阿拉伯人、犹太人和英国人(1917-1939年)·第五
作者：诺亚·卢卡斯·英国
出自————《以色列现代史》
出自————《战争通史》
国际联盟托管
到1917年底，由艾伦比将军率领的英国埃及远征军夺取了奥斯曼管辖的耶路撒冷，第二年，又控制了整个奥斯曼–叙利亚省。根据战争期间达成的谅解(或者是误解)，这片领土的北部和东部一些地区临时分别由法国人和阿拉伯人管辖。英国军队继续直接控制巴勒斯坦地区，把这个地区作为敌国占领领土纳入军管。由于战争造成的政治后果，巴勒斯坦的边界在许多年间一直不曾确定，形成了该地区英法的外交角逐，犹太复国主义的理想和阿拉伯人对主权的不同要求的冲突。当时，伦敦的中东外交政策变幻莫测，尤其是英国和法国之间的冲突，一直阻碍着双方达成一种最终的解决方案。此外，由于很难与土耳其达成和议，加上美国不是新成立的国际联盟成员国带来的诸多问题，也拖延了巴勒斯坦方案的形成。直到1923年9月29日，国际联盟的巴勒斯坦托管统治才正式实施，直到1924年5月，才明确了由英国统治的托管领土的固定边界。不过，从艾伦比到达耶路撒冷的那一刻开始，人们就认为英国一国将单独保持对巴勒斯坦的统治，因为有《贝尔福宣言》的条文存在，而且英国军事力量已实实在在地占领了这一地区。
1920年4月，协约国在圣雷莫召开会议，将巴勒斯坦交由英国托管，不过具体条文尚未起草出来。会议决定，巴勒斯坦的领土从北部的提尔梯地延伸到南部的亚喀巴湾，从西部的地中海延伸到东部的约旦河谷和死海。法国曾采取军事行动迅速中止了阿拉伯人的主权，现在，英国扶持的费萨尔又在大马士革行使起这一主权。在叙利亚管辖范围之内的两个北部犹太人定居点默图拉和特勒海落入了阿拉伯人包围之中。这一情况，使犹太复国主义者坚持要求在政治上将所有犹太人定居点都包括在英国托管区域内。这一问题及北部环绕胡拉湖的有争议的毗邻地区都交由一个英法边界委员会来处理。1922年，该委员会达成协议，把北部的一些村庄转交给英国进行管辖，并于1924年5月开始实施。
犹太复国主义者希望把远及希贾兹铁路的约旦河东岸地区也包括在巴勒斯坦边界以内，但在圣雷莫会议之前，这片领土已划归以大马士革为中心的软弱无能的费萨尔统治之下。1920年7月法国镇压了费萨尔政权后，英国吞并了其南部地区，将其并入巴勒斯坦，这一着正合犹太复国主义者之意。1920年底完成的托管条令第一稿设想的巴勒斯坦将包括约旦河两岸，但是，1921年修改后作为第25条编入最后文件的条令却允许托管当局“推迟或制止”在外约旦地区实施有关犹太人民族家园的政策。这样，作为一个人为的政治实体，巴勒斯坦虽然形式上超出了约旦河谷，但在英国保护下，在约旦河两岸却发展出两个不同的管理系统，从此以后，犹太复国主义者的活动实际上只限于西岸地区。
军事管制机构在巴勒斯坦成立后，马上就着手恢复秩序，并提供必要的服务。根据《海牙公约》，作为占领军的军事管理机关必须服从保持政治现状的原则，亦即保持中立，而事实证明，这与伦敦当局正在酝酿的政策并不一致。为了在战事进行期间使《贝尔福宣言》多少发挥一点作用，政府同意于1918年4月指派一个由魏兹曼领导的犹太复国主义委员会，充当巴勒斯坦犹太人和军事当局之间的联系人。军事当局对“民族家园”政策持怀疑态度，因此，对这个组织含糊的委员会也不那么欢迎，其中还有一个很重要的原因就是他们越来越关心缓和阿拉伯人的愤怒情绪，并注意到规模越来越大的阿拉伯人对英国占领和犹太复国主义计划的抗议。1920年春天正式开始托管时，同时也爆发了阿拉伯人袭击北部偏远地区犹太定居点的事件，在耶路撒冷也爆发了街区暴动，这些事件促使伦敦很快决定撤离那些对政府政策态度冷淡的军事人员，成立非军事管理机构。1920年6月30日，第一个非军人的总督赫伯特·塞缪尔(1873-1962)爵士(后为子爵)上任，开始了新的行政管理。1920年底，英国又调整了其统治结构，伦敦将管理巴勒斯坦的责任由外交部移到了殖民部。尽管托管要到与土耳其达成协议后才能正式生效，但是，有关各方对托管条文的各种草案(最后一项草案于1922年完成)都已非常熟悉，这些条文也成了英国文官统治的基础。
不管英国政府1917年发表《贝尔福宣言》的动机是什么，不管当时许下的诺言是多么含糊，多么华而不实，但在随后的年代里，英国的政策发展成了一项支持犹太复国主义目标的正式承诺。要了解为什么这一时期伦敦的犹太复国主义越来越坚定，比要了解《贝尔福宣言》本身为什么会产生要容易。至少有一点是很有可能的，这就是帝国主义的战略考虑，特别是法国的竞争，已经取代了战争期间的权宜之计。不管怎么说，犹太复国主义者充分利用了这一机会。魏兹曼和他在国际上的同事们开展了积极的犹太复国主义外交，以便让犹太复国主义者参与托管条例的起草。这样，当托管条文从外交熔炉里诞生出来时，便带有明显的犹太复国主义色彩。
托管法给予了英国广泛的治理巴勒斯坦的决定权，前提是遵照有关建立犹太民族家园，发展自治机构，维护当地全体居民的民事和宗教权利的明确条令。托管法第4条承认犹太复国主义组织是一个可以协助托管当局建立民族家园、促进巴勒斯坦发展的“适宜的犹太人机构”。第6条要求托管当局与犹太人机构相互合作，帮助犹太人移入和使“犹太人在这块土地上真正定居”。第11条规定，在一定限度内，托管当局可以就提供服务和设施、开发自然资源等与犹太人机构进行协作。这些条文使犹太复国主义者得以充分利用“民族家园”的说法，也使他们的半自治的社会和经济组织不断发展。同时，托管法的原则又十分笼统，在关于权利等问题上十分含混，这使得人们可以根据利害关系灵活地解释这些条文。这在关于自治政府的问题上特别明显。因此，毫不奇怪，在整个托管期间，托管法的每一项条文，以及它的整个理论，都是犹太人与阿拉伯人之间，以及他们各方与英国人之间激烈冲突的主题。
巴勒斯坦的阿拉伯人
1882年，阿拉伯人口估计有三十万人，到1920年翻了一番 [ 注：1922年10月，英国当局进行了第一次人口统计，人口总数大约为757,000人，包括591,000穆斯林，75,000基督教徒，7,000德鲁兹人和84,000名犹太人。阿拉伯和犹太发言人都怀疑这次统计结果的精确性。 ] 。由于自然增长率较高，加上从周围国家不断的少量移民，阿拉伯人口继续增长，到1931年达到大约八十五万人，到1939年底便超过了一百万人。定居人口集中在北部山区以及俯视着海岸平原的丘陵地带，大约有七至十万沙漠中游牧的贝都因人散居在南部。绝大部分人住在小镇和村庄中，只有七分之一的人住在六个较大的城市中。阿拉伯人绝大部分为穆斯林，基督教徒人数较少，只占全部阿拉伯人口的八分之一。穆斯林主要是农业人口，他们中的四分之三以务农为生，而绝大部分基督徒则住在较大的城镇中。阿拉伯穆斯林中的大多数人是耕种出租土地的佃农。城市人口包括那些不住在国外的大地主，穆斯林宗教机构，政府雇员和专业人员，商人，工厂主，工匠和劳工。农民和城市劳工处于赤贫状态，而城市知识分子、商人和工厂主则通过家庭关系和其他社会关系与地主和宗教界联系在一起，他们一起组成了一个寡头政治集团。这个统治阶级控制着大量的财富。
犹太复国主义进入巴勒斯坦，除了对阿拉伯人产生政治影响以外，对他们的经济生活也带来了直接的影响。从长远来看，除了贝都因人和部分城市居民外，所有团体都从犹太复国主义活动中得到了经济上的好处。定居农业的现代化及其防务的改进，加上犹太复国主义企业的发展，影响了贝都因人长期以来享有的放牧和收集残余庄稼的权利，都使贝都因人在经济上遭受很大损失。由于受到利用现代生产方式的犹太农业开拓者的竞争，从十九世纪八十年代到第一次世界大战，阿拉伯佃农多半也遭受了损失。另外，土地常常在他们一无所知的情况下被卖给犹太人，使他们流离失所。英国统治建立后，改进了土地转让的规定，这种现象就不那么普遍了，而且，如果发生了这种情况，也可以通过赔偿条款得到补偿 [ 注：不管对那些流离失所的人来说有多么痛苦，由于犹太人购买土地而导致的问题的规模可能是被宣传夸张了。在托管期间，阿拉伯农民失去家园的规模相对较小，因为犹太复国主义者购得的土地大部分是无人居住的荒地或沼泽。很多人流离失所是由于阿拉伯经济内部的转换，反映了土地集中到阿拉伯地主和高利贷者手中的过程。阿拉伯人口稳步增长，却没有相应改进耕种，这也是造成土地压力的另一个因素。巴勒斯坦政府于1935年底公布，有664个阿拉伯家庭由于犹太复国主义者的土地购买而丧失土地。巴勒斯坦埃斯科基金会，《巴勒斯坦：关于犹太、阿拉伯和英国政策的研究》(纽黑文，1947)，二，第704-722页。 ] 。到二十年代后期以及后来的一个时期，由于犹太投资和移民的增加，以及与之相关的价格不断上升的产品市场的发展，使阿拉伯农民经济上得到相当大的好处。除此之外，就业机会大大增加，犹太人不断要求提高工资水平，也使他们获益。由于对服务和建筑材料的需求的增加，城市劳动者和工匠的生活水平因此而提高，阿拉伯农民的生活水平也随之得到提高。在两次大战期间，约占总额四分之一的犹太投资进入了阿拉伯人经济中 [ 注：A.科恩在《以色列和阿拉伯世界》(伦敦，1970)，第225页中作出了这一估计。到达阿拉伯经济部门的犹太复国主义基金很大部分落入地主手中，因此，对阿拉伯农民是否有好处，是很值得怀疑的。 ] 。此外，由于犹太移民扩大了当局的税收来源，阿拉伯农民的税收负担也减轻了。同时，社会服务得到发展，阿拉伯人的健康水平大大提高，寿命也大大延长了。
地主和教职人员们在与犹太人的土地交易中更是大发横财，他们常常把他们名义上拥有的大片沼泽地以昂贵的价钱出售。尽管向犹太人出卖土地损害了他们长远的政治利益，但是，他们仍继续一面反对犹太复国主义，一面又出卖土地。土地所有者们的贪婪超过了他们的爱国主义感情，这一情形有助于犹太复国主义事业。对于商人和工厂主来说，虽然激烈的竞争可能对他们与其他集团的相对地位有不利影响，但他们从经济增长中能够获得绝对利益。而另一方面，知识分子，包括专业人员和政府雇员，却毫无疑问受到了犹太人竞争的伤害。阿拉伯基督教徒受到的影响比阿拉伯穆斯林更大，因为在这些领域中，阿拉伯穆斯林本来就无足轻重。但是，英国人往往偏向基督教徒，基督教徒在私有市场上遭受的损失常常由英国人给予补偿。
阿拉伯社会在政治上并不统一，但是，人们因普遍接受一个共同的传统权威而保持着一定程度的一体性。社会结构中的各个阶层都是建立在从贝都因文化中发展而来的老人占统治地位的大家庭的基础之上。社会的基本单元是农村中的家长制家族，通过一个金字塔式的结构与城市中处于社会顶峰的债主或地主家族联系在一起。行政管理非常不健全，几乎仅限于宗教方面和债务方面的一些规定。教育基本上等于零，托管阶段初期穆斯林中差不多全是文盲。到三十年代中期，托管当局建立起了一个为近三分之一穆斯林儿童提供教育的学校系统。基督教徒的教育主要由外国传教士进行。
政治生活包含在地主和宗教家族首脑人物之间的竞争和倾轧之中。下层阶级对上层统治人物十分顺从。上层人物之间的隔阂，也相应地反映为农民中的世代冤仇。特别是侯赛尼和纳沙希比这两个家族，加上他们各自的同盟者，主导着巴勒斯坦阿拉伯人的政治生活。1922年，耶路撒冷的穆夫蒂，哈吉·阿明·侯赛尼(生于1895年？)被任命为穆斯林最高委员会首领，由此，胡赛尼派在与对手的政治竞争中取得了优势地位。
阿拉伯贵族坚决地拒绝了英国人请他们参与殖民统治机构的建议。他们不承认英国托管统治的合法性和权威性，也不承认托管中发展起来的犹太复国主义权利的有效性。不过，他们却接受了英国按照奥斯曼模式设计的、让不同宗教信仰享有广泛的自治的管理制度。由托管当局建立和资助的穆斯林最高委员会的领导人全面控制着整个穆斯林社会的宗教、文化、教育和司法机构。这一职务使哈吉·阿明能够行使很大的权力，建立强有力的政治机器，并且支配着数量相当大的税收。
阿拉伯贵族组成了巴勒斯坦大会，其执行机构是阿拉伯行政委员会，它成了公认的代表阿拉伯人与英国当局打交道的代理机构。阿拉伯行政委员会为阿拉伯人制定对犹太复国主义和托管当局的政策和宣传提供了一个舞台。侯赛尼家族代表着极端反犹太复国主义和反英势力，而纳沙希比家族则采取了一种较温和的公开立场。纳沙希比家族也同样反对犹太复国主义或英国的利益，但却表示愿意就有关问题与英国官员进行谈判，希望通过谈判扩大他们的影响。尽管纳沙希比家族在阿拉伯行政委员会中得到有力的支持，可能在全国也很受欢迎，但是，穆夫蒂侯赛尼却一直成功地控制着行政委员会，直到三十年代中期，他才因为煽动罪被英国当局强行流放。从那以后，他继续从国外施加影响。巴勒斯坦阿拉伯人的政治观念十分淡薄，加上英国人希望保持代议制政府的表面现象，使得权力和领导地位完全集中在哈吉·阿明一人手中。降临在巴勒斯坦阿拉伯人头上的许多灾难，在很大程度上都是因为他的独断专权。
尽管阿拉伯人没有紧密团结在一个政治团体中，但是，他们却被一种民族感情联系在一起，他们认为，由于英国人和犹太复国主义者的侵入，他们古老的遗产危在旦夕。他们不承认英国托管的权威性和合法性，也不承认英国保护下的犹太复国主义，但他们害怕英国人的实力，害怕犹太复国主义者的潜力。欧洲人在制定处理他们祖国的计划时，从来也没有征求他们的意见，因此他们也不愿意接受这些计划的实施。如果犹太复国主义事业继续保持战前的移民路线，阿拉伯人即使不热烈欢迎它，很可能至少也是能够接受它的。但事实却是，犹太复国主义在西方合法权利幌子下得到了英国保护，这就使它显明地成了帝国主义巴勒斯坦计划的组成部分，而不是一个希望融入广大的伊斯兰帝国秩序的民族“回归”东方的运动。犹太移民问题是阿拉伯人反对的主要焦点。就像中东其它地区一样，对于英国统治本身，阿拉伯寡头们多少还能够接受。但是，一个在欧洲大国制定的法律的名义下，由英国政府支持外国人来定居则是另一回事。其他国家(包括1905年由贝尔福勋爵任首相的英国！)，都规定只接受比例非常小的、愿意同化的犹太移民。凭什么要让阿拉伯人接受旨在改变巴勒斯坦的、比例很大的犹太移民呢？
处于萌芽状态的巴勒斯坦阿拉伯民族主义不是一个统一的社会运动，这正是它的政治弱点：它只不过表达了一种愤怒。上等阶层中受过教育的专业人员们向往阿拉伯人的民族复兴、现代化和独立。在阿拉伯人口中，只有他们在经济上受到了犹太复国主义的损害，也只有他们才首先对犹太复国主义的侵入以及英国的支持真正作出了民族主义的反应。尽管他们与当时开始在整个中东蔓延开来的阿拉伯民族主义运动有联系，但是，巴勒斯坦知识分子更直接关心的还是存在于巴勒斯坦土地上的外国势力。知识分子还没有形成一个阶级，但是，犹太复国主义的侵入起到了刺激它出现的作用。在阿拉伯行政委员会中，自由职业者为数不多，但他们反对犹太复国主义的言论，对没有机会表达自己意见的广大群众却有很大的影响。
犹太复国主义的出现，使处于统治地位的寡头集团本身成了一种有些含混并且没有自己特点的民族主义地位。犹太人的现代思想和社会实践，以及他们的经济活力和对大众的生活水准的影响，都威胁着寡头政治的合法性及其财富的基础。犹太复国主义者威胁着他们的领导地位，也是他们继英国统治之后夺取政权的主要障碍。这样，传统的寡头统治必然反对犹太人外来的民族主义。由于犹太复国主义得到了英国支持，这也就意味着穆斯林寡头集团不可能像邻国的穆斯林领袖那样，与殖民政权结成联盟来平息当地的民族主义浪潮。这样，犹太复国主义就促使阿拉伯行政委员会与一些带有民族主义倾向、并有可能颠覆它本身权力的团体结成了联盟。统治阶级逐渐形成了一种民族主义论调，它反对犹太复国主义，支持传统秩序，但是它却没有反映阿拉伯农民的社会特征。
到二十年代初，尽管因与犹太人的土地交易造成的流离失所现象已经减少到很小规模，但是，阿拉伯农民已经因此对犹太人形成了根深蒂固的敌视态度。很有可能，犹太人的第一次移民浪潮并没有怎么打扰阿拉伯农民，如果不是后来情况发生了变化，这些活动实际上是改善了阿拉伯农民的条件。但是，社会主义开拓者却是另一回事。他们松弛的社会道德和性道德激怒了农民(以及虔诚的犹太团体)的宗教感情。对于那些关心他们命运的社会主义者来说，农民们应该如何理解阿拉伯人和犹太人兄弟般平等的思想？一方面，由于犹太人的雇佣，阿拉伯农民第一次看到了将生活水平提高到维持生存之上的可能性，另一方面，他们也观察到，他们的工资比犹太工人要低。伤害加上耻辱，正是在这里，他们遇到了社会主义者声称在犹太人拥有的种植园中只雇佣犹太人的要求，也正是在这里，他们了解到了生活在生存线之上的危险，例如失业和竞争。这样，犹太复国主义带来的经济利益，并没有使他们与之和谐一致，而只不过加强了他们的民族屈辱感。这样，阿拉伯农民和城市工匠与城市劳动者一样开始了民族意识的觉醒，虽然在很多情况下，这种觉醒是以他们的宗教意识作为中介。尽管下层阶级在政治上并不成熟，完全依赖于他们的经济主人和精神领袖，并且很容易受他们操纵，但是，他们却构成了一支自觉自愿进行暴力活动的后备军。
犹太复国主义组织和犹太人协会
从一开始，甚至在托管法条文形成之前，英国政府就设想，在有关犹太民族家园问题上，它自己的作用主要是保护性的，而建设民族家园的活动和责任将由犹太人来承担。正是在这一方针指导下，英国政府才批准犹太复国主义组织1918年4月向巴勒斯坦派出一个委员会，作为当地犹太人与军管当局之间的正式联系人，并整理被战争扰乱了的犹太社区组织。这个委员会只是战争期间的临时安排，因为当时魏兹曼决心不失时机地用具体的政治形式来表达犹太复国主义的要求，他提倡成立了这一组织。该委员会合并了1908年成立的巴勒斯坦办事处的职能，在许多方面采取了一些公开措施。
1919年和1920年间，伦敦召开了一系列犹太复国主义会议，使犹太复国主义运动的指挥部转移到了伦敦。会议正式选举魏兹曼为主席，并且准备改组犹太复国主义组织，以适应新的政治形势和成员人数增加了许多的组织工作。在这些会议上，还成立了作为运动的中央财政机构的基金会(Keren Hayesod)。1921年在卡尔斯巴德召开了战后第一次犹太复国主义会议，也就是第十二次会议，会上批准并通过了新章程。大会用扩大了的执行委员会代替了从前的“小型行动委员会”，并用巴勒斯坦的巴勒斯坦犹太复国主义执行委员会代替了犹太复国主义委员会。按照托管政府允许他们的权限范围，这些机构领导着不同的职能部门。
《贝尔福宣言》和托管法案的条文在很大程度上都是魏兹曼外交活动的成果，这些文件有一个基本思想，就是认为全世界的犹太人都会热情地承担建立民族家园的重任。当然，《贝尔福宣言》和宣布托管提高了犹太复国主义者的士气，运动的成员名义上已增加到七十五万，但是，其积极的支持者仍然只占全世界犹太人的少数。不过，即使在最激烈的、最有影响的反对犹太复国主义的犹太人中，也有人认为，在巴勒斯坦建立一个强大的犹太社团对犹太人是有价值的。多数人主要是对犹太复国主义运动不感兴趣，而不是敌视它，如果受到外力推动，他们也愿意帮助巴勒斯坦的事业，但却不愿意卷入犹太复国主义运动的政治狂热之中。为了获得这些犹太群众的支持，同时又不强迫他们承担犹太复国主义组织成员的政治义务，魏兹曼和其他一些人打算成立一个包容所有非犹太复国主义观点的更大的犹太人协会，来帮助建设民族家园。由于俄国革命，犹太复国主义实际上已不可能获得俄国犹太人的支持，因此，美国犹太人现在成了最重要的犹太群众。美国犹太人曾经将许多人力物力用于国际援助活动，但却往往忽略了犹太复国主义运动(直到希勒特之后情况才发生了变化)。眼下，美国犹太人成了魏兹曼活动的主要目标。
在1921年犹太复国主义大会上，就动员非犹太复国主义力量帮助建立民族家园提出了一份正式计划。对这一计划的讨论表明，在犹太复国主义阵营内，要在适当的合作基础和适宜的组织机构等问题上协调不同的意见，并不是一桩容易的事情。除了各派在意识形态方面的分歧外，美国犹太人和欧洲犹太人之间在有关各国犹太人与整个犹太复国主义运动的关系问题上也一直存在着不同的看法。直到1923年，下一次犹太复国主义大会才授权魏兹曼就在一个扩大了的犹太人协会中形成合作关系的问题与各犹太人组织协商。尽管犹太复国主义者之间的分歧仍然存在，但是，魏兹曼现在已经能够集中精力来沟通犹太复国主义者和非犹太复国主义者之间的分歧，为寻求合作基础来协调各派之间的要求。六年之后，这一任务才终于完成。1929年，新的犹太人协会宣告成立。1930年，托管政府承认它取代犹太复国主义组织作为犹太人参加民族家园建设的正式代办机构。随即，巴勒斯坦犹太复国主义执委会及其下属部门也被并入新的犹太人协会执行委员会。这个执行委员会现在名义上也包括了非犹太复国主义派别的代表。
犹太人协会章程规定，犹太复国主义和非犹太复国主义的代表平等地参加所有执行机构。最高机构为委员会，像犹太复国主义组织的最高机构犹太复国主义代表大会一样，委员会每两年开一次会。其行政委员会每六个月开会一次，这与犹太复国主义委员会也一样。犹太复国主义组织的主席自动成为犹太人协会主席，并与一个由四个犹太复国主义者、四个非犹太复国主义者组成的执委会一起工作。总部设在耶路撒冷，在伦敦设立一个由主席领导的附设办公室，负责处理与英国政府和国际联盟托管委员会的关系问题。基金会正式脱离犹太复国主义组织，成为犹太人协会的主要财政机构。另一方面，犹太国民基金会继续从属于犹太复国主义组织，但只有它才能代表犹太人协会购买土地。犹太人协会的结构，保证了犹太复国主义者在其中占有领导地位，因为对非犹太复国主义者来说，对巴勒斯坦的兴趣只是一项次要的任务。此外，协会机构中的“非犹太复国主义者”代表事实上往往也多少是活跃的犹太复国主义者，因为非犹太复国主义者的正式定义是：以个人身分而不是以犹太复国主义组织代表身分加入犹太人协会的人。比如说，巴勒斯坦的犹太人便因此与其他地区的犹太人一样，得到一部分非犹太复国主义者的席位。此外，所有需要犹太人协会作出决定的问题，自然首先都要由犹太复国主义总委员会或代表大会进行讨论。
犹太人协会的成立，使犹太社会的政治结构更加复杂。民族家园是整个犹太人民的家园，而不仅仅是少数派犹太复国主义的事业，按照这种理论，建设民族家园的正式责任被交给了代表整个犹太人民的犹太人协会。但是，从一开始，犹太复国主义领导人就控制着犹太人协会，实际上犹太复国主义执委会在各方面都操纵着它。最初，非犹太复国主义分子还比较活跃，但随着时间的推移，他们逐渐丧失了活动能力。他们为建设民族家园作出了经济和政治上的贡献，但是，他们从来没有在宏观政策以及巴勒斯坦的具体事务上发挥过什么重大作用。
犹太移民和土地购置
1920年英国行政当局开始采取的措施之一就是颁布一项命令，允许重新开始移民，并决定让犹太复国主义组织来负责吸收新移民。1921年6月，在发生了一次阿拉伯人的暴力抗议活动之后，又将规定改为只有那些肯定有具体的就业前途的人才能进入巴勒斯坦。随后，又进行了一系列调整，到1925年正式实施明确的《移民条例》。除了一些小的改动外，这项法令一直实施到三十年代中期。自三十年代中期以后，政治考虑逐渐取代了经济标准，成为限制入境移民的主要因素。
《移民条例》根据预计的巴勒斯坦的经济吸收能力来制定入境规定，将合格的移民划分为不同的经济类型：有独立生活能力的人(包括有固定生活费的孤儿和学生)，有从事某一职业资格的人，到达后有肯定的就业机会的人，以及永久居民或移民的家眷。有就业机会的工人这一类型后来被称为“劳工计划”，在两次大战期间的多数时间里，这类工人及其家眷占移民的绝大部分。这些规定实施后，使犹太复国主义组织及后来的犹太人协会作为一种准政府权力机构参与了移民事务，但同时也导致了犹太复国主义者和当局之间的激烈摩擦。
巴勒斯坦犹太复国主义执委会和后来的犹太人协会执委会的移民部每年两次向移民主管官员提交它对下半年中能够雇用的工人人数预测，并给出能够提供就业的具体行业和职业的详细情况。然后英国高级专员根据移民官员的意见，再确定在劳工计划下发放移民签证的数目。这些数目直接下达给犹太复国主义组织，再由它自行将这些名额分配给它在国外的各巴勒斯坦办事处。这样一来，虽然移民控制没有对国籍或宗教作出具体规定，却能够保证得到签证的都是犹太人。
随着阿拉伯人的抗议逐年趋向激烈，犹太移民问题成了巴勒斯坦三角冲突的主要内容。托管当局一开始倾向于用加紧经济控制来限制移民的手段应付阿拉伯人的怨恨，但到三十年代中期，当局的移民政策显然变成了一种政治规划。在经济标准变成政治标准的同时，纳粹已经开始进行种族灭绝，犹太人的移民需要却变得更加迫切了。
在对1925年移民法多次修改的基础上，1933年实行了新移民法。它对移民进行了某些更严格的控制，但却仍然以经济作为判断标准。到1936年，尽管移民法仍然有效，但在解释其条文时，尤其是在有关劳工计划方面，限制性比以前更强。1937年的新条例规定，高级专员有权从政治上限制移民的数量。1939年，伦敦政府出于政治考虑发表了《白皮书》，实行了一种新政策，使限制性措施达到了顶点，将移民数减少到极少，直至终止。
从一开始，托管当局就认为犹太人组织对吸收能力的估计过于乐观，并且不顾犹太人提出的详细证明文件，减少了劳工计划下的签证数量。不管犹太人的估计是否过于乐观，犹太移民人数事实上通常都没有达到接近官方限额的程度。正像犹太人协会当时的一份备忘录所指出的那样，巴勒斯坦工业发展的基本问题是，是否有足够的能够带来大量资本和经验的犹太人准备移居巴勒斯坦，是否还有其他犹太人准备来到巴勒斯坦，以提供必需的熟练和非熟练劳力。二十年代中有几年，移民重新出境的现象十分严重，在1927年还超过了入境移民的人数。
实行1939年《白皮书》的新政策后，对移民采取了十分严格的控制，在此之前，犹太人非法移民并不严重。但在两次大战期间，一直有一股犹太人通过逃避边境管制、访问签证过期后继续居留、以及通过假结婚取得入境资格等手段进入巴勒斯坦。1939年的官方人口统计比犹太人自己较可靠的估计少了三万人，因为犹太人的数字中包括了此前二十年间未经登记的移民。
据估计，1918至1939年的犹太移民实际数目为大约三十一万人，其中包括那些经军事当局允许返回的前居民。在此期间，犹太人口增长总数中只有四分之一是由于自然增长。人口增长了八倍多，从1918年初的大约五万五千人增加到1939年底的大约四十七万五千人，其中包括未登记的移民。阿拉伯人的净移民数相对较低，但是由于自然增长率高，阿拉伯人口增长也很快，在同一阶段增加到了一百多万人。不过，犹太人在巴勒斯坦总人口中的比例由英国统治初期的不到十分之一增加到了1939年底的将近三分之一。
早期移民是在一次次可以明确区分的移民浪潮中来到巴勒斯坦的，同样，两次大战期间的移民潮也有一定的起伏规律。每一批涌入的移民都带有与其地理来源和导致迁移的环境有联系的社会和文化特点。
如前所述，1919至1923年的第三次移民浪潮带来的移民大约为三万人，主要来自东欧，并且其中年轻人和劳工开拓者的比例很高。1924至1926年间，第四次移民的人数大约为五万人。1932至1939年的第五次移民浪潮使犹太人口增加了二十二万人，这其中有四分之三是在从1933年到1936年这四年中来的。在以色列1948年建国之前，移民的高峰年为1935年，移民人数大约为六万二千人。
第四次移民浪潮主要来自波兰，原因是波兰政府采取了一些反犹主义的措施，而不是因为出现了新的犹太复国主义热潮。这次移民潮的社会构成也不同于第三次浪潮，其中只有少量的青年开拓者，而且包括了几百名独立的小商人。这些商人带来一些资本，扩大了柑橘种植业，并开设了许多小型的制造工厂，刺激了城市经济的发展。他们还带来了一种投机的风气，但到1927年的严重经济衰退时便停止了。第四次移民潮对犹太社会的社会文化组织和政治生活没有造成什么显著影响。他们带来了波兰犹太隔离区中的某些商业风气，尽管社会主义的建国者们作出了许多努力，这种小资产阶级文化却日益成为民族家园的典型特征。
二十年代末和三十年代初，部分是由于巴勒斯坦糟糕的经济状况，移民暂时停顿了一段时间，但1933年纳粹上台后，移民又再次猛增。1933至1936年间有大约十六万五千移民，其中五分之一来自德国。最多的犹太人仍然是来自波兰，但是，此时德国以及在三十年代末相继陷入纳粹铁蹄下的奥地利和捷克斯洛伐克都第一次在移民中占有重要比例。
第五次移民有一个特点，即相对于独立的个人，专业人员，孤儿(特别是在三十年代末期)和学生来说，劳工签证的比例有所下降。犹太人此时仍有可能将资本携出德国，很大一部分人来的时候带有比二十年代波兰移民更多的财产。德国移民中，很大一部分专业人员也受到了比从前各批移民更多的教育。这一切对巴勒斯坦的文化和公共生活产生了深远的影响，然而，东欧人却仍然掌握着犹太社会的政治组织和领导权。从长远来看，中欧犹太人必须使他们自己适应俄国和波兰移民所形成的生活方式。
两次大战期间的移民继续显示出犹太社会城市化的倾向。到三十年代末，特拉维夫的人口增长到将近十五万人，犹太总人口的四分之三左右住在中心城市。农业发展最集中的地区是伊茨雷埃勒河谷，约旦河谷，海法与特拉维夫之间的大片海岸平原以及早期定居者扎根的特拉维夫南部地区。犹太农业还延伸到了加利利，撒马利亚和犹地亚的山区。
犹太复国主义领导人总的来说愿意放手让私人创业者来发展工业和商业，自己则将精力和资源用于土地购买、移民安置和发展农业方面。由于需要通过试验和研究将沼泽和沙漠改造为耕地，加强初耕农业的基础，很显然，农业发展不能建立在商业基础上，而是要靠公共投资和赞助。此外，犹太复国主义领导人还希望通过集中购买土地来节约资金，以便避免私人投机活动造成价格暴涨。托管政府的农业渔业部提供了一些设施，但他们在这方面并不多的投入主要是满足阿拉伯人的需要，他们觉得犹太人在民族家园精神鼓舞下能承担起自己的责任。按照1921年通过的《土地转让条例》，所有土地买卖都必须得到托管当局的批准，条件是必须为因土地所有权转让而失去土地的居民做出满意的安排。此后直到1939年实施《白皮书》，当局没有就犹太人购买阿拉伯人的财产作出更多的限制。
购买大片土地的主要犹太复国主义机构有：继罗思柴尔德男爵的管理机构之后于1924年创立的PICA(巴勒斯坦犹太殖民协会)；1901年由犹太复国主义组织创立的JNF(犹太国民基金会)；作为鲁平领导的巴勒斯坦办事处的附属机构于1908年建立的PLDC(巴勒斯坦土地发展公司)。巴勒斯坦犹太殖民协会是十九世纪后期农业先遣运动的继承者，在三十年代中期巴勒斯坦土地发展公司和犹太国民基金会接管它之前，一直是最大的犹太土地拥有者。犹太殖民协会的土地承租者大体上是一些必须定期偿付其资本债务的个体农民，而犹太复国主义组织的机构除了向个体农民提供土地外，还向劳工开拓者组织的定居点提供土地。
在犹太国民基金会与巴勒斯坦土地发展公司、土地基金等公共机构之间，存在着职能重叠的现象。犹太国民基金会既在全世界范围内筹集购买土地的资金，同时也“代表犹太人民”协商土地的购买。这种方式被作为建立犹太国民基金会的基本方针，根据这一方针，犹太国民基金会购买的土地都成为了犹太人民不可剥夺的财产。这些土地不能转卖，只能通过可以继承的承租权租给耕种此土地的人，实际上，租金只是象征性的，而且只租给犹太人，这样一来，那些没有任何资本的开拓定居者们就可以事实上作为土地的民族管理者来进行他们的事业。犹太国民基金会也资助开垦荒地，改良土壤及其它基本建设，但这项活动主要由土地基金来承担。
犹太人获得的土地大部分是从没有住在当地的阿拉伯私人业主手中成片购置的。托管政府控制着超过二十五万英亩被定为国有地产的土地，但它只把其中很小一部分租给犹太农民。到三十年代末，犹太人拥有二十五万多英亩可耕地，这大约是他们1920年拥有土地的两倍，而同一时期犹太人口却增加了将近八倍。1939年，犹太人拥有巴勒斯坦所有土地的百分之五，根据托管政府的统计，其中包括全部可耕地的九分之一。(根据官方可耕地的定义，全国的土地只有大约三分之一属于可耕地)但犹太人认为全国有一半以上的土地是可耕地，因此，他们认为他们手中的土地远远不到可耕地的九分之一。事实上，他们拥有的土地中，有很多是经他们自己开垦才变成可耕地的，在他们购买的时候，这些土地并不算可耕地。
英国的统治
作为一项政治措施，《贝尔福宣言》诞生于战争时期的外交活动，英法之间的帝国主义竞争也多多少少起了一些作用，但事实证明，《贝尔福宣言》还不足以成为管理巴勒斯坦的理论根据。宣言表达了一种富有想象力的十九世纪类型的、带有英国上流阶级特征的犹太复国主义思想。这种思想的基础是浪漫的圣经和东方崇拜，其中，贝尔福和丘吉尔是最突出的代表人物，劳合·乔治等人也持有相同态度，因此，英国犹太复国主义热情的理想主义也带有一种与几百年来基督教使犹太人受到的审判有关的罪恶感。具有讽刺意义的是，这个时期的英国犹太复国主义的社会–文化起源很可能也与富有浪漫色彩的阿拉伯主义有着密切的联系。就巴勒斯坦来说，提倡阿拉伯主义的人必然反对犹太复国主义，但是，他们的阿拉伯人的概念却是一样的。在保护(对保护没有作出定义)阿拉伯人权利的前提下促进犹太民族发展的学说，反映出英国犹太复国主义本质上是相信某些关于犹太人和阿拉伯人活动的先入之见的。这样，英国犹太复国主义作为一种政策导向就十分虚弱。由于犹太人和阿拉伯人的行为偏离了英国犹太复国主义假设的模式，英国犹太复国主义的理想也就破灭了。犹太人的犹太复国主义，尤其是其巴勒斯坦分支，随着它非常接近信奉社会主义的东欧犹太人的活动，越来越不同于英国人的概念。在英国，工党领导人越来越倾向于一种新犹太复国主义思想，他们中一些人仍然相信从前的浪漫主义思想，但他们更关注的是建立民族家园的社会可能性。战时的那一代英国犹太复国主义政治家的保守的或自由主义的态度受到了东欧犹太人的社会革新的挑战，新犹太复国主义不包括这些政治家。英国犹太复国主义的新社会特性主要是由反对党表达出来的，因此，它未能填补英国政策基础中日益明显的理论真空。实行托管统治的大约十五年后，最初的决策者们的理想主义已经变成了遥远的回声。
此外，巴勒斯坦政策是由殖民部门人员执行的，他们中大部分人并没有那些政治家们当初那种理想主义观点，这一点可能比英国犹太复国主义堡垒的逐步瓦解和变化更为重要。开始时，托管政府的高级官员都是由英国著名的犹太复国主义者担任的，如第一任高级专员赫伯特·塞缪尔爵士，他的大法官诺曼·本特威奇，耶路撒冷地区行政长官罗纳德·斯托尔斯爵士，最高移民官员阿尔伯特·海姆森等等。 [ 注：尽管塞缪尔、本特威奇和海姆森是犹太人，我们却可以称他们为“英国犹太复国主义者”，因为他们和东欧和巴勒斯坦的犹太复国主义差不多毫无关系。在政策方面，他们表现出与“文化犹太复国主义”有些联系，文化犹太复国主义是在社会主义运动之外为非犹太的犹太复国主义者和犹太人的犹太复国主义者提供唯一一种联系的运动。只有本特威奇完全理解了巴勒斯坦的犹太复国主义，不过这是因为他的同情十分深厚，而不是共同的意识形态和政治立场。至于斯托尔斯，当时没有任何犹太复国主义者会承认他这种人是“英国”的或其他任何类型的犹太复国主义者，今天这么做的人也不多。但是，如果阅读他的回忆录，不难发现其中所弥漫的十分浪漫的犹太复国主义。 ] 以后各任托管当局最高阶层中同情犹太复国主义的官员数量大大减少，便明显地反映出作为一种制定巴勒斯坦政策指导思想的英国犹太复国主义已经逐步衰落。 [ 注：英国高级专员为赫伯特·塞缪尔爵士(1920-1925)，陆军元帅普卢默勋爵(1925-1928)，约翰·钱塞勒爵士(1928-1931)，将军A.沃科普爵士(1931-1938)，哈罗德·麦克迈克尔(1938-1944)，陆军元帅戈特勋爵(1944-1945)，以及将军A.坎宁安爵士(1945-1948)。 ] 犹太复国主义在下层的同情者本来就很少，随着时间的推移，对犹太复国主义活动的公开敌视，便成了巴勒斯坦英国下级官员的典型特征。
在英国人最初关于民族家园的概念背后有一种假设，即认为犹太人和阿拉伯人将会在一个广泛的巴勒斯坦民族共同意识下融为一体。英国的目标既不提倡犹太人主权，也不提倡阿拉伯人主权，而是要促进一个巴勒斯坦政治实体的发展。据他们设想，希伯莱语和阿拉伯语将为两个民族提供各自表达自己文化的手段，而英语则将为他们的政治一体化提供一座桥梁。英国人到达巴勒斯坦时，阿拉伯民族主义运动仍然处于萌芽状态，还没有深入到巴勒斯坦的广大阿拉伯群众中去，当时他们之间的宗教联系似乎超越了所有其它关系。人们似乎有各种理由相信可以培育出一种巴勒斯坦的民族思想，以它来满足包括穆斯林和基督教徒在内的阿拉伯人的政治需要。当时人们也有充分的历史依据认为也有可能在犹太人中发展起一种巴勒斯坦意识。第一次移民浪潮时到来的犹太移民以及他们生下来就是奥斯曼臣民的子女，在思想观念上已完全是巴勒斯坦人，他们的东地中海文化比第二次移民开拓运动精神更接近阿拉伯文化。
奥斯曼帝国的遗产也鼓励和强化了英国的期望。阿拉伯人习惯了允许宗教少数派在奥斯曼帝国内享有充分自治的宗教社团制度(millet)，这种制度与犹太人在东欧的经历完全相符，同时也适应了犹太复国主义发展的需要。阿拉伯贵族虽然拒绝承认托管政府的权威，但他们却愿意接受英国按照奥斯曼模式设计的穆斯林自治制度，这便使人们相信，穆斯林多数派虽然失去了在旧的帝国制度中的优势地位，但他们对获得的宗教自治权却感到满意。按照宗教派别建立的自治政府既方便又有效，使英国托管政府在一段时期内一直保持着巴勒斯坦统一主义的幻觉。但是，两个民族的民族主义却在迅速发展，不久就使那种认为区分巴勒斯坦人的基本因素是宗教而不是民族的想法破灭了。
在托管初期，托管政府错误地认为，阿拉伯人之所以感到恐惧是因为犹太复国主义极端分子提出了一些主张，如果对犹太复国主义一方加以节制，就足以避免冲突。犹太复国主义官方领导人一方面受到英国调解外交的制约，另一方面他们对阿拉伯人的敌对也持有基本相同的估计，因此，在早些年间，他们在广义理解民族家园这一点上与英国人比较一致，并且也认为他们能够与阿拉伯人的权利和利益保持和谐。然而，一战之后阿拉伯人对犹太复国主义事业的反对，虽然还不完全算是“民族主义的”，但却十分狂热、猛烈，毫不动摇。阿拉伯统治阶级对犹太民族家园计划一致表示敌意。凡尔赛条约各国曾想在关于未来政府一事上了解巴勒斯坦人的愿望，但英法却勾结起来破坏了他们的唯一一次行动。尽管欧洲大国退出合作，威尔逊总统却坚持向中东派出金-克兰委员会，调查那里的民意。即使原则上有可能不通过代表机构或参与机构就可了解公众舆论的状况，金-克兰委员会也同样会一无所获，因为它执行的是威尔逊的民族自决原则。这项原则与法国和英国的设想是互相冲突的，尤其是与英国对犹太民族家园的承诺是互相冲突的，这一承诺最后体现在国际联盟的托管中。
1920年春天，第一次出现了大规模阿拉伯人反犹太人的暴乱。这次暴乱导致了持续将近一年的断断续续的流血冲突。英国政府考虑到阿拉伯人对其犹太民族家园政策的激烈反对，想通过发表一项措辞比较温和的声明表明自己的目的，以此来安抚巴勒斯坦的阿拉伯领导人。赫伯特·塞缪尔爵士为殖民大臣丘吉尔起草的《1922年白皮书》的目的就在于此，这项白皮书在之后的大约十五年间，成为英国对其托管义务的比较克制的解释。
《白皮书》毫不含糊地坚持英国对犹太民族家园的义务，但它对阿拉伯人权利的问题作出了比托管法案更具体的解释。它明确提及了托管文件未曾提到的阿拉伯人社团，保证不会让犹太人占据支配地位，并暗示将来会以经济标准来限制移民。另外，《白皮书》还许诺一些年后将讨论自治政府的问题，改变了从前那种模棱两可的、使人认为自治政府将会以犹太民族发展为前提条件的说法，并且暗示，自治政府将会在阿拉伯人仍然占人口绝大多数的情况下建立起来。
大部分犹太复国主义者都设想，巴勒斯坦将会逐渐出现犹太人口多数，最终将导致建立某种形式的主权实体。有些英国决策人也倾向于这种观点，有证据表明，丘吉尔本人也曾经考虑过建立犹太国家的问题，但是，英国政府更愿意由犹太人自己作出努力来回答这一问题。即使占主导地位的英国当时还未曾考虑到最终的犹太主权问题，英国政府和犹太复国主义组织在有一点上是一致的，即认为谨慎是一种外交策略，并不表示最终目标。阿拉伯人深知这一点，他们关心英国政策的终极目的，而不是它目前的作用。因此，犹太复国主义领导人虽然对《白皮书》的倾向十分失望，还是表示了同意。阿拉伯贵族马上表示反对《白皮书》，并且非常明确地指出，他们对犹太移民和定居的原则本身决不作任何妥协。
一方面是侯赛尼统治下的阿拉伯社会的政治发展，另一方面是犹太人民族建设的发展，两者之间的分歧十分尖锐，根本不允许建立一个统一的双民族的巴勒斯坦政体。事实证明，托管政策的理想根本没有希望调和阿拉伯人与犹太人、阿拉伯人和犹太人与英国之间的政治、社会、经济和文化冲突。事实还证明，英国托管当局典型的那种公平姿态，作为一种政策标准，既浅薄又没有多少可行性。到三十年代中期，一些外部事件也开始冲击英国政策，加大了巴勒斯坦内部反犹太复国主义的压力。随着纳粹在欧洲的威胁日益增强，意大利侵占埃塞俄比亚，战争爆发的可能性使英国更加注意对整个地区的战略控制，这一情况加强了邻近各阿拉伯政权讨价还价的能力，使他们能够为巴勒斯坦阿拉伯人的利益发挥作用。英国的巴勒斯坦政策虽然最初也有战略方面的考虑，但一直都是比较有限和孤立的，到此时才明确地从属于具体的地区性的、欧洲范围内的、以及全球性的考虑。
到第二次世界大战爆发时，第一次世界大战形成的巴勒斯坦政策中有关犹太复国主义的乐观主义和利他主义精神已经荡然无存了。民族家园的学说已经成了一种古董。英国一方发生了这一转变，犹太复国主义一方在同样外部事件的推动下，也发生了激烈的转变。
托管统治的头十年里，犹太人还相对弱小，这十年的特点是，阿拉伯人–犹太人的冲突在1920年和1921年的暴乱之后出现了一个间歇阶段，到1929年又更激烈地爆发了。在这一阶段，可以看出英国政策修改的早期步骤是，托管政府越来越倾向于把自己的职能解释为阿拉伯–犹太冲突的调停者，而不是犹太复国主义理想的支持者。哈吉·阿明成功地离间了英国人和犹太复国主义者。托管政权的第二个十年中，犹太人强大了一些，但仍旧要依靠英国保护，这十年的标志是阿拉伯–英国冲突。1933年暴力活动再次发生，1936年使不少犹太人丧生的全面暴乱，主要都是针对英国统治的。因此，阿拉伯人与英国人之间的直接斗争压倒了阿拉伯人与犹太人的冲突，为了安抚阿拉伯人的要求，托管政府逐渐改变自己的立场，从调停者变成了阿拉伯利益的保护者，最后变成了阿拉伯利益的支持者。不过，这都是在坚决镇压了阿拉伯人的叛乱、消灭了阿拉伯政治领导力量之后才发生的。在英国统治的第三个十年和第四个十年中，阿拉伯人现在相对要弱小得多，这一时期的特点是犹太人–阿拉伯人冲突，犹太人–英国人冲突以及英国统治的垮台。四十年代的冲突明显地带有争夺英国统治继承权的性质，此时，所有各方，包括英国人，都已经彻底放弃了托管和民族家园的理论。阿拉伯人使民族家园政策遭到了破产，而犹太复国主义者则致力于结束英国的统治。
