华使命》第182页。 ] 蒋介石接受了史迪威发动太平洋攻势的建议，并将此计划交给当时访问中国的美国总统特使劳克林·柯里，请他转交美国总统和联合参谋委员会。
8月1日，蒋介石正式批准了史迪威收复缅甸、打通滇缅公路的计划。但是，蒋介石提出了中国参加缅甸战役的两个条件：英军必须全面参加海上和地面战役，并须掌握制空权并得到空军强有力的支援。 [ 注：麦克米伦公司：《蒋介石的外国高级参谋长——史迪威》，黑龙江人民出版社1988年版第463页。 ] 此后，这两个问题就成为影响中美英三国关于发动缅甸战役的战略决策的重要问题。蒋介石之所以批准史迪威的计划，是因为他知道要获得物资支援，必须要有所表示，而且他判断英国并没有全力以赴地保卫缅甸，那么将来也不会有很快夺取缅甸的意图，所以批准反攻缅甸并没有多大风险。史迪威对此的看法是，只要中美两国军队做好了进攻准备，英国不致于不采取行动，去夺取他们自己的领地。
美国陆军部作战司权衡了蒋介石提出的三项要求后，向马歇尔建议应履行对中国许诺的飞机，迅速送交飞机的补充。敦促联合参谋长委员会考虑在雨季结束后收复缅甸，并极力主张采纳史迪威和美国驻华军事代表团团长约翰·马格鲁德中将的建议，即给予中国租借法案物资应以中国进行军事改革取得军事成就为基础。 [ 注：《史迪威在华使命》第223页。 ] 史汀生、马歇尔批准了作战司的建议，并将作战司以蒋介石、史迪威收复缅甸的计划基础上制定的方案提交参谋长联席会议和美英联合参谋委员会。
美国在提出交给联合参谋长委员会的文件中强调：如果盟国不增加对华援助，中国就可能对日本讲和，使日本抽出一些部队南下，攻击澳大利亚或印度，有可能在中东与德国会师，目前美国通过空中运输向中国提供援助，但由于数量很少，不能令人相信足以使中国继续作战。由于美国对欧洲战场的承诺及运输船只的缺乏，派遣地面部队去中国是不现实的。因此，美国建议雨季之后，于1942年10月至1943年5月收复缅甸。美方估计联合参谋长委员会会采纳这个意见，故美参谋长联席会议于9月19日命令史迪威转告蒋介石，联合参谋长委员会正在研究收复缅甸和重新打通滇缅公路的军事行动，并集中力量解决所涉及的问题。
1942年9月，为了向英美提出进攻缅甸的要求，打通中印交通，中国政府军令部提出“中美英联合反攻缅甸方案大纲”，主要内容如下：
反攻缅甸的理由：(1)收复缅甸可以建立反攻日本的基地，便于盟国以后发动攻势作战。(2)可以巩固印度，彻底击破轴心国会师远东的企图。(3)打通中印交通，使美国援华物资大量输入，及早完成中国总反攻的准备。(4)牵制日本陆海空军，使之不能再行增辟战场(如对苏澳或袭击美国)。
缅甸敌军兵力判断：(1)陆军现约为5个师团，将来最大限度增加到10个师团。(2)海军现新加坡以西到孟加拉湾，尚无主力舰，将来最大限度增加到全部舰队的1／4。(3)缅甸空军现约有飞机150架，将来最大限度增加到第4飞行师团全部约800架飞机协助作战。
作战准备：(1)中国陆军以15至20个精锐师分两路从滇西、滇南出击，主力放在西路，英美陆军以5至7个师的兵力及部分伞兵与中国驻印部队联合，以主力从印度出击，另遣一军从仰光登陆攻击日军。(2)英美联合海军以主力舰3至4艘、航空母舰6至8艘为骨干，配以大量潜水艇，准备确实控制孟加拉湾，掩护陆军在仰光登陆。(3)英美联合空军须有打败日本1个空军师团的能力。(4)美国以设法加强中印空运力量，尽先输送中国出击部队所要的装备及其他必要物资。(5)美国应迅速准备开设印缅边境的交通线。
作战指导：(1)英美联合空军先攻击敌空军根据地，夺取制空权，掩护陆海空作战。(2)英美联合海军先以有力的潜艇舰队截断中国海爪哇海敌之海上交通，然后以主力攻取安达曼群岛，挖制孟加拉湾，掩护陆军在仰光登陆。(3)中国陆军在盟国空军掩护下，主力由滇西，一部由滇南，向滇北之敌攻击。(4)中英美联合陆军以主力向斯威堡、曼德勒方向出击，另以一部在海军掩护下由仰光登陆攻击日军。
这个三国联合反攻缅甸方案大纲是蒋介石批准的史迪威反攻缅甸计划的深入和具体化，突出了三国协作，海陆空三军配合作战的要旨，体现了反法西斯同盟国之间团结战斗的精神 [ 注：国民政府军令部《中英美联合反攻缅甸方案大纲》，国家第二历史档案馆。《中国现代政治史资料汇编》第3辑第41册。 ] 。方案制定后，蒋介石曾同威尔基商谈此方案，并请转告罗斯福总统。
10月，罗斯福正式通知蒋介石，就他的三项要求做出答复。罗斯福同意从1943年起，将派出100架运输机，每月经驼峰空运5000吨物资。
另外还将向中国战区调拨265架作战飞机。罗斯福还对不能以美国战斗部队来支援中国、缅甸、印度战区表示遗憾。总的来看，罗斯福表现出积极的对华租借态度。罗斯福还告诉蒋介石，美国正在为中国成立一支美国空军，重新组建装备中国在印度的陆军参加反攻缅甸的战争而尽其所能。
自从缅甸战役失败后，通往中国的国际交通线被完全切断，一切战争所需重要物资，完全依靠从印度阿萨姆经喜马拉雅山到昆明的“驼峰”航线，由于飞行条件恶劣，使援华物资数量大大减少。罗斯福以前允诺给中国的465架轰炸机和运输机，到6月中旬，运交中国的只有5架。空运的物资，5月份只有80吨，6月份106吨，7月份73吨。 [ 注：梁敬淳：《史迪威事件》，台湾商务印书馆1974年版第66页。 ] 在这种情况下，要实现维持中国作战的战略目标，收复缅甸，重新打通滇缅公路以增加对华援助。成为美国远东战略的重要考虑。因此10月10日，罗斯福致电蒋介石，力促其同意反攻缅甸。他指出，“必须重新占领缅甸以建立一条通往中国的可行的供应线，空中运输线将永远不能运给你我们希望你能得到的数量充足的装备。”“滇缅路的重开将为美国提供完成装备30个师计划的机会。 [ 注：《美国参谋长联席会议档案》(The Kecofed of the Joint hciels of staff)第二卷第134页。 ] ”蒋介石接受了罗斯福的建议，同意进行缅甸战役，但提出两个条件：一是美国至少要派陆军一个师和足够的空军部队提供有效的支援，一是英国必须以足够的海军控制孟加拉湾，以陆战队从仰光登陆。
史迪威反攻缅甸的计划被蒋介石批准后，他就积极争取美英两国政府的支持。10月17日、18日、19日三天，史迪威接连会见英国驻印度总司令阿奇博尔德·P·韦唯尔陆军元帅，协商反攻缅甸问题。但后者表示：任何缅甸的军事行动只应是最小规模的。 [ 注：《史迪威在华使命》第226～227页。 ] 在10月17日的日记里，史迪威写道：“他们(英国人)不想要中国人参与收复缅甸。”次日，史迪威又记下：“韦唯尔说得很明白，不欢迎中国人。” [ 注：西奥多·H·怀特整理编辑：《史迪威文件》(The Stilwell’s Papers)纽约威廉·斯隆公司1948年版第163页。 ] 第三天，由于马歇尔的干预，韦唯尔的态度有了明显变化。他同意以收复整个缅甸的“安纳吉姆”方案为制订盟国反攻方案的基础。
史迪威与韦唯尔初步商定：史迪威的任务是指挥中国驻兰姆伽的部队，沿胡康河谷地进入缅甸北部，攻克密支那，夺取密支那机场，与云南部队汇合。韦唯尔之所以同意史迪威的计划，是因为他相信，史迪威绝对不可能通过胡康河谷。为了达到上述目标，中印缅战区成立了一个联合计划参谋部，史迪威派梅里尔作他的代表。按照计算，要把中国部队经利多运进北缅，并保证作战物资的要求，必须在一条长350英里的运输线上每天使用800辆卡车，运送200吨物资，英方同意提供500辆卡车和驮运大炮的畜力车。当时印度100万劳工正在为盟军修建机场，双方把近期可望竣工的机场的运力也计算在内，史迪威还与韦唯尔达成协议，由美国修筑一条从利多穿过胡康谷地的公路，以使在发起进攻后向前推进时提供物资支援，这条公路最终与滇缅公路接通。 [ 注：《史迪威在华使命》第228～229页。 ]
11月3日，史迪威向蒋介石汇报与韦唯尔会晤的情况，与会的还有宋美龄、宋子文、商震。蒋介石对史韦会谈的结果表示满意，指示史迪威可以命令长官部做任何事情为反攻做准备。蒋介石还答应在云南方面布置15个师，2月15日即可投入反攻，并同意由史迪威指挥兰姆伽的部队。但蒋介石强调，必须预先获得制海权和制空权，否则他就按兵不动。 [ 注：秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日战争时期》第二编《作战经过》第3册，中国国民党党史委员会民国70年，第356～357页。 ] 11月10日，蒋介石命令军令部次长林蔚、刘斐就对泰国、越南、马来亚、缅甸的日本海陆空三军力量的估计和中英美联合反攻的目标同史迪威进行会商。结果一致同意对泰越取守势，对缅甸取攻势，并初步决定了中国方面拟使用的兵力及准备选用的部队、补给、交通、卫生等方面的准备。会议纪要送交蒋介石后，蒋介石批示可照商议结果积极准备进行。 [ 注：中国政协文史资料研究委员会编：《文史资料选辑》第八辑，中华书局1960年第57页。 ]
12月28日，国民政府军令部颁布了“部署联合英美反攻缅甸作战计划”训令，主要内容如下：
1、在我滇西及缅泰越方面，约有日军9个师团，有待机攻滇犯印的可能。英美联军及我驻印军正在加紧准备，适时与国军协力收复缅甸。
2、国军以联合英美反攻缅甸，恢复中印交通之目的，应于英美由印发动攻势时，先行攻取腾冲、龙陵，整备态势，尔后向密支那、八莫、腊戍、景东之线进击，保持主力于滇缅公路方面，与印度盟军协力歼灭缅北之敌，会师曼德勒。作战准备须于明年(1943年)2月底以前完成。
国军部署：滇西方向，以三个军一个师沿滇缅公路及以北地区攻略腾冲、龙陵后，以一部分向密支那、八莫，主力向畹町、腊戍方面攻击前进。以一个军沿滇缅铁路使道协同主力向腊戍方向攻击前进。以一个军沿东里、佛海大道及双江、盐脑道协同主力向雷列姆、景东前进，威胁敌之侧背。滇南方面，以三个军守备国境。桂南方面，以一个军守备国境。昆明方面，以两个军担任防守。
除了上述决策外，还对后方勤务、航空及防空、交通通信、兵站整备等作了较为具体的安排。这一训令表明了中国对反攻缅甸的积极态度。值得注意的是，这个训令只是一个局部反攻计划，与蒋介石批准的安纳吉姆计划有较大的不同。
12月初，韦唯尔告诉史迪威的联络员本杰明·费里斯准将，提出：由于后勤方面的困难，要求取消计划中的缅甸战役。他怀疑盟军想于1943年春重新占领缅甸北部的企图是否明智。12月17日，史迪威在新德里会见韦唯尔，韦唯尔向史迪威表示，他继续计划向缅北采取联合攻势，但是雨季里无法向军队运送补给，而日军有一条较完整的公路补给网，军队就不能在前线维持很久。
在英方提出取消缅甸战役的同时，马歇尔通知史迪威，由于重新打通滇缅路可以加强从中国出击的空军力量，美国决定增加对缅甸战役的支援。史迪威的要求已放在仅次于艾森豪威尔指挥下的北非战场的优先地位。为了表示美国的重视，美国为发动缅甸战役增派了6千名勤务部队，执行筑路和其他任务。
英国政府也认为：11月7日北非登陆后，出现了一系列混乱局面，战役势必要延长，这样就排除了1943年雨季以前在中印缅战区采取大规模行动的可能。在太平洋战场，美国在保卫瓜达尔卡纳尔岛的战斗中损失了两艘航空母舰，使太平洋舰队只剩下一艘航空母舰。在大西洋战场，重要的摩尔曼斯克运输线，一次航行每40艘船就要损失13艘。当各战场都要求增加力量的时候，很难向中缅印战区调拨其他战区极需的物资。 [ 注：《蒋介石的外国高级参谋长——史迪威》第502页。 ] 英国驻华盛顿联合参谋代表团团长约翰·迪尔元帅将英国方面的研究送交马歇尔，极力主张不要在缅甸采取行动。
12月23日，史迪威将英军的计划以备忘录的形式转告何应钦、宋子文，由何宋转呈蒋介石。英军计划，(1)以第14师进占突兑，利用该地的飞机场，作为轰炸缅甸南部日军机场的根据地，雨季到来后，以第14师固守突兑。(2)以第17及第23两师由英帕尔经特迪攻卡莱姆，分两路南进，集中攻打加列瓦，然后经冈高及梯林，南攻帕科库，另以一部经坦模攻西塘，雨季来临时固守更的宛河一线。英军认为除了上述两项战斗外，由于补给困难，不可能另有所为。在雨季，不能在更的宛河以东维持一支较大的部队。英国海军上将苏马维尔表示：由于没有航空母舰，舰队不能靠近缅甸海岸，进入日本陆基空军活动范围。这样，就不能保证盟军两栖登陆攻占仰光的制海制空权。 [ 注：《中华民国重要史料初编——对日战争时期》第二编《作战经过》第3册，第363～364页。 ] 英国的计划表明，1942年在缅甸的行动只限于北缅一隅，大规模反攻要等到次年雨季后再作打算。
蒋介石知道了英国的计划后大为不满，12月28日，照会罗斯福，声称1942年春丘吉尔曾向太平洋各国保证，雨季结束后，皇家海军在孟加拉湾将有8艘战列舰，3艘航空母舰。现在只有驱逐舰和潜艇。再者，韦唯尔曾许诺以7个师投入军事行动，现在了解到只使用3个师。中国军队已做好了准备，三月间即可出发，但除非皇家海军随时可以控制孟加拉湾，中国不能发动攻势。罗斯福总统立即回信，力陈打通滇缅公路比收复整个缅甸更重要，并回答应尽早与英国讨论重新打通滇缅公路，不致有可以避免的延迟。此后，美国参谋长联席会议和英国联合参谋代表团讨论海军问题，马歇尔强调，必须利用中国人情愿采取攻势的机会，必须找到方法，给予大元帅必要的保证，使其进攻可以开始。但迪尔元帅与韦唯尔态度一致，坚持认为由于缺乏护航舰只，舰队不能进入孟加拉湾，因此不能保证掌握制空与制海权。
1943年1月8日，蒋介石复电罗斯福，正式拒绝发动缅甸战役。他在电报中强调，他深信收复缅甸的企图必须有海陆的联合行动。除非海军能从海上阻击敌军增援，或登陆部队能在缅甸南部后方打垮日军，敌人将可以迅速集中攻击中国在缅北的部队。由于供应线的薄弱，不论中国在后方有多大兵力，都赶不上日军集中的兵力。因此，进行局限于缅甸北部的攻势，军队最后势将面临战败的危险。最后，蒋介石抱歉地做出如下结论：如果海军不能控制缅甸海，与其冒着所提议的北缅战役中包含的危险，不如多待几个月，甚至等到秋天雨季结束以后再考虑。 [ 注：《史迪威在华使命》第258～260页。 ] 罗斯福收到蒋介石的电报后，回电力劝蒋介石在他和丘吉尔即将举行的会议之前，不要做出最后决定，罗斯福宽慰蒋介石说，在这次会议上，将有充分的时间为3月份缅甸的军事行动做出关于海军支援的安排。
自从中国提出反攻缅甸的战略计划后，一方面不断地对反攻计划不断充实和完善，一方面与英美积极协商，力争尽快实现三国联合，三军配合，两栖登陆，收复缅甸的设想。这不单是从打通国际运输线，坚持抗日战争，也是从反法西斯战争的整体利益着想。从英国方面来看，缅甸失陷并不具有影响全局的意义，只要能拒日军于印度之外，对夺回滇缅路，恢复对华军运不感兴趣。因此，当史迪威、蒋介石与英方商议反攻缅甸计划时，英方以各种理由加以拒绝。美国从亚洲太平洋的总体战略出发对中国提出的反攻缅甸的计划一直持积极支持的态度。但由于美国传统的对亚洲军事政策以及美国战争动员较迟，无法抽调大批兵力直接参加缅甸战役。因此，美国一方面从租借物资，美援、军备等，力促中国出兵缅甸对日作战，一方面竭力敦促英国积极配合，为反攻缅甸承担责任。由于缅甸战役在英国世界战略中位于北非战役之下，在北非战役开始后，英国始终拒绝派海军配合。这样，中国于1943年春收复缅甸的计划就破灭了。此后，反攻缅甸计划成为美英中三国政治军事会议讨论的主题之一。
二 中美英反攻缅甸决策的有关国际会议
卡萨布兰卡会议：
1942年底，反法西斯同盟各国对德作战形势已开始大为改观，为了协调盟国击败法西斯的战略方针，罗斯福、丘吉尔决定于1943年1月15日左右在摩洛哥的卡萨布兰卡举行会议，确定1943年的作战方针，扩大盟国的政治影响。在这次会议上，反攻缅甸问题也是讨论的主要问题之一。英美之间经过争论，确定了中美英三国水陆两栖反攻缅甸的原则，并初步商定了实施战役的时间。
1943年1月14日至24日，罗斯福与丘吉尔及其主要军事首脑会于卡萨布兰卡，商谈世界大战形势，并磋商反攻缅甸问题。由于当时世界大战的主动权开始转移到盟军一边，美国陆军参谋长马歇尔上将，海军参谋长金上将再次提出了实施两栖登陆，占领仰光，全部收复缅甸的“安纳吉姆”计划。
他们认为，通过这一战役，可以重新打通进入中国的国际运输线，并可推动中国对日本采取主动的军事行动。更重要的是可以在中国建立空军基地，轰炸日本的工业设施和海上运输线，迫使日军在中国及太平洋和东南亚的主要地区采取守势。这样，就能“减少我们在太平洋地区遇到的危险，使我们能进攻德国”。 [ 注：《蒋介石的外国高级参谋长——史迪威》第517页。 ] 从美国的利益出发，这样比用美国人进行旷日持久、逐山逐地、代价高昂的战斗要有利得多。
英国参谋人员提出，攻击意大利和开辟巴尔干战场都需要运输和登陆艇，登陆仰光可能影响到欧洲战局的发展，削弱横渡海峡进攻欧洲的作战力量。对此，“美方已答应，部队运输工作和登陆舰大部分由他们负担一部分海军掩护力量”。 [ 注：丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》商务印书馆1975年版，第4卷下部第3分册，第1011页。 ] 马歇尔还威胁英方说，除非发动“安纳吉姆”战役，否则太平洋地区随时都可能出现迫使美国遗憾地撤销在欧洲战场上承担义务的不利形势。在此基础上，英美两国首脑同意最迟于1943月11月底实施“安纳吉姆”方案。该方案规定：中国军队在缅北进行地面进攻，重新打通滇缅路。美国派地面部队配合行动。与此同时，英国海陆军在缅甸南部实施两栖作战，收复仰光。罗斯福和丘吉尔分析了战争的局势，认为本年内盟军从地中海进攻巴尔干半岛可望成功，美军在南太平洋的战争也将取胜，届时可调动一部分海空军到孟加拉湾登陆仰光，打通滇缅路，进而收复缅甸。
1月23日，英美举行最后一次全体会议。两国参谋长向罗斯福和丘吉尔递交了“1943年作战方针”报告，强调以对德作战为主，在地中海方面攻击西西里岛，而“在太平洋及远东方面的军事行动将继续进行，其目的为维持对日本的压力，……在不影响安纳吉姆计划的前提下，如尚有多余的时间和人力、物力，可拟出进攻马绍尔群岛及加罗林群岛的计划，并为此进行准备。” [ 注：同上，第1024页。 ] 这个计划得到罗斯福和丘吉尔的批准。1月27日，斯大林收到罗斯福和丘吉尔的信，向他通报卡萨布兰卡会议的精神。其中写道：英美盟军在太平洋的打算有在近几个月内把日本从拉包尔赶走，乘胜向日本推进，“我们还打算扩大我们在缅甸的军事行动的规模，以及重开对中国的供应线。我们打算立即增强我们在中国的空军力量。” [ 注：《苏联部长会议主席同美国总统和英国首相通信录》，世界知识出版社1961年版，第1卷，第83～84页。 ] 但是对日本的攻势不能影响对德作战。
卡萨布兰卡会议制定了反攻缅甸的“安纳吉姆”方案，并决定了实施的时间，对中英美三国配合反攻缅甸，起到了积极的推动作用。但是应该看到，在美英先欧后亚世界战略指导下，缅甸和远东太平洋战争的发展，取决于欧洲战争的变化。
加尔各答中英美三国军事会议：
卡萨布兰卡会议后，罗斯福为了争取蒋介石参加战役，派美国空军司令阿诺德，陆军后勤司令部司令布里·萨默维尔及英美联合参谋长委员会英国代表约翰·迪尔爵士组成的高级代表团到中国，向中国政府通报会议精神，与蒋介石磋商缅甸反攻问题，通知中国政府将于2月在印度加尔各答召开中美英高级军事会议，研讨反攻缅甸的具体措施，蒋介石欣然同意。
1943年2月9日，中美英三方在加尔各答举行会谈。中方出席会议的代表是何应钦和宋子文、朱世明、杜建时等人。英国代表是迪尔和韦唯尔。美国代表是阿诺德、萨默维尔。史迪威以双重身份出席了会议。这次会议三方一致同意实施安纳吉姆计划，但不久就风云突变了。在商讨反攻缅甸的具体安排时，中国代表何应钦反复强调海空军协同作战的重要性，说明缅甸作战必须要有足够的海空力量，从南北两路实行海陆夹攻，才能胜利。这一点得到英美代表的同意。随后，何应钦又提出具体的作战方案：中国准备派10个师自滇西向密支那进攻，2个师由印度向雷多前进，会师于曼德勒。他还向英美代表介绍了中国远征军和驻印军的集结和整训情况。英国代表也说明了进行海上作战，攻占仰光，配合中国缅北作战准备的兵力兵器及战略方针。三方一致同意各方协调，实施安纳吉姆计划。韦唯尔后来在回忆录中写道：“大家一致同意剩下的事就是尽最大的努力，进行战役的准备工作。”雨季一结束，就立即发起进攻。
何应钦回渝后，将会议情况报告蒋介石，“蒋很满意，随即着手调动第2军、第71军向滇西集中，准备11月决战。” [ 注：《文史资料选辑》第57辑，文史资料出版社，1978年版第193页。 ] 说明中国对实施安纳吉姆方案，承担缅北陆上作战的重任是积极并有诚意的。
卡萨布兰卡会议英美在1943年的战略方针中，已经规定地中海战场的地位在缅甸战场之上，丘吉尔又一贯坚持巴尔干战略。这样卡萨布兰卡和加尔各答会议结束不久，在英国的坚持下，英美制定并得到中国赞同的安纳吉姆计划就开始发生变化。加尔各答军事会议后，英美在北非战场的胜利大局已定，英国遂专注于准备进攻西西里岛，丘吉尔向罗斯福表示此时无力分兵准备缅甸战役。美国陆军部考虑，如果完全取消反攻缅甸计划，对太平洋战局十分不利，影响到盟国世界战略。如果实施安纳吉姆方案，缺乏必须的物资，只有缩小安纳吉姆方案，放弃南缅作战，只从北缅进攻，以打通滇缅公路为目的。罗斯福和丘吉尔协调一致后指示英美参谋长联席会议拟定单独进攻北缅的计划，并决定将此计划暂时不通知中国。
宋子文在华盛顿风闻英美拟定了新的反攻缅甸的计划后，急电蒋介石。蒋电令宋子文向罗斯福力争维持卡萨布兰卡和加尔各答决议案。于是，宋子文紧急求见罗斯福，表示中国按卡萨布兰卡会议和加尔各答会议精神，已在滇西集中精锐部队，准备反攻北缅。如果英美放弃进攻南缅。中国也不愿单独进攻北缅。罗斯福回答道：对缅作战，势在必行，只是在计划上作一些变动。由于英美准备西西里战役，在印度洋都是旧军舰，登陆作战，必遭致大损失，但美国海军一定会提供援助。罗斯福还表示将尽量说服丘吉尔，使中英美三国一致行动。宋子文将与罗斯福会谈精神电告蒋介石后，蒋介石表示如英国放弃孟加拉湾配合作战，中国将不参加即将开始的战役。因为如无海军作战，中国供应线薄弱，赶不上日军集中的速度，最后势将面临战败的危险。 [ 注：《中华民国史资料丛刊》译稿第二辑，中华书局1978年版，第52～53页。 ] 蒋介石还指示何应钦，在滇西集中部队一事，不必急于进行。中美英反攻缅甸的安纳吉姆方案就此搁置。
三叉戟会议：
1943年5月，英美军队在北非大举进攻，占领了北非沿海地区，为了协调战略计划，从5月12至25日，罗斯福和丘吉尔在华盛顿举行了第三次会议，代号三叉戟。中印缅战区指挥官也参加了这次会议。
在这次会议上，罗斯福和丘吉尔及其高级将领决定了登陆西西里岛的“哈斯基”计划，讨论了开辟第二战场问题和空袭德国问题。缅甸战役和中国战场问题也是讨论的重要问题。中国代表宋子文、蒋介石的总参谋长史迪威、在华作战的美第十四航空队司令陈纳德出席了会议。
会上，中国代表说明各次会议以来，中国政府已全力着手反攻，驻印军与滇西远征军已集结完毕，坚持要实行卡萨布兰卡及加尔各答会议拟定的反攻缅甸的安纳吉姆方案，受到英方的断然拒绝。英国表示，在盟军取得欧战胜利之前，不能使用大部队在缅甸发动攻势。丘吉尔宁愿绕过缅甸进攻马来亚或苏门答腊 [ 注：丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第4卷第705页。 ] 也不愿进攻缅甸。太平洋美国海军总司令尼米兹上将认为，可以通过海战取得战胜日本的决定性胜利，而夺回缅甸并不十分必要，但马歇尔与陆军部却不这样认为， [ 注：舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》纽约1948年版第773页。 ] 他们支持史迪威立刻实施反攻缅甸的意见。会议出现了僵持的局面。
由于英国的坚决反对，中国又极力地坚持原议，美国转而采取折中态度。打通滇缅路，以曼德勒为前出的目标。为了满足中国对物资的需求，美国还提议加速修建从印度阿萨姆到中国的公路，增加经驼峰航线空运的物资数量，坚定中国抗战的信心。蒋介石坚决反对美国的提案，他在给宋子文的电报中指出：“倘反攻以占领缅北至曼德勒为止，不特无补于中国战场，且徒牺牲兵士，中国决不再蹈去岁覆辙。”史迪威当时评说丘吉尔“无论怎样都无法把注意力从欧洲大陆转移开去，英国佬对太平洋战争是不感兴趣的。” [ 注：同上，第730页。 ] 但由于当时英美正在准备西西里岛战役、意大利战役和开辟欧洲第二战场，在这些军事行动中，英国都需仰仗美国而不得不在表面上考虑美方的意见，加上中国的坚持，英国最终作了妥协，勉强同意维持以前的决议。最后，三方达成协议，以英国海陆军进攻缅甸海岸，控制孟加拉湾的制海权为中国军队进入缅北作战的前提条件。美国同意尽力增加对华空运作战物资，以美式枪械装备中国军队。 [ 注：H·菲斯：《丘吉尔、罗斯福和斯大林》，纽约1957年版第129页。 ] 虽然三国协议基本上维持了从前各次会议的主要精神，但实际的分歧并没有解决。正如会后英国总参谋长阿兰·布鲁克在日记中所写的：“我们的困难仍然是由对于太平洋问题的观点分歧所造成。我确信，在纸上我们要写什么可以随心所欲，但是这对我们的基本主张是没有多大用处的。” [ 注：布莱恩特：《形势的转变(1939～1943)》(A．Bryant The Turn of the Tide)伦敦1957年版第625页。 ]
魁北克会议：
1943年8月，罗斯福和丘吉尔决定，为了制定地中海战场的作战方针，加速准备“霸王”战役，确定此两战役与太平洋战争及印度洋战争之关系， [ 注：C·A·戈尼昂斯基等：《外交史》三联书店1980年版上册第406页。 ] 举行了一次首脑会议。8月14日至24日，罗斯福、丘吉尔及其高级官僚在加拿大魁北克举行会议，代号四分仪。魁北克会议为中缅印战区取得的唯一比“三叉戟”会议前进了一点的是派一支3千人的美国突击队，罗斯福还许诺出兵缅甸，打破了美国传统的亚洲大陆政策。
魁北克会议前夕，意大利代表就开始与美英联系投降事宜。于是丘吉尔力图乘意大利投降之机，占领巴尔干，将苏联的影响挡在多瑙河以东。美国虽然同意苏联的要求，但却无意立即在法国开辟欧洲第二战场。而英国的战略指导是：如果美国赞同英国的地中海战略，那么英国也可以协助美国在孟加拉湾、印度打击日本。
美国认为要迫使日本投降，必须攻入日本本土，要攻打日本本土，必须利用中国的基地和人力，要利用中国的基地和人力，就必须打开中国的国际交通线，充实中国的军备。由于中国在反攻日本中的地位和作用，就必须援助中国，否则，日本一旦夺取了美国在缅甸的飞机场，或者切断中印驼峰航线，粉碎了中国的抵抗，就可以抽调中国和缅甸战场的军队进入南太平洋和西南太平洋，必将影响美国对德战争。所以，会议前夕，马歇尔向罗斯福建议：必须说服英国夹攻南缅甸，反对英国在巴尔干和地中海作战的建议，得到了罗斯福的赞同。罗斯福还表示，必要时美国可以出兵两师参加缅甸作战。 [ 注：梁敬淳：《史迪威事件》第168～188页。 ] 英美的分歧，说明了两国远东战略的矛盾。
英国一再推迟反攻缅甸，实际的原因是丘吉尔把缅甸看作不列颠帝国的前哨，所以他“决不会甘心于使解放缅甸的功劳归之于美国人或者更可能的是归之于中国人。” [ 注：舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》第463页。 ]
魁北克会议上，罗斯福和丘吉尔决定在结束对德战争12个月内打败日本。 [ 注：《美国的对外关系。外交文件集。1943年的华盛顿会议和魁北克会议》第1125页。 ] 在打败日本的预定计划中，决定在缅甸实施一次进攻战役以使占领缅甸北部地区，改善通往中国的空中航线并建立同中国的陆路联系，计划预定还要开辟新的通往中国的航空线和改进已有的航空线，千方百计加强对中国的物资空运量，防止中国退出战争，保障驻缅甸的中美两国空军和中国陆军的供给，扩大对日军的军事行动。为了协调指挥，英美双方同意建立一个东南亚盟军司令部。美国同意由英国海军上将路易斯·蒙巴顿勋爵为司令，以换取英国增派部队参加缅甸攻势的保证。 [ 注：迈克尔·沙勒：《美国十字军在中国》1938～1945，商务印书馆1982年版第136页。 ] 史迪威被任命为东南亚盟军司令部副司令。
这次会议英美最高首脑虽然同意了反攻缅甸，但由于丘吉尔始终坚持反对两栖作战，只同意配合在缅甸北部进行有限目标作战，因此最后决议中决定，1943年11月在缅甸北部发动一次有限的进攻。为了进行这次战役，要增加对中国的物资供应，美国还要派遣几千名突击队员。会后，罗斯福和丘吉尔联名写信给斯大林，告诉他：“在刚刚结束的魁北克会议上，我们作出了下列关于军事行动的决定，……在太平洋和亚洲的东南部我们将加速对日本的行动。我们的意见是要消耗日本的空军、海军和船只方面的力量，割断它的交通线并保证可以用来轰炸日本本土的基地。 [ 注：苏联外交部《1941～1945年苏联部长会议主席同美国总统和英国首相通信集》。世界知识出版社1961年版第1卷第150页。 ] 英美领导人在魁北克还草拟了美英苏中四国关于创立常设的联合国的宣言稿和四大国战后维持和平责任的宣言稿。
魁北克会议上，英国长期以来力图缩小安纳吉姆计划的努力成为了现实。由于魁北克会议与中国有直接的关系，而中国没有出席会议。会后，罗斯福和丘吉尔致电蒋介石，说明建立东南亚盟军司令部的必要，会议确定的远东太平洋战略，并派蒙巴顿赴渝向蒋介石面陈会议精神，共商反攻缅甸的具体事宜。
1943年10月9日，蒋介石在黄山委员长官邸召集东南亚战区盟军总司令蒙巴顿，中国战区盟军总司令参谋长史迪威等讨论反攻缅甸作战计划。 [ 注：秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编》第二编，中国国民党中央委员会党史委员会民国79年，第334页。 ] 中国方面出席会议的有宋美龄、何应钦、商震、刘斐、林蔚等人。
会上，首先由中国军令部次长刘斐报告了中国战场大势，中国参加缅甸战役及其他战役的准备与计划。接着，蒙巴顿传达了魁北克会议攻打缅甸的决定，说明会议商定反攻缅甸以攻克北缅甸为主。军事行动以中国驻印军和远征军为主，以英印军为辅。由于暂时不能组织海军攻击仰光，由英、美、印组织有热带丛林作战经验的士兵两万人，组成游击队，破坏南缅日军的交通运输，攻击日本后方指挥、后勤机关，策立北缅作战。索默威尔中将向蒋介石保证逐步增加空运量，到达每月一万吨。蒋介石在会上一再坚持，此次作战之成败，关键全在海上，必须有绝对优势之海空军实力，才可能取得决定性胜利。希望英美组织强大舰队，控制缅甸和新加坡海面，打击日本增援力量。 [ 注：同上，第394页。 ] 南北夹攻，方能万无一失，以免中国军队深入北缅孤军作战，再蹈前车之辙。由于蒋介石对此一再重申，蒙巴顿为了缓和气氛，答应尽快准备进攻南缅。
会后，蒋介石指示何应钦，云南中国远征军要谨慎从事，英美不控制孟加拉湾，不从南缅配合，我们决不再单独进攻。
开罗会议：
1943年11月22日至26日，为讨论同盟国将要取得胜利的协同作战问题，由美国总统罗斯福发起并邀请蒋介石、丘吉尔、斯大林举行一次联席会议。斯大林因为苏联没有对日宣战，避免讨论对日作战问题，没有参加。美国总统罗斯福、英国首相丘吉尔和中国国民党主席蒋介石以及所有知名的英美将领，在开罗举行会议(代号六分仪)，讨论与中国和亚洲有关的重大问题。缅甸作战计划就是开罗会议的一个重要议题。
在开罗会议之前和开罗会议期间，美国一直主张，为了使中国坚持继续作战，大量牵制日本军队，必须维持空运物资援助。由于空运每月只能供应一万吨物资，因此，必须打通陆上交通线。为此，最紧迫的任务，是在雨季到来前进攻缅甸，修建从印度经由缅甸通往中国的公路。要完成这个任务，最好应由中国陆军和英国海军共同完成。
蒋介石接到罗斯福邀请后，指示史迪威和商震拟定在开罗会议上的提案。蒋介石希望打通缅甸陆上交通从而获得大量外援物资。因此，中国的提案主要是要求美国装备训练国民党军队，英军取得制海权，陆海配合，一举收复缅甸。这一提案经蒋介石、宋美龄、王宠惠讨论修改后确定。
11月20日，商震、王宠惠、林蔚、朱世明、董显光等先行到开罗。次日，蒋介石偕宋美龄、周至柔飞抵开罗。22日，开罗会议在美纳饭店正式开幕。
罗斯福、丘吉尔、蒋介石及三国高级幕僚都出席了第一次大会。
会议关于反攻缅甸问题，以英国蒙巴顿提出的提议为基础进行讨论。蒙巴顿方案主要内容：(1)英印军第一方面军出英坊，夺取更的宛河西岸，如得手则从北缅孟拱前进，与中国驻印军会师于密支那。(2)第二方面军进出吉大港，前进目标限于布提当。此方案的主要目标是确保印度的安全。要求中国远征军从龙陵、畹町向腊戍、卡萨进攻。而腊戍、曼德勒是日军主力所在，中国远征军吸引敌人主力，进攻更的宛河之英军，可乘虚直入。蒙巴顿方案还只限于北缅作战，根本未提南北水陆夹攻。这一个方案，充分反映了丘吉尔的战略思想。
丘吉尔虽然支持中国抗战，也希望打回缅甸，但他十分反对在缅甸进行大规模战役。这主要是由于：(1)他不希望看到中国人分享夺回缅甸的荣誉，进入英国殖民势力范围。(2)他认为对日作战的胜利，主要取决于摧毁日本海上交通线，封锁扼杀日本。主张首先攻打新加坡，夺取香港，而不应该在远离战斗中心的缅甸丛林中作战。(3)在缅甸的大规模两栖作战，会占用大量的登陆艇，影响拟议中登陆法国的计划。还会波及在意大利的大规模战役，违背英美先欧后亚的世界战略。
蒋介石认识到二战大局已定，需要保存实力，对付共产党，担心英军不予配合，孤军深入，将会再遭失败。于是，针对蒙巴顿方案，蒋介石提出反攻缅甸必须海陆同时作战，海军切断日军的海上运输联络线，陆军才可能取胜。因此，陆军作战，必须等待海上作战胜利方能开始。也就是说，只有当英国在孟加拉湾发动大规模两栖作战，中国军队才能入缅作战。蒋介石还提出，每月从驼峰航线运送的一万吨物资，也不能因缅甸作战而减少。蒋介石反复强调，反攻缅甸之胜利关键，全在海陆军能否同时配合，仅仅陆军集中，而无海军集中，无胜利把握 [ 注：梁敬淳：《开罗会议》台湾商务印书馆民国63年版第123页。 ] 。但丘吉尔仍然以优先考虑在欧洲开辟第二战场为借口，表示英国拟抽调海军使用于孟加拉湾，预计1944年5月可以集中，至于登陆问题，因登陆艇不够，必须视登陆法国的情况而定。
此后，在蒋介石、丘吉尔双边会谈时，蒋介石提出，要求英国第二方面军从吉大港越过更的宛河进攻曼德勒。但英方认为这样战线拉长，后勤补给联络将会被切断，予以拒绝。
当时中国抗战已进入第六个年头，在前线失利、外援缺乏的情况下，国民党文武官员和军队叛国投敌者，无计其数。美国担心中国因滇缅路截断而失去信心，单独与日本媾和。如果一旦出现这种局面，美国对日战争的前途将不堪设想。美国认为，击溃滇缅的日军可以使东南亚战略形势发生有利于盟国的根本改变，使美国在缅甸和中国的地位得到加强，还可以从中国对日本实施最后的攻击。因此，罗斯福对反攻缅甸始终持积极态度，力促英国积极配合反攻缅甸。他还坚持两栖作战进攻缅甸海岸，首先直接进攻靠近缅甸的安达曼群岛的“海益”行动 [ 注：F·C·琼斯等，《1942～1946年的远东》牛津大学出版社1955年版上册第254页。 ] 。
由于中英双方各持一端，争论激烈，11月26日，罗斯福向蒋介石保证：美国可以拨出登陆艇，几个月内在孟加拉湾进行一次大规模的两栖作战，南缅海军与北缅陆军同时作战。以此为条件，蒋介石同意中国驻印军和远征军共14个美式装备师，供进攻北缅之用。
但在美英参谋长联席会议上，英方仍始终坚持不能派海军登陆，强调欧洲战争的重要。美国海军参谋长金海军上将、陆军参谋长马歇尔上将、罗斯福的参谋长李海上将都强调指出：美国对欧洲战争已经有了很大贡献，反攻缅甸是为运用中国基地及其人力，如按英国建议拖延反攻缅甸，必然会影响结束全球战争的时间。美国军方不能接受英国的建议 [ 注：美国国务院《开罗会议和德黑兰会议》第364～365页，1943年版。 ] 。最后的决议记录了美国的观点，并说明今后应由美国总统与英国首相讨论反攻缅甸的事。
蒋介石得到罗斯福保证后回国，马上进行入缅作战的部署。中国军令部为远征军制定了详细的作战方针和计划，要求各级部队和指挥机关“作战准备须于明年(1944年)2月底以前完成” [ 注：国家第二历史档案馆：《中国现代政治史资料汇编》第3辑11册，军令部战史会档案(7138－2)。 ] 。然而，丘吉尔仍坚持已见，在会议结束后第三天，他以书面形式通知英国三军参谋长：“首相希望将下列事实记录在案，即他明确拒绝蒋介石大元帅关于要我们在缅甸进行陆地战役的同时，负责发动一次两栖作战的请求” [ 注：丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第5卷第290页。 ] 。再次表明了他顽固反对两栖作战、攻打缅甸的态度和立场。
在开罗会议上，蒋介石还亲自或通过史迪威，向罗斯福提出要求美国提供武器，装备中国军队90个师。美国向中国提供10亿贷款。等到滇缅路打通之后，中国即出兵攻打广州、香港、台湾、上海。此后，美国派出10个步兵师、3个装甲师参加华中、华南、华北作战。但没有达成具体协议。总之，开罗会议在反攻缅甸的具体方案上，中美英三国矛盾重重，没有达成一致意见，但在政治方面，取得了很大成功。
1943年12月1日，由霍普金斯起草的开罗宣言正式发表。宣言宣布：中美英“三国军事方面人员，关于今后对日作战计划，已获得了一致意见。”虽然对此应该打很大折扣，但“我三大盟国决心以不松弛之压力，从海、陆、空诸方面加诸敌人。”“将坚持进行为获得日本无条件投降所必要之重大的长期作战” [ 注：《世界反法西斯战争文献》，世界知识出版社1955年版，第163页。 ] 。这对于鼓舞人心、威慑敌人，有积极作用。
开罗宣言还宣布：“三国之宗旨，……在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中国” [ 注：同上。 ] 。这一条具有重大意义，它谴责了日本自甲午战争和“九·一八”事变以来对中国的侵略，承认了东北、台湾、澎湖是中国固有领土，肯定了中国收复包括上述领土在内的全部失地，恢复国家领土主权完整的正当权利。
德黑兰会议：
开罗会议结束后，11月27日，罗斯福、丘吉尔到达德黑兰，从11月28日至12月1日，罗斯福、丘吉尔、斯大林在德黑兰举行三国首脑会议。会议的中心是开辟欧洲第二战场和战后对德国、波兰的处理问题，缅甸作战也是会议的重要议题。罗斯福、丘吉尔在德黑兰会议上，决定推迟缅甸战役。
11月28日，罗斯福召集三军参谋长会议，研讨美国的全球战略。当时马歇尔就一再指出，丘吉尔和英国军方想方设法取消登陆安得曼岛水陆夹攻缅甸的计划。罗斯福立刻表态说：“进占安得曼岛可以阻断日本对缅甸战场的补给，很有必要。丘吉尔首相也曾向蒋主席表示：印度洋的海上力量即将大量增加。如不进攻安德曼岛，增加印度洋的海上力量有何意义？” [ 注：《美国对外关系，外交文件集，1943年的开罗会议和德黑兰会议号(FRUS，The Conferences at Cario and Tehran 1943)，华盛顿1961年版第478～479页。 ] 当天下午3时，罗斯福与斯大林会晤，罗斯福向斯大林通报：美国正努力装备训练中国军队，并准备反攻缅甸。下午4时，三国首脑举行第一次会议。罗斯福总统发言，阐述盟国的世界战略，多次提到中美英三国反攻南北缅甸，打通国际通路，向中国输送物资装备，维持中国作战力量的重要意义。表明美国对协调欧亚战场，支持中国抗战的重视。
德黑兰会议上，斯大林坚持要求实施“霸王”计划和“铁钻”计划，并且重申在战胜德国之后立即参加对日作战。在斯大林和罗斯福的坚持下，丘吉尔不得不放弃地中海战略，“霸王”计划占了上风，但他立即抓住这一机会，来否定“海盗”行动，提出英国参加了“霸王”计划，就不参加“海盗”计划。同时，可将用于登陆缅甸的登陆艇，集中用于开辟欧洲第二战场。他认为既然俄国已答应加入对日作战，利用中国作为反攻日本的基地就没有必要了。随后，英国军事首脑向英美参谋长联席会议建议，研究斯大林的承诺对水陆反攻缅甸的影响 [ 注：同上，第556～563页。 ] 。
12月1日，美中英三国签署的开罗宣言公开发表，确立了中国在国际上的大国地位，同时三国都承担了“将坚持进行为获得日本无条件投降所必要之重大的长期作战”的义务 [ 注：复旦大学历史系中国近代史教研组编《中国近代对外关系史资料选辑》下卷第2分册，上海人民出版社1977年版第202页。 ] 。杜绝了蒋介石与日本单独媾和的可能，英美对中国可能退出战争的担心也随之消失了。
12月3日，罗斯福、丘吉尔又回到开罗，举行第二次开罗会议，“海盗”行动成为双方激烈争论的焦点。次日，丘吉尔在英美参谋长联席会议上提出：斯大林宣布在击败德国后参加对日作战，这就有了比中国更好的基地可以利用，丘吉尔进而提议取消对水陆夹攻缅甸的作战物资供应，以加强诺曼底及法国南部登陆作战的力量 [ 注：《第二次中日战争史》第923页。 ] 。丘吉尔的意见受到美方军事人员的激烈反对。马歇尔认为，取消或延缓水陆夹攻缅甸计划产生的影响将不只限于政治方面。如取消“海盗”计划，中国军队就不会进攻北缅，北缅无战事，日本就更有力量抵抗美军在太平洋的进攻，甚至还有力量发动新的攻势。中印交通线也会受阻，中国军民的感情也会受到伤害。罗斯福也表示不能同意丘吉尔的意见。他认为：盟国有为中国做一点事的道义责任，中国也希望盟国取得南缅的基地来轰炸日军的交通线，如无绝对充足的理由，他个人决不准备放弃原定计划。
12月5日，美英参谋长联席会议继续开会，美国李海上将、金上将、马歇尔上将一再指出取消或延缓反攻缅甸的种种危害。英国空军总司令波特尔发言说：如果中国拒绝出兵进攻缅北，那么就减少空运对华援助物资。美国空军司令阿诺德反驳道：为协助中国防守昆明基地，空运物资还需要增加 [ 注：《美国对外关系，外交文件集，1943年的开罗会议和德黑兰会议号》第700～703页。 ] 。罗斯福表示在蒋介石离开开罗时，他曾向蒋许诺：水陆夹攻缅甸计划与登陆安德曼岛同时进行。如果苏联不按时履行诺言，那我们就会既丧失中国人的支持，又没有得到苏联的帮助。但是丘吉尔仍然坚持认为：影响中国继续作战的决定性因素是中国能够从空运中得到多少物资，而不是是否实行水陆夹攻缅甸。根据英国军方计算，太平洋、印度洋英美海军登陆艇不够攻打缅甸两栖作战之用，组织运送南缅作战的部队需要的船只和登陆艇将会对“霸王”计划起不利的作用 [ 注：同上，第254页。 ] 。此外，据蒙巴顿的报告，南缅登陆作战需要的兵力大大超过了开罗会议时的估计，建议延缓水陆夹攻缅甸的计划，把它放在雨季之后再考虑。出于对影响“霸王”计划的担心及其他一些因素的考虑，罗斯福最终同意取消“海盗”计划，双方决定：“对日作战的主要力量应用于太平洋” [ 注：同上，第766页。 ] 。
会后，罗斯福、丘吉尔电告斯大林：“我们已经缩小了原定在3月份在孟加拉湾进行的作战的规模。以便有可能增加进攻法国南部用的登陆工具” [ 注：苏联外交部《1941～1945年苏联部长会议主席同美国总统和英国首相通信集》第114页。 ] 。丘吉尔后来回忆说：“我们终于说服罗斯福总统收回他对缅甸战役的诺言” [ 注：约翰·莫尔顿·布卢姆：《战争年代1941～1945》(John Morton Blum：Years of war 1941～1945)波士顿1967年版第111页。 ] 。12月5日晚，罗斯福将英美的决定电告蒋介石，至此，从1943年初美中英反复商议的南北反攻缅北计划化为子虚乌有。
12月9日，蒋介石致电罗斯福，表示不能同意取消或延迟反攻缅甸的建议。蒋介石认为中国战区经济的困难比军事上的困难更严重。已经不可能再继续支持六个月。德黑兰公报表示：“同盟国将集中全力打击德国，日军必将集中力量解决中国问题。深知阁下为一现实主义者，敢掬诚奉告” [ 注：罗曼纳斯·森德兰：《史迪威指挥权问题》华盛顿1956年(Sti1well’s Command Problem’s) 第74～75页。 ] ，蒋介石要求为了表示美国真正关心中国，美国应立即宣布贷款10亿美元给中国，以解除中国经济的困境，增强作战能力，并从1944年春季起，将中国空军和美国驻华空军飞机增加原议数量的一倍。同时从驼峰航线空运物资提高到每月2万吨。12月17日，蒋介石和史迪威商谈以后，又致电罗斯福接受延期反攻缅甸的建议。蒋介石重申，在1944年，中国单独进攻北缅打通滇缅路的希望很小，恳请美方同意以前提出的财政援助以及增加空军和空运力量的要求，这样才能消除中国战场的危机。
从卡萨布兰卡会议直到开罗会议、德黑兰会议，盟国之间反复研讨了反攻缅甸的作战计划，同时又不断重复这一计划。究其根本原因，主要是美英中三国的主要利益之所在不同，在英美海军取消海上登陆，以切断日军交通运输线的情况下，中国不愿轻易单独出兵攻打缅北战役，是合乎一般情理的。中国为了实施盟国商定的计划，组建了中国驻印军和中国远征军，并且与美国合作，进行了认真的集结和整训，说明中国贯彻盟国的战略是有诚意的。十分明显，缅甸战役迟迟未能进行，责任显然不在中国方面。
从第二次世界大战全局来考察，反攻缅甸战略计划的变更反映了英美世界战略的变化。1943年的欧洲、北非、地中海战场及太平洋战场出现了根本的转折，使英美对中国战场的依赖性大大降低。换言之，中国战场在美国世界战略中的地位已由反攻日本的主要基地下降为辅助性基地。
