宪政过渡(1948-1953年)·第十二

作者：诺亚·卢卡斯·英国

出自————《以色列现代史》

出自————《战争通史》

　　 临时政府

　　 建国前的几个星期，人民会议和人民管理委员会在犹太人中博得了十分广泛的支持，而且，早在英国撤退之前，它们就已经牢固地确立了行政管理的权力 。尽管五月中旬宣布独立之前只召开过几次会议，这些机构却很快就设法掌握了权力和管理工具，并且为独立政府的正常运转制订了详细计划。 [ 注：详见“紧急状态委员会”秘书处，《希伯莱政府的管理：关于政府部门的构成，人事和预算》(耶路撒冷/特拉维夫，1948年4月)，油印本；《人民管理委员会公报：法令与公告》(特拉维夫，1948年5月)。 ] 由于英国是在战争状态下撤离的，加上移民源源不断的涌入，所以开始时出现了行政管理上的混乱状况。但这种混乱相对来说只是表面上的，实际上行政管理根本上是稳定的并具有控制能力。正是在这一阶段，产生了典型的以色列式的政府：在绝对的爱国主义献身精神前提下保持随机应变的能力。这一以色列特色，在此期间得到了最充分的体现。

　　 以色列行政管理体系形式上继承了英国的政府机构，但赋予其活力的气质却来自东欧文化及其开拓精神。准政府的现有机构，包括犹太人协会执行机构及国民会议的各个部门，都按照不同需要进行了改组，行使迄今为止一直由英国当局承担的功能。尽管有经验的官员数量不足，任期也不确定，而且极其缺乏资金，却能够在新产生的犹太人主权的保护下，继续像从前一样进行管理。1950年底，正式建立了内务委员会，工作状况开始走入正轨。与此同时，准政府已经转变为新国家的临时政府，进而又转变为宪法政府，其间相对来说并未出现什么工作上的中断。由三十七人组成的立法机构：人民会议被指定为国家的临时议会，其执行机构：人民管理委员会，变成了临时政府。

　　 以色列国的第一份正式文件是《独立宣言》，宣告了以色列国的建立，并确定了在制定一份成文宪法前临时政府的地位。事实上，临时政府通过其政治决策和实践，已建立了政府的基本组织框架，这对其后的机构发展有着决定性的影响。临时政府持续到1949年2月14日，在此期间，以色列行政机构及各部门间相互关系的主要轮廓开始形成，政府的工作作风也体现了出来。

　　 《独立宣言》可以看作是一份措辞华美的宣言，而不是主要的宪法蓝本。在宣言公布和签署之后，国家临时议会立即就发布了它由三项条款组成的第一项正式法令。第一项条款宣布临时议会为最高立法权威，并规定在紧急状态下可以决定将此权力授予政府。第二项条款废除了由英国1939年《白皮书》所作的所有规定，并废除了1945年《(紧急)防务规定》中有关移民和土地转让的具体条款。最后一项条款宣布“接受”国家成立时的所有现行法律，条件是它们必须与目前及未来的以色列法律保持一致，并且必须与国家建立本身引起的变化保持一致。

　　 这项法令的颁布适应了当时的需要；独立之后，公众迫切需要有关现行法律的合法性方面的指导 [ 注：为了排除对以色列法律的适用领域的疑问，1948年9月16日，政府通过了《关于管辖及权力实施的法令》，政府版，见《以色列法律审定译本》(耶路撒冷，1948年)，第一编，5708/1948年法令，第29号令，第64页。该法令规定，任何适用于以色列全国的法律，将被视为适用于由国防部长宣布已由以色列军队占领的巴勒斯坦所有地区。 ] 。随后，于1948年5月19日通过了第一份正式宪法性文件《法律与行政命令》(Pekudat Sidrei Ha’Shilton Ve’Hamishpat)，这份文件具体体现并扩充了第一项法令的内容，并详细说明了政府临时机构的组成。

　　 该法令规定，临时政府应当执行由国家临时议会制定的政策，向临时议会报告，并且应当向它汇报政府的活动；通过这一规定，该法令确立了议会至高无上的权威，与此同时也在事实上建立起有效的内阁政府。内阁有权任命总理，并且有权规定内阁各部长的权限，条件是必须在《政府公报》上公布这些决定。只有立法机关才能批准政府预算，并且只有它才能根据法律征税。不过，立法机关还有权宣布紧急状态 [ 注：《法律与行政命令》(《以色列法律》第一编，1948年法令，第7-12页)，事实上使政府及几个部长享有英国自治领行政长官在1937年3月18日《巴勒斯坦(防务)枢密院令》下享有的紧急处理权，来对付阿拉伯人的骚乱(大不列颠，《国会文件：法规、规章和命令》，第225条)。1945年，英国自治领行政长官发布了《1945年(紧急)防务规定》，扩大和调整了他的权力(此时是对付犹太复国主义的恐怖活动)(《巴勒斯坦公报》第1442期，《规定和命令》增补第二款，第1055-1098页)。1951年，国会基本上一致同意，认为该法令与一个民主政府相违背，决心废止和更改它。到目前为止，这一行动尚未完成。 ] ，在紧急状态下，政府可以批准总理或任何其他部长发布紧急命令，可以暂停或修改包括税收在内的各种事务的现行规定，最长期限可达三个月，并且应当加以公布。就在法令公布之后，国家临时议会就紧接着宣布了紧急状态，事实上，这一紧急状态延续至今，它加强了政府的主动性，保证了它对立法机构的有效控制。

　　 该法令还规定，在新的立法公布之前，地方政府及法院仍然在他们以前的权限范围内行使权力。1948年6月底成立了最高法院，顺利完成了接受现有法律的机构建制。政府成员由司法部长提名后，由政府指定，并须经议会批准。除了接受托管期间所实行的法律外，该法令还赋予1947年11月29日以后犹太人协会、国民议会和人民管理委员会颁布的关于保证生活必需品供应及服务的所有规定以法律效力。

　　 5月16日，国家临时议会增选哈伊姆·魏兹曼为其成员，并且任命他为议长。直到1949年初才颁布了国家元首职位的条款，在此期间，尽管魏兹曼既没有宪法规定的地位也没有任何实际权力，但作为议会议长，却被人们视为国家元首。本·古里安坚持这一职位只是荣誉性和礼仪性的，并且设法保证了这一点：他从一开始就责成议会将这一最高荣誉授予魏兹曼。这样，他给人一种利他主义的表面印象，实际上却预先防止了任何可以将魏兹曼引向一个积极政府的动向。尽管魏兹曼曾经希望成为积极有力的政治角色，在发现自己被撇在一边时感到极度失望，但实际上，他期望具有实际影响，而不仅仅是享有荣誉的想法并没有多少基础。本·古里安当然不愿意和这样一个人分享国家的最高领导权：魏兹曼三十年来一直致力于在本·古里安十分蔑视的外交领域内活动。临时政府全部由巴勒斯坦犹太人组成，充分体现了犹太复国主义运动中以巴勒斯坦为中心的一派的势力和本·古里安在其中的最高影响。

　　 “小宪法”

　　 依照联合国分治方案所提出的过渡程序，临时政府着手准备选举一个有权起草一部成文宪法的制宪会议，并以宪法为指导，选举出立法机构和政府以取代那些临时机构。1948年7月，国家临时议会指定了一个宪法委员会研究有关宪法的问题，并准备草拟一份关于制宪会议设想的建议书。该委员会收到了几个人分别提交的几份建议书，但是注意力主要集中在耶胡达·利奥·科恩博士准备的一份内容详尽的草案上。科恩博士(1894-1961)是一位政治学家，自联合国分治方案通过之后，就由犹太人协会指定致力于这项工作。

　　 在临时宪法委员会内部开展的讨论表明，在已经建立的政治党派之间，关于社会理想和在全国范围开展竞争的政治观点方面，还存在着难以调和的意识形态的分歧。可以预料到，最主要的政治分歧集中在一个问题上：宗教在宪法中的地位。关于政府的技术性设置，尤其是代表机构的选举方式等问题，也有许多不同意见。犹太教正统派发言人提出了一些宗教原则，并且设想只要、并且每当政治环境许可时，就要逐步将传统犹太教的主要信条吸收进公共法律，以便实现这些宗教原则。同时，他们还期望在公共生活中规定一个最起码的宗教标准，对个人地位实行宗教界的专属管辖权。世俗主义者大致倾向于承认在国家的公共生活中保持与传统犹太教联系的重要性，但并不完全同意应当排除世俗婚姻的可能性。工党极力要求建立一个有助于形成两党制的选举制度；但毫不奇怪，小党的发言人反对这一设想。宪法委员会考虑到制宪会议召集后的需要，几个月后便在科恩草案的基础上，草拟了一份复杂的工作草案。

　　 1948年11月19日，国家临时议会颁布了《制宪会议选举法令》，这项法令提出的选举方法十分接近于托管时期在以色列议会中实行的程序。制宪会议成员人数固定为一百二十名，在按比例代表制的党派名单基础上，由不计名投票直接选出。选民最低年龄为十八岁，而且没有居留期长短的资格限制；11月8日，为此进行了一次人口普查，决定了合格的投票人。整个国家组成一个单一选区，投票也是向某一政党的名单表投票，当各党所占比例确定之后，党内候选人的顺序也就是选举时的顺序。这一规定加强了政党领导人的权力，他们控制着候选人提名、决定他们在名单中的先后排列。

　　 1948年间，如果不是在全国人民中，至少也是在临时政府的领导人中，对一个成文宪法方案的热情逐步降温。准备一部宪法草案首先是为了与联合国的建议保持一致，但是联合国却没能建立适当机构，顺利继承托管统治进行分治；这样一来，就大大削弱了它作为宪法的权威来源的地位。与此同时，临时政府随机应变的风格越来越流行，并且显得行之有效，人民也就广泛接受了。不管是不是有意要放弃或者忽略制定一部成文宪法的承诺，总之，1949年1月14日临时议会通过了《制宪会议过渡法令》；在法令中规定，除非另有其他应予规定者，制宪会议将继承属于临时议会的全部立法权，在制宪会议授权成立新的行政管理机关之前，临时政府将继续行使管理者的职能。这样，虽然并没有正式取消制宪会议的制宪功能，但是对于选民来说却很清楚，他们是来选举一个立法机关和一个政府，而非选举一个制宪会议。

　　 向独立国家的转变对政党政治格局的影响非常小。按原定居者中的意识形态文化形成的政治党派，是一种将建国前与独立后的以色列政治联系起来的重要组织工具。除了共产党和一些处于少数民族地位的阿拉伯人组成的竞选联合体外，所有以色列政党都植根于犹太复国主义运动，他们对建立未来独立后的犹太社会制度都有不同设想。只有共产党以及持不同政见的阿拉伯人和犹太人，仍置身于因独立激发起来的民族精神之外；在这一问题上，他们的态度与建国前对犹太复国主义运动的态度完全一致。阿拉伯人提出的选举名单只是留在以色列的阿拉伯上层人士与犹太国家权力系统之间的纽带，而不是由于以色列建国而新产生的政治运动的核心。为了换取所需的帮助，阿拉伯领导人支持工党，而且通常只有在那些阿拉伯人并不很关心的问题上，他们才会参与工党一起行动。

　　 除了一些昙花一现的小组织外，1948年间只出现了三个新政党，这些政党都是从建国前的政治生活中发展而来的，它们只是贴上了新的政治标签，而并非新的政治运动；这三个政党是：马帕姆(Mifleget Poalim Meuhedet，“统一工人党”)；赫鲁特(Tenuat Herut，“自由运动”的简称，根据伊尔贡的地下报纸《自由》命名)和进步党。

　　 统一工人党创建于1948年1月，是青年卫士和四十年代初从巴基斯坦工人党中分裂出来的劳工联盟-锡安工人党的政治联盟。这两个组织相应的基布兹运动——阿兹基布兹和穆哈德基布兹没有合并，由两个组织各自为其成员提供的服务也没有统一在一起。这个新党是在社会主义乐观派和热情派精神鼓舞下，作为军队中左翼力量的政治工具建立起来的，它希望自己如果不被一系列事件引向政治权力的话，至少能保持巴勒斯坦工人党的政治意识。

　　 1948年6月，由于伊尔贡在独立后的新环境中面临解散，它创建了自由党，领导人为贝京。由于受临时政府和本·古里安个人的反对，伊尔贡不能再指望作为一个不顾政府禁令的地下组织而继续存在；因此，它成了一个作为工党的反对派而存在的公开政党。尽管自由党与国外的修正派运动的关系紧张，它却得到了绝大部分住在以色列的修正派分子的支持，而且它正式赞同雅博廷斯基的政治方案。由于自由党的民族主义的鼓噪呐喊和对犹太工总的刻骨憎恶，自由党成功地吸引了一些新移民，特别是那些来自中东国家的新移民，他们在向新生活转变的过程中，或者觉得不满意，或者面临着具体的艰难和痛苦。

　　 在1948年8月召开的会议上，普通犹太复国主义组织“A”派从它的母体中分裂出来，与其它两个组织共同组成了进步党；这两个组织，一个是犹太工总内部的自由派组织犹太国建设者(Oved Zioni)，另一个是代表来自中欧的多数移民的新移民组织(Aliyah Hadasha)，他们发现自己很难进入建立在老一代东欧移民基础上的领导层。进步党的特点是，它能够吸引职业阶层，并持批判性和原则性的自由主义态度。

　　 在所有党派中，只有工党和宗教党派好像没有随着时间的推移而发生任何变化。工党对移民具有很大吸引力，这样就抵消了它四十年代初所失去的更激进的社会主义者支持的损失；对于移民们来说，工党就等于国家，等于本·古里安传奇般的形象。工党控制着犹太工总，在犹太工总中，即使是在统一工人党反对派形成之后，它仍然占有绝对多数；这一地位极大地有助于工党在组织和动员竞选中取得支持。 [ 注：下表总结了犹太工总第七次会议的选举结果，引自工总执委会：《犹太七次行政会议》(特拉维夫，1949年)第410-411页。 ]

   　 以色列的第一次大选于1949年1月25日举行，制宪会议于2月14日召开。五十万合格选民中，百分之八十七参加了选举，工党取得了百分之三十六的多数，使它在制宪会议中占有四十六个席位。统一工人党率其他政党获得十九个席位，由四个宗教组织组成的选举联盟宗教联合阵线获得十六个席位，自由党取得十四个席位。普通犹太复国主义组织获得七个席位，进步党获得五个；其余席位由几个小党瓜分。看来主要政党对总的选举结果感到满意，因为没有一个大党坚持要求制宪会议在一个宪法指导下召集新的选举。

　　 2月16日，制宪会议在临时宪法委员会工作成果的基础上，毫不耽搁地通过了《过渡法》；根据《过渡法》，它正式行使立法功能，并且自行组成了一个一院制的立法机构——第一届国会。这项法令使临时政府时期的种种措施和机构设置正常化，而且它还填补了某些空白，在某种程度上，明确了政府内部的关系结构。《过渡法》后来以“小宪法”著称于世，而且事实上构成了以色列的不成文宪法的核心。

　　 《过渡法》规定由国会多数选举出总统，大致规定了他的权力，明确了总统权力基本上是礼仪性和象征性的。《过渡法》通过之后，国会随即就选举哈伊姆·魏兹曼为总统，他的任期与国会相同，在新国会召开之前其任期延长三个月。实际上，这项法令并没有规定第一届国会的结束期限，而是在事实上允许国会一直继续存在到能够选出一个获得它信任的政府为止。由于《过渡法》并没有为国会的存在规定别的条件，人们可以设想，国会本身可以自行解散，并且安排它的后一届国会的选举。

　　 《过渡法》任凭国会自身在实践过程中发展它自己的规则和程序，而且除了只提供了一个内阁国会关系的轮廓框架外，并没有从整体上详细说明政府内部关系结构。这一概略的法律能够在处于重大压力和危机的时刻支持一个有效的政府，这也证明了领导阶层的正确性和他们随机应变风格的作用。

　　 该法令听任政府自己决定其规模和部门设置，并且除了总理必须是国会议员外，并未限定部长须由国会议员中产生。不过，很早就形成了政府从国会议员中产生的惯例，只有极少数偶然的例外。总理可以自由组成他的班子，并且，内阁也将带有他的个人色彩，因为过渡法规定在总理辞职的情况下，整个内阁也必须随之解散。过渡法规定了政府的“集体责任”，但是并没有详细解释这一概念，在随后一些年间的联合政府政治中，事实证明它造成了极大困难。

　　 根据新的法律，临时政府向总统提出了辞职，但同时继续行使一个看守政府的职能。尽管从理论上说总统对此并无职权，人们却希望总统咨询所有的主要领导人，并且请求最大党的领袖组成一个新政府；事实上他也确实这样做了。本·古里安与各宗教党和进步党达成了一项合作协议，于1949年3月8日向国会提出了他的第一届内阁，两天之后取得了所需的信任票。

　　 小宪法实施的头几个月中，事实证明它多少能够满足一个有效政府的需要，这也就削弱了要求制定一部成文宪法的势头。临时宪法委员会修改过的科恩草案很快被提交给新成立的国会宪法、法律和司法委员会。在委员会几个星期的讨论中，事实很明显，要形成一个明确的成文宪法，在政治上根本不能取得一致，而且将政治精力花费在这一目标上，既不必要可能也并不值得。

　　 委员会讨论问题的倾向表明，从以色列国建立以来，政治气氛已经发生了变化。从一开始，委员会就集中讨论到底是否需要一部成文宪法，而不是讨论因创制宪法而产生的那些复杂的政治问题。经过差不多一年的工作，委员会未能得出任何结论，于1950年2月将问题提交给了国会全体会议，在那里又就这一问题断断续续地争论了几个月。

　　 国会内的辩论在各党派间进行，联合党派反对尽早制定一部完整的宪法，反对派则支持这一提议。工党显得不愿意将联盟建立在强调宗教作用的基础上；而如果采纳多数人的决定，就有可能导致这种结果。工党在政府中的主要伙伴——宗教阵线，则不愿意冒险按世俗原则从政治上解决这个问题，他们更乐意采纳托管政府遗留下来的更宽容的既成事实。反对派担心，如果不能采纳一份成文宪法，将有可能使工党占优势的政府处于民主限制的范围之外。1950年6月13日，这一问题被提交给国会，根据三项选择方案进行最后投票：各宗教组织支持第一项提案，要求以根本法的形式用条文规定宪法关系；反对党支持第二项提案，要求在某一具体期限内制定一部完整的宪法；工党提出的一种妥协方案为第三项提案，最后以微弱多数获得通过，内容如下：

　　 第一届国会委任宪法、法律和司法委员会负责为国家准备一项宪法草案。宪法必须逐章写成，每一章本身应当包含一项基本法。当委员会完成每一章的工作后，即将该章提交给国会。所有章节将共同构成国家宪法。 [ 注：《国会公报》五，第1743页。 ]

　　 关于宪法是应当一次写成、还是应当由立法机关逐项通过的各部分构成，这确实是次要问题。由于工党和宗教党领导的政府的影响，最后通过的方案回避了关于基本法地位的主要问题，包括制定基本法所需条件和是否需要宪法的立法来使它高于普通立法的问题。国会多年间根据1950年“逐章通过”方案通过的基本法，事实上除了名称外，在法律地位上与其它法律毫无二致，只不过它们的通过和修改须获得简单多数(甚至依据那些本身并不叫做基本法的法律进行修改)；而与此同时，司法部门实施的普通法却并不需要根据基本法进行审核。 [ 注：1969年最高法院(在伯格曼第五章中为财政部)主张对给予基本法“确定”部分以最高权威的裁决进行司法审查。 ]

　　 与同一时期其它迫切问题相比，基本法的制定显得十分缓慢，1958年才通过了第一项法令。而许多具有宪法或基本法效力的法律却未经选择或指定就通过了，而且很多法律来源于政府自身，而不是像“逐章通过”方案所规定的那样来自宪法委员会。这样，就在制宪过程中实际上已取得了1950年方案所要求达到的宪法的灵活性，宪法的制定基本上采取了将建立起来的现行措施逐条编成法典的方式。

　　 公民身分与个人地位

　　 1950年7月5日，国会通过了《回归法》，以最强有力的法律方式表达了犹太复国主义的精神。正如它的名称所表示的，这项法律将犹太人移民描述为回归祖国。这样，《回归法》赋予每个犹太人以移居以色列的权利，并且原则上规定每个犹太人，无论他是哪国公民，无论他住在哪里，都有权向以色列法庭要求行使这一权利。唯一的例外是那些从事直接反对犹太人民的活动的人，或者那些有可能危害公共卫生和安全的人。1954年修改了这一法律，补充规定曾经犯罪者亦属例外。那些起初已经到以色列时并不想定居、后来又想定居的人，也享有同样的权利。在法律生效之前就已经移居以色列、或者在以色列出生的人，也被视为回归原则下的移民。法律没有界定“犹太人”的概念。一个宣布自己为犹太人、愿意移民的人，通常可在他们出生的国家内被负责处理签证申请的以色列移民官员所接受。

　　 在犹太复国主义的理论中，《回归法》象征着一个事实：以色列国的建立，结束了犹太人“无家可归”的状态。《回归法》本身只不过赋予了国外犹太人移居以色列的权利。1952年4月1日，第二届国会通过了《国籍法》，并于1952年7月14日正式实施。《国籍法》与《回归法》合并实施，大大扩大了《回归法》的影响。

　　 由于从巴勒斯坦政府向以色列主权国家过渡，公民身分问题处于一片混乱之中。关于下列法律问题，众说纷纭：英国统治时期的巴勒斯坦公民身分是否在新政权下自动成为以色列公民身分；抑或在新法律通过之前，全国人口在技术意义上是否都属无国籍公民。法律讨论的结果是支持后一个无法令人满意的结论，后来的《国籍法》及时修正了这一错误。

　　 根据《国籍法》，每一个犹太移民将因为回归而自动获得以色列公民身分，除非他已年满十八岁，是另一国的公民，并声明表示反对接受以色列公民身分。这样，一个犹太移民要取得以色列公民身分，并不需要他本人采取任何主动行动，而且放弃公民身分也不损害他回归的移居权。至于应用于非犹太人(大部分为阿拉伯人)，《国籍法》规定可因居住而取得公民身分；此外，犹太人和非犹太人都可以通过出生或归化取得公民身分。要想通过事实上的居住而成为以色列公民，阿拉伯人必须在以色列建国前夕是巴勒斯坦公民，于1952年3月1日登记为居民，1952年7月14日时事实上居住在那里。另外，还要求他们提供文件，证明他们符合这些条件，或者证明他们是在建国和法律开始实施这一期间内合法进入以色列的。出生于这四年零两个月期间的儿童，如果其父母为有权通过居住而取得公民身分者可以通过其父母的公民身分取得公民身分，而建国前出生的儿童则必须符合与成人一样的条件。

　　 至于要通过出生而取得公民权，则必须是在法律付诸实施后出生的儿童，不管是犹太人还是非犹太人，不管是在以色列还是在国外出生，只要双亲中有一个是以色列入，该儿童就可以取得公民身分。

　　 通过归化取得公民身分的条件相对自由一些，包括在申请前五年间必须有三年的居留；另外，除了那些在建国前夕即为巴勒斯坦公民者之外，申请者必须懂一些希伯莱语。与一个以色列人结婚，有可能成为免除这些条件的依据，但不能免除归化的程序。通过归化取得公民身分的授予权，完全由内务部长斟酌决定。

　　 《国籍法》旨在鼓励犹太人取得公民身分，同时通过限制阿拉伯人非法入境的办法限制阿拉伯人入籍。这样，这项法令很明显存在着种族歧视，事实上是偏向于犹太移民而不是终身居住在这一国家的阿拉伯居民。国会内的辩论表明，许多人对阿拉伯人公民权的概念是否适宜还有疑问。不过最后，居住在以色列的绝大多数阿拉伯人还是通过实际居住而很快、很容易地获得了公民身分。限制规定虽然显得十分苛刻，但实施却比较温和；这些规定的目的是查出和驱逐非法进入者，而不是降低合法居民的法律地位。

　　 尽管由于防务安全的原因，以色列法律机关在它的实施应用中经常违反法律面前人人平等的原则，但是平等的原则作为一种理想，却深深扎根在建国前形成的宪法传统中。从托管政府那里继承下来的关于个人法律地位的法律基础，与以色列宪法的其它部分相比，受到的重大修改要少得多，尽管在它们最初适应新的以色列情况时，遇到了许许多多的困难和波折，包括不断出现一次次的危机。

　　 1922年《议会令》提出的托管统治下的基本宪法法令，以及巴勒斯坦托管文件本身关于公民及宗教自由权利和个人法律地位的条文，在以色列建国后继续有效，条件是必须与1948年《法律与行政管理法令》所制定的以色列法规保持一致。

　　 托管令第15条强调保证思想自由，禁止对公民实行种族、宗教和语言歧视。《以色列独立宣言》重申了这些保证，并且增加了性别作为另一个禁止歧视的标准。1922年《议会令》保证每一个得到法律承认的宗教社团的内部自治权。1926年的《宗教社团(组织)法令》实质上在以色列仍旧有效，根据这一法令，宗教社团作为实施国家赋予的法律权力的国家的公共机构，被赋予法人地位。

　　 由阿斯肯纳兹和塞法尔迪首席拉比联合领导的最高拉比会议，作为最高的拉比权威，在接管时期结束后继续存在，领导着通过定期选举产生的地方宗教会议机构。每个地方拉比办公室都是一个法庭(Beth Din)，负责处理由法律授予它的所有行政和司法事务。在拉比司法系统中，最高拉比会议构成最高上诉法庭。

　　 从接受托管期间直到独立后，以色列的犹太人在所有关于结婚、离婚、赡养和遗嘱的事务上都只服从拉比的裁决。在关于个人事务的其它方面，拉比法庭与世俗民事法庭分享司法权，他们的竞争能力取决于党派的力量。法制状态十分混乱。在托管期间，是否成为一个合法的宗教社团的成员纯属自愿，但必须经过官方登记。从合法团体中退出的个人，可以将他们的所有的法律事务让世俗法庭来判决。在英国统治期间，这一规定在某些复杂案件中导致宗教裁判效力的不确定性。 [ 注：参见M.西尔伯格教授(最高法院法官)，《以色列的个人地位状况》(耶路撒冷，1965年)，第62-67页及第347-397页。 ] 以色列建立之后，混乱更加增多，因为官方的宗教社团登记实际上在四十年代初已经终止；从那以后，也没有登记过新移入的大批移民。此外，当国民议会于1949年初解散时，人们觉得以色列国会的法人资格终止了，即使是这个不完善的法律基础也被削弱了。

　　 在建国初期那些年间，以色列政府处于多方面的巨大压力之下，因而没有能力马上将关于个人法律地位的章程付诸实施。直到1953年9月通过《拉比法庭裁判(结婚与离婚)法》，才为犹太人至少是暂时解决了这一问题，在此之前一直是随意处置的。由于在赡养和继承这一法律问题上，世俗法庭享有同等裁判权，拉比法庭享有的专属裁判权的范围就被缩小到结婚和离婚。与此同时，拉比裁判的范围，又由于将外籍公民包括在它的裁判范围内，并由于犹太人的判别标准发生了重大变化而有所扩大。法律改变了托管时期以是否在犹太社区登记作为拉比法庭判别个人身分的标准，用是否是一个犹太人的标准取代了旧标准。这一变化反映了由于独立而发生的犹太人社团地位的变化。

　　 迄那时为止，在巴勒斯坦以及在世界其它犹太人在个人事务上享有自治决定权的地方，社团都享有行政权力，或由俗人、或由拉比行使这一权力。现在，国家主权成了这一权力的来源；这样，犹太人社团作为一个政治实体就不存在了。在这种新的历史条件下，是否是一个犹太人就不再取决于与社团的关系，而是变成了每个人自己的个人身分。该项法律仅仅简单提到“以色列犹太人的结婚与离婚事务”，却没有提出任何对犹太人的定义。变化的结果是，事实上拉比法的设置就成了决定自己权力范围的权力来源。改变后的标准之所以重要，就在于建立在其基础之上的拉比判决对法律赋予的有关个人事务的那些方面，享有排它性的权力。对于那些被该法所承认的犹太人来说，在有关结婚和离婚的事务方面，拉比法就是国家包罗万象的民事法。由于拉比法宣称所有母亲为犹太人的人都属于它管辖；这样，即使公开宣称是无神论者的人也和虔诚的正统犹太人一样要服从它的条文。这项法律与其它适用于非犹太人的立法共同应用，其作用是将每一个以色列人都划归某一宗教的认同之下。个人可以在合法的宗教之间进行选择，但是婚姻事务只能由神职人员进行处理；这也就意味着排除了混合婚姻，因为没有一个宗教司法机关会加以认可。但是，由于考虑到人口中移民众多的特点，在国外无论由谁主持的婚姻，在以色列都被承认有效。《回归法》只规定了一项权利，并没有作任何强制性规定，而这项法律却比《回归法》引起了更多的问题；“犹太人”定义的问题一次又一次地并且经常尖锐地出现在政治舞台上。根据《回归法》处理的移民申请，是由世俗官员办理的，对于有人声称自己是犹太人，评判也是根据宽松的世俗标准。对于行政和统计的需要而进行的人口登记，也是按照世俗标准。然而，移民官员和人口登记员的判断都不可能是决定犹太人身分的最后裁判，唯有拉比权威才能作出决定。

　　 在托管期间，穆斯林社团是按与犹太人相同的原则组织的，但在关于个人事务的范围内，享有更广泛的专属裁决权。由于战争和阿拉伯人逃亡，穆斯林宗教法庭和最高穆斯林会议均已解散。最高穆斯林会议并未恢复，但在宗教事务部长直接干预下，临时重新设立了穆斯林宗教法庭，后由法律追认为有效。穆斯林法庭在组织形式上有很大变化，不过这些法庭仍然像在托管时期一样行使传统的司法权。

　　 基督教社团的组织，在以色列继续存在，所依据的是在奥斯曼司法制度中形成的并由托管政府保持下来的原则。在几个被承认的教派中，每一派都有自己专门的组织，而且都有预审宗教法庭，只有希腊正教有一个(派驻以色列的)大主教和它自己的上诉法庭。在其它教派中，若有从较低级法庭的上诉，就由不驻在以色列的更高级宗教权力机关参与处理。以色列当局完全承认这一程序，即使它涉及阿拉伯国家的公民也罢；而且由国外权力机关作出的决定，也可以像以色列法律一样实施。基督教的教会裁判权相当于拉比裁判权，但其专属裁判的范围不像穆斯林那样广泛。

　　 这样，在由于国家建立而带来的宪法过渡中，组织形式上就出现了由世俗的民族意识形态中发展出来的犹太人身分的自相矛盾之处。犹太人社团不再存在了，但是所有出身于犹太血统的人都要经过认定而获得犹太人身分。然而，在巴勒斯坦以外的世界各地和在托管时期的巴勒斯坦，要想成为犹太人，则是一项自愿行为，包括对不同认同标准的复杂选择，而现在在犹太人认同的民族理论的名义下，它却变成了由宗教标准定义的非自愿的身分。

　　 政治组织与国家

　　 从殖民地向独立转变过程中，最困难的问题是大量从前由巴勒斯坦犹太人在自愿参加的体制中所承担的活动，现在都变成了国家的直接责任。与异己的恐怖组织和突击队最后摊牌，是反对建国前的党派心理，为树立国家权威而进行的最关键的斗争。本·古里安认为这比1948年的其它任何国内事务都更为重要。尽管在感情上付出了很大代价，但是通过将这些运动成功地纳入稳固的政府的权威之下，本·古里安极大地提高了政府的信誉，并且为它增加了合法性，他认为这对政权的巩固至关重要。

　　 在涉及武装力量的问题上冲突最为尖锐，此外，在其它许多问题上也表现出对行使政府独断权威的反抗。犹太人协会的执行机构完全由巴勒斯坦犹太人组成，这当然很容易就被纳入新的国家政权。但是如何处理犹太复国主义组织的外围组织？还有，国外的犹太复国主义领导机构一直掌握着经济大权，并且参与制定巴勒斯坦运动的政策，他们又将处于什么地位？

　　 早在托管时期，犹太复国主义运动决策过程中就经常出现巴勒斯坦领导人和国外(尤其是美国的)犹太复国主义领导人的竞争。但是当犹太人独立在即时，这一问题具有新的意义。早在1947年11月联合国组织批准分治方案之前，关于未来犹太主权国家的结构问题就已经发生了分歧。当时犹太复国主义组织总部的官员曾讨论召集一次犹太人协会执行机构的全体会议，以选举临时政府，巴勒斯坦人却坚决反对，他们认为这是只有住在巴勒斯坦的居民才能享有的权利。同时，巴勒斯坦犹太人内部的讨论倾向于扩大国家组织的代表结构，为过渡作准备。12月底，雷梅茨指出，以色列政府中如果包括外国人，本身将不合逻辑；但同时他又声明，关于这一问题尚未作出决定。随着准备工作继续进行，巴勒斯坦领导人很明显地完全掌握着主动权。1948年7月中旬，犹太人协会执行机构本身都要求那些住在国外的成员来以色列定居。8月，美国犹太人领袖西尔弗和诺伊曼改变了策略，不像从前那样只注意可能从外部影响以色列的内部事务，到那时为止，这种策略显然已经不合时宜了；而是提出了以色列在国外组织中的影响问题。他们要求，以色列内阁的成员应当自动退出犹太人协会执行机构，他们还表示以色列政府已经能够有效地制定决策，从整体上影响犹太复国主义运动。除了工党之外的其它政党，这些政党在国外比在以色列相对要强大一些，以及其它国家的犹太人领袖都广泛支持美国人的观点。在犹太复国主义组织中形成了明显的支持美国人立场的多数派，但是他们也不愿意在处理问题时强硬地违拗工党的意见，因为这将意味着反对以色列政府的立场。

　　 随着英国托管的结束，犹太人协会从前那种与政府之间的法律地位就正式消失了。以色列领导人虽然不愿意允许犹太人协会在以色列主权之下成为一个国中之国，他们却希望保持该协会在进行移民和安置行动方面的自主权，以便保持想象中的全世界犹太人都在参与以色列发展的有代表性的“民族”特色。政府想同犹太复国主义组织达成一项谅解，这样政府就不仅能有效地控制在以色列国内的犹太人协会的活动，而且能够间接控制国外犹太人社团的犹太复国主义活动；与此同时，他们在涉及外国公民时还避免使用有可能暗含将以色列置于特殊地位的言词。

　　 1951年，第二十三届犹太复国主义大会在耶路撒冷召开，这是建国后召开的第一次犹太复国主义大会；会议期间讨论了该组织与新国家的关系问题，并且通过了几项决议，确定了与政府保持一致的方式。1952年11月，国会通过了《世界犹太复国主义组织——犹太人协会(地位)法》，正式确定了它们与政府的关系。该法宣称，犹太复国主义组织将继续在以色列组织移民与定居活动，国家承认它是为此目的的“授权机构”。该法还规定，以色列政府和犹太复国主义执行机构之间将作出一项约定，规范它与政府合作的细节和形式。1954年实行了这项约定，决定成立一个协调委员会(1951年来就已经存在)，通过这一协调委员会，政府可以有效地对犹太人协会进行控制。

　　 《世界犹太复国主义组织——犹太人协会(地位)法》补充了《回归法》，并由于有一个较大的组织机构而有更大的重要影响。从宪法角度来看，这项法律的重要性在于它为继续保持以色列和国外的犹太人民的联系提供了一种形式；从前根据犹太复国主义思想要求而得到国际联盟托管法令承认时，采用的也是这种方法，同时这项法律又使得犹太人协会在托管时期作出的那些决定在以色列国家主权下不再实施。这项法律使以色列保持了它自己的一种说法，按这种说法，它把自己当成犹太人民的代表，而又要防止犹太人干预以色列的独立；同时尽管没有明确申明，它还要保证自己干预国外犹太人事务的权力。这样，在向独立的过渡中就重新界定了犹太人与以色列的关系，在使以色列是犹太人民的“殖民地”的神话名扬千古的同时，实际上进一步使犹太人民成了以色列的“殖民地”。

　　 犹太人协会及其下属机关在国内一定程度上保持着基本统一。然而，在这种形式上的半政府机构之下，各种派别之间的激烈的意识形态竞争，导致了社会上相应的分裂，人口被划分为不同集团，其中许多集团事实上拥有自己的独立王国。早在建国之前，这些集团就已获得了其成员的忠诚，他们主要是以不同派别的成员投身于争取独立的斗争的。个人是作为一个政党的成员，或者是犹太工总成员，或者是伊尔贡成员来表示其政治立场的，而且正是在这些集团中，他们实现了他们的社会需要。正因如此，独立便对习惯构成了挑战。国家现在要求从根本上联合一致，要求各派调整自己的角色，以适应参与国家权力的结构，而不是按照各自喜好的方式建立国家。这些党派除了向其成员们提供有自己特点的社团和文化服务外，它们还为其成员提供社会福利、教育、住房和就业，这些党派经验丰富，为取得独立作出了很大贡献；以后，还极大地有利于建立相对的秩序，正是由于有这种秩序，才完成了向独立的行政管理的过渡。与此同时，建国前犹太人协会这一母体机构影响着国家的政治风格与制度，通过微妙的和非正式的形式影响着政府的设计，并且限制着政府的作用。

　　 国家的立法权威能够使政府发布新的规范，但是却不足以马上使得那些习惯于对其下属拥有独断权力的独立王国接受国家权力至高无上的观念。在国家建立前，人们习惯于为建立自己追求的国家的理想形象而进行激烈竞争，现在依然如此；他们并没有转而在现有的政治环境框架内为扩大自己的影响进行竞争。

　　 另外，在殖民地时期形成的、对东欧犹太人来说则在更早的过去就已根深蒂固的反对当局的习惯也没有很快被新的认识所取代：新当局既非外国人，对人民的愿望也无敌意。这样，毫不奇怪，以色列在过渡的头几年里，组织结构方面的一大特色便是联邦主义的因素。

　　 政治党派是以色列政体的联邦主义性质的最好例证。就如同各工人党因为他们资格更老而决定了犹太工总的政治运作方式一样，各政治党派总体上说在历史上早于国家，并且全面深入到其追随者的生活中，因而类似于、并且也自视为国家的共同所有者。不管是参与政府联合执政，还是在一旁作为反对派，各政党都对政府持有相同态度，认为它的权力范围来源于它们自己从前的权威，其权威的效力来自它们自己的政治选民。国家及其政府都是政党创造的，只有政党愿意，才会给它们权力。各党派想保留自己决定国家自治权力内容的“父权”。这样，仿佛是他们串通一气进行联邦式的讨价还价，将他们的某些权力让给新政府，但是保留和控制着规定国家权力范围的权力。这种仿佛扮演着国家主人角色的态度，是所有党派的一大特色，并且还暗含着有分离主义的威胁。巴勒斯坦工人党在所有关键问题上，惯常于骑墙主义，它是联邦式讨价还价的有效仲裁人，并与犹太工总一起视自己为国家的不可或缺的栋梁。