误解和巨大麻烦的种子·第八
作者：斯蒂芬·豪沃思 ·美国
出自————《战争通史》
没有多少人十分喜欢凡尔赛条约，法国人和意大利人认为和约过于宽容。这两个国家都希望割据大片德国占领的领土。尽管法国获得了阿尔萨斯-洛林，意大利却没有得到它们想要的奥地利的部分土地。至于未被扣留在斯卡帕湾和未被凿沉的少量德国军舰，英国不愿让法国和意大利各获得5艘巡洋舰和10艘驱逐舰，不愿让法国获得10艘潜艇，而且很不喜欢威尔逊总统强迫它们承认有关海军的现实状况。威尔逊本人却相信和约对德国过于苛刻，因为协约国迫使他同意由战败国付战争赔偿。德国人最不喜欢支付战争赔偿。这是可以预料的，他们对其他大多数条件则不太在乎。
德国的主要问题，看来是它的政府无力控制武装部队中的高级军官。斯卡帕湾凿沉军舰一事便说明了这种情况。然而，尽管协约国的政府怀疑德国的许多前军官是积极的军国主义分子(他们确实是军国主义分子)，它们却认为，在和约规定的5年期限内，德国已被有效地解除了武装。
不管过去的敌人是否确实被解除了武装，在和约签署仅仅两年后，就有一个可怕的事实明白无误地摆在了世人眼前：往日的协约国都在以惊人的速度重新武装。大不列颠曾经拆毁了战时储备的200万吨作战舰只，现在却开始建造新的军舰。美国曾经停止执行与1916年海军法案相同的1919年海军法案，现在却在执行1916年的法案及其后续法案。在1918年，甚至在停战前，美国的海军计划人员就曾规定他们的海军应“能在太平洋具有压倒性的海上优势，而在大西洋则具有对所有潜在敌人的防御优势”。在1919年(遭到马汉否决后的第一次)，美国舰队大致均衡地部署于两个大洋。1920年7月7日，经过9年的游说活动，日本的帝国海军得到政府批准建立“8×8”舰队。即在10年内建成一支以8艘战列舰和8艘巡洋舰为中心的崭新的舰队，而现有的舰只则用以支援这支新的舰队。
与此同时，在日本，708英尺长、38500吨的战列舰“长门”号已经接近竣工。这是世界上第一艘装备16英寸炮的战列舰。在1921年的最后一天(甚至海军力量较弱的法国和意大利也各有33艘和24艘军舰正在建造中)，3个海军强国共有227艘军舰正在建造中，包括平均排水量为4万吨的33艘主力舰。
必须采取一些措施阻止这种国际军备竞赛。除经济(战后的经济繁荣正在迅速衰退)上的巨大财政负担外，许多团体和成百万的人从道义上不喜欢在历史上最糟糕的战争结束后不久便生产这么多的武器。
但是，必须有人采取主动。英国人认为它们不能采取主动。由于皇家海军的优势象征着帝国的团结，伦敦的政治家们不愿冒险提出削减军备的建议，以致在殖民地或领地内造成心理上和实际上的影响。同样，由于日本只是世界上第三海上强国，它认为它也不能倡导限制或削减军备的活动。此外，日本或英国都不愿在美国坚持继续扩充海军力量的时候，限制自己的造舰计划。
事情逐渐变得很明显，如果想采取行动，就必须由美国采取。1920年12月中旬，当陷于瘫痪的伍德罗·威尔逊在他总统任期的最后几个月中靠人用匙子喂食、共和党人沃伦·哈丁准备就任总统之时，爱达荷州的参议员威廉·E·博拉正式提出需要削减军备。他看到，显然是由于美国扩建海军，才使得日本不愿意削减“8×8”计划(多疑的美国海军战略家们从未接受过这种观点)，他要求即将上任的总统同日本和英国谈判，“以便立即实现世界海军军备的重大削减”。
1921年3月，哈丁总统在其就职演说中宣称，美国愿“与世界上其他国家一起研讨和磋商，不管是大国还是小国；了解世界舆论；提出裁减军备和减轻陆军和海军部门难以承受的负担的方法。”“难以承受”这个辞用得并不过分，因为在当时，为了应付美国在太平洋的明显威胁，日本正将48%的国家预算用于武装部队。
几天后，从英国传来了第一个反应：海军大臣法里汉·李勋爵表示完全同意。“从我个人来说”，他于3月16日在海军工程师学会发表演说时说，“我准备放下所有其他事情”，因为“在这个世界上，没有其他更为紧迫的事情”。
华盛顿却较为谨慎。它犹豫不决主要是因为英日联盟的继续存在。英日联盟原定于夏季或是中止或是续签。虽然它早已与原来的目的(在远东遏制俄国的力量)不相吻合，但出于战略和感情上的原因，英国和日本仍倾向于继续使其生效。
在世界各地，对英日联盟的态度大致是：英国尽管经常宣称它不会对美国构成威胁，但是，如果美国继续建造军舰，它就不想放弃联盟；出于同样原因，如果联盟继续存在，美国就不想停止建造新舰。澳大利亚和新西兰希望结束联盟。它们对太平洋地区日本军舰远多于英国的事实并不喜欢；日本作为盟国本应保护它们，但它们公开怀疑这样做究竟是为了反对谁；它们对日本占领德国过去占据的太平洋岛屿以及随之而来的贸易上的损失感到遗憾；它们真诚地担心它们也会像俄国、中国、朝鲜和满洲一样，成为人们早已怀疑的日本扩张主义的牺牲品。
至于日本，像其他任何国家一样，主要关心本国的国家安全。它对美国舰队的担心是合乎情理的，因为部署于太平洋的美国军舰多于以往任何时候，而且，尽管日本还不知道，1918年美国的计划已经宣称海军的目标是“要在太平洋具有压倒性的海上优势”。
压倒性优势相当于可以任意采取进攻性行动的能力。实力提供了选择的可能。从日本人的观点看，他们自己继续建造新舰可能要支付难以承受的费用，但只要美国继续扩建海军，这样做就是至关重要的。在战略上，同英国结盟尽管是有益的，但不是至关重要的。从根深蒂固的感情上看，则又是非常宝贵的。他们知道，这是英国一个世纪来缔结的第一个全面的联盟条约，它标志着日本已进入一小批现代强国的行列。尽管在最后一点上，他们的认识是错误的，他们还是认为，放弃了联盟就标志着他们的地位遭到了令人羞辱的降格，就好像他们不能在世界上掌握自己的命运一样。
但是，当美国、英国、日本和法国的代表于1921年12月13日签署“四国条约”时，英日联盟还是被放弃了。“四国条约”是1921-1922年华盛顿海军会议期间签署或通过的9个条约和12项决议之一。而华盛顿海军会议又是美国外交控制艺术的力作，它在很大程度上实现了美国的目标。但是，如果不是由于美国的秘密外交和非常谨慎的外交技巧，就不可能出现这样的情况。
美国对英日联盟的形形色色看法归纳起来就是一句话：联盟必须放弃。它不仅使英国与日本有分享工艺和技术知识的义务，而且还为日本的向外扩张提供了盾牌。美国要等着看看联盟的前途究竟如何，因此推迟了召开会议的日期。英国则因等待美国采取主动，变得不耐烦起来。于是，它同远东的盟国一起，开始讨论召开“太平洋会议”的可能性。美国的秘密外交技巧开始发挥作用了。
我们破译的第一封电报肯定是关于召开列强太平洋会议以解决远东争端的。电报编号为NO.813，是由日本驻伦敦大使发给东京本国政府的。
上面这段话是当时美国第一位，也是最伟大的密码专家赫伯特·O·亚德利在事情发生10年后写的。亚德利在写这段话时，已经于1928年被一位过于小心的国务卿解雇，因而理想破灭，官场失意。亨利·L·史汀生关于“绅士不拆阅别人信件”的传世之言，终止了历时16年的密码破译工作。这项工作通常能给美国带来好处，尤其是(或者当时看来是)在组织并进行华盛顿海军会议的过程中。
获悉英日拟议召开太平洋会议后，美国立即采取了行动。1921年7月8日，哈丁总统向伦敦、巴黎、罗马和东京发出了邀请。有关太平洋的事务将包括在华盛顿会议中，但是，会议的主要议题是裁减海军军备。通过亚德利的“黑室”的破译工作，美国掌握了主动权，确定了议程，并且掌握了东京内部的想法。在88天的会议过程中，亚德利写道，“黑室向华盛顿送去了……大约5000份破译的日本电报，其中包括发给日本代表的秘密指示”。
美国在会议中的目的主要有三：第一，使美国海军与皇家海军处于正式的平等地位；其次，使日本海军保持在美国认为恰当的水平上；第三，结束英日联盟。
同英国保持海军均势及保持这种均势的价值观，反映了马汉关于贸易竞争是战争根源的格言，也反映了前总统威尔逊关于建立一个没有战争的未来的希望。在某种程度上，英国也有这种感受，正如那里的一位作家所写的：“在海上力量的竞争中，无论从军舰或者从商船的角度看，这个国家和美国之间都存在着误解和巨大麻烦的种子。”
会议召开前不久，密歇根的国会议员帕特里克·H·凯利乐观地盼望着新黎明的第一线曙光。他说：“当美国和伟大的英语帝国——英帝国——能够以平等的伙伴关系出入于世界上各个海洋时，就不会存在有理智的政治家不能友好地处理的分歧。”
美国政府已经知道(确实，海军大臣李勋爵已经向美国驻伦敦的海军武官“强调了这一事实”)，“大不列颠在海军军备方面满足于保持平等，而不是优势地位”。假如如此，美国就有理由希望日本人也会采取同样的方针，因为日本如不这样做，就会让人认为他们是会议的破坏者、公开的军国主义者和扩张主义者。对于哈丁总统的高级代表查尔斯·埃文斯·休斯国务卿来说，问题是如何才能从会议一开始就确保并指导达成一致意见。
标准的国际会议在开始时，往往不过是外交上的寒暄，随后，代表们分成各种委员会仔细研究议程。当华盛顿海军会议于1921年11月21日星期六早晨开始时，外国代表们预期仍会有这种过程。但是，使在场的每一个人惊奇的是，休斯在会议开始时，并没有发表传统的、优雅的和没有约束力的开幕词，而是立即提出了裁减全球海军军备的详尽建议。不仅如此，他还把美国的底牌直接摊在桌面上，说明了美国准备裁减的限度，并提出了所有其他国家相应裁减的限度。每个人都听到或看到了休斯的讲话。从讲话的时机和它所达到的完全出乎意料的结果来看，它是一篇不可思议的力作，取得了最大限度的效果。全世界的报纸都作了充分的报道，描绘了国务卿讲完最后一段引入注目的话后外国代表们吃惊的情况和大厅内爆发出的大喜若狂的雷鸣般的掌声。国务卿最后是这样说的：
巨大的财力将会节约出来以帮助文明社会取得进展。同时，也能充分满足对国防的恰当的需要……为进攻性海战作准备的工作现在将会停止。
3天后，会议再次开始，因为其他人都需要时间来了解休斯的讲话并确定各自的答案。11月15日星期二，阿瑟·鲍尔弗代表英国、加滕友三郎海军上将代表日本宣布原则上同意休斯的建议。于是，会议开始进入实质性讨论——拟定实际的和详细的协议。根据现有力量的对比，休斯曾经建议英、美、日之间保持5:5:3的比例。此后几周内，代表们就军舰的型别、吨位和装备进行了艰苦的、经常是激烈的谈判。会议几乎要失败的时刻出现于11月底，当时日本似乎坚持要保持5:5:3.5的比例，即把它们的吨位增加5万吨左右。但是，由于不断传来被破译的日本外交电报，“美国政府，”亚德利说，“不可能输。它要做的全部事情就是原地踏步。因为当你看见了对手没有翻开的一张牌时，沙蟹并不是很难玩的游戏。”
到11月底，电报表明，日本的态度已经软下来——如果其他大国同意在太平洋地区保持防务的现状，5:5:3的比例将是可以接受的。12月初，电报表明，阿瑟·鲍尔弗对加滕海军上将做了工作——“他担心……整个限制军备的建议会被推翻，因此焦急到了无法忍耐的程度”。12月10日，电报表明谈判出现了关键性的突破。加滕海军上将接到了东京政治要人的指示。他念道：
我们曾经要求，为了保证日本国防的安全，完全有必要保持10:7的比例。但是，美国一直最大限度地坚持休斯的建议，而且大不列颠也支持这一建议……因此，从总的情况以及和谐一致的精神出发，现在没有其他办法，只有接受美国提出的比例。
当然，不仅加滕海军上将读到了他的上级的秘密电报，而且由于亚德利黑室的功绩，华盛顿的政要们也看到了东京的电报。现在他们知道他们将获得想要的全部东西。
3天后，即1921年12月31日，四国条约签署，美国、英国、法国和日本同意尊重太平洋上诸岛屿的现状。正如美国代表向哈丁总统报告的，这“结束了英日联盟”，而且他们还对这一安排特别乐观。在1914年的时候，“海军联盟”曾经断言，替代保持一支强大海军的唯一真正办法是“改变人的本性”，而“海军联盟”相信这是不可能做到的。尽管他们在1922年2月9日向总统报告时与会代表并未想到“海军联盟”带讥讽性的忠告，但他们实际上还是把四国条约解释成“阻止竞争”。他们还说，“需要妥善对待由此导致的思想状态”。这前后之间态度的差别就在于它们现在完全没有讥讽的口吻了，而是真诚地相信，这次会议已经促成了国际上态度的根本变化。
导致签署四国条约的谈判是适应新的思想状态的过程，而条约本身又是新的思想状态的一种体现。它……以友好的聚会取代战争，作为对太平洋地区可能发生的任何争端的第一个反应。
总之，这就是他们的信念；这使他们成了愉快的人。由于会议还签署了其他条约，他们就更加满意了。这些条约是：美国、比利时、大不列颠帝国、中国、法国、意大利、日本、荷兰和葡萄牙之间关于尊重中国完整和门户开放政策的九国条约；美国、大不列颠帝国、法国、意大利和日本之间关于在战争中使用潜艇和毒气的条约；尤其是上述五国于1922年2月6日签署并经有关政府批准于1923年8月17日生效的限制海军军备条约。
哈丁总统短命政府的这次重大的外交成就，最后编成一份相当长的文件。它包括三章。第一章有20条；第二章阐述规则和定义；第三章包括4条各种规定。
简言之，它实现了休斯国务卿建议的比例。这一比例从提出以来一直称为“5:5:3”。实际上，完整的、比较绕口的说法是“5:5:3:1.67:1.67。后两个1.67是法国和意大利的海军限额。军舰的最大排水量规定为35000吨；主力舰火炮的最大口径为16英寸，其他的舰只为8英寸。航空母舰的最大吨位不得超过27000吨。英国和美国的航空母舰的总吨位各自为135000吨；英国将保留现有的22艘主力舰，美国将保留18艘，日本10艘。到1931年，英国和美国的主力舰将各自稳定在15艘，日本稳定在9艘。因此，英国将放弃19艘老舰和4艘正在建造的新舰。美国将放弃新老舰各15艘。日本将分别放弃10艘和6艘。除某些具体规定的例外情况外，所有缔约国从签署之日起，10年内不得建造主力舰。同样，除某些具体规定的例外情况外，美国、英国和日本同意不增强各自在太平洋诸岛上的防御工事。最后，除非提前两年通知，整个条约在1936年12月31日前均有约束力。
条约似乎十分详尽，尤其是对非海军的人士来说。全世界对条约的反应大致上可以分为两类：非海军人士全心全意地支持(至少是因为它使得减税成为可能)，海军人士则深感懊恼。在各国海军中，都有个别人赞扬这项条约，但美国海军人士普遍得出结论说，他们的外交家被英国人骗了。因为美国要比英国放弃更多的过去已经授权建造和正在建造的舰只；同时也因为根据他们的估计，由于没有对巡洋舰加以限制，英国将继续保持实际上的海上优势。他们的英国同事则相信，英国的外交家受了美国的蒙蔽，因为英国要放弃大部分现有的舰只，以换取美国放弃尚未竣工或只处于计划阶段的舰只。两国的海军人士一致认为，日本在条约的第19条上得了分。这一条禁止进一步强化太平洋诸岛的防御。他们沮丧地说，这使日本的帝国海军掌握了对西太平洋的牢不可破的控制权。但是，日本的海军人士也不愉快，因为按照他们的看法，5:5:3的比例不足以满足国防的需要，而且经条约规定下来的劣势地位暗含着日本是二等国家的侮辱性的意思；同时，按照他们的看法，这里还包含着老的联盟已经结束的事实。他们说，由于英、美的阴谋，日本已经“像一只破鞋一样被扔掉了”。
但是，对于任何不在舰队中工作的人，这种批评不管来自英国、日本还是美国的海军人士，看来都是预料之中的。而最大的收获是：有各种理由认为20年代初期是孕育着巨大希望的时期。自从1919年签署凡尔赛和约以来，世界一直处于和平状态，而现在又采取了限制军备的急剧行动。但是，在私下里，在世界上一些强有力的人物的思想里，不满加剧了不信任。要改变人的本性，单靠一项条约，不管其公正与否，是不够的。如果说马汉关于贸易竞争导致战争的提法是正确的，那么旨在确立和保持和平的条约却因为种下了更多的“误解种子”，实际上是加深了危险。
得到很多称赞、也遭到很多辱骂的这5项条约在签署后仅16个月，美国海军的一位高级军官就发表了他自己对会议结果的看法：“老实说，华盛顿会议使得海军免除了一场过时的、浪费的、无益的海上力量的竞赛。美国的代表证明他们是美国曾经有过的最好的海军战略家。”初读起来，这番话好像是由于过度沮丧而发表的极具讽刺意味的评价。然而，它也包含着真理。而作者的下一句话则看来十分坦率、愉快，甚至是不吉祥的。美国代表，他断言，“使我们不再执行已有10年历史、为已经过时的战争形式而制定的海军计划，使我们能够建立一支未来战争所需的海军”。
这位作者就是W·F·富拉姆海军上将(后甲板倡导者)，空中力量的主要鼓吹者之一。他十分高兴地了解到四国条约没有完全取消海军，因此就有机会重新规划未来的海军。唯一真正的限制是针对战列舰和航空母舰的(法国一直没有批准关于毒气和潜艇的条约，因此它从未生效)。由于战列舰和航空母舰的造价都异常高昂，同时由于它们互相间的相对价值仍然存在着争论，它们很可能会受到某种自然限制。富拉姆认为，正式限制战列舰的数量和吨位为最大限度地建造航空母舰——包括与其配套的飞机——的游说活动提供了方便。
如果说富拉姆认为未来将会爆发更多的战争，那么他同时还断言：“未来几乎不可能爆发洲际战争。”并不是每一位美国军种的领导人都这样乐观。在华盛顿会议召开之前，美国陆军航空队司令查尔斯·T·梅诺尔少将曾就瓦胡岛珍珠港的情况提出了另一份有惊人先见之明的报告。
“没有制空权，”他说，“我们在瓦胡岛上的全部部队将实际上处于无用的境地……瓦胡岛上的防御工事集中在一个很小的地区内，因此，容易被得到良好指挥的空中袭击所摧毁。敌人在获得空中优势后，就可以对保卫瓦胡岛所必需的同时又易受摧毁的目标任意进行轰炸，如海岸防御工事、码头、海军造船厂、仓库和石油、汽油库等等。”
尽管梅诺尔将军没有点日本的名，但在该地区没有其他可能的敌人。富拉姆将军绝非认识到限制海军军备将会带来广大可能性的唯一的海军军官。每一个签署条约的国家都很快发现，它们可以按本身的意愿，建造尽可能多的排水量为10000吨的军舰。而且，在条约签署后的两年内，它们确实都这样做了。它们不仅对巡洋舰，而且对潜艇、驱逐舰以及各种级别的大小舰只都急切地进行了现代化，减轻其重量，提高其战斗力。
美国海军军官达德利·W·诺克斯怀疑是否有人能想象出其他的结果。“对海军规模施加国际性限制的不可避免的结果，”他指出，“将是在海军的战斗效率方面进行比以往更激烈的竞争。”在水下，在水面上，在水面上空，在所有这些地方，都可以设法削弱条约的作用。
举一个例子来说，条约完全没有提到电子装备，而美国海军和皇家海军都在竭力研制潜艇探测器。皇家海军的“阿斯迪克”(协约国潜艇探测器调查委员会的每个英文词的字首)声纳装置的发展速度比美国同行要快。“阿斯迪克”装置在1919年和1920年就成功地进行了第一轮试验，1932年已经安装于英国战后建造的全部驱逐舰上。在同一时期，美国海军只是刚刚制成一种质量相当的潜艇探测器。但是，美国的舰队很快在一个至少具有同等重要性的领域占据了领先地位，因为华盛顿条约充满了漏洞，而且(毫无疑问使富拉姆将军感到高兴)甚至在航空母舰方面也出现了一个大漏洞。
美国建成第一艘航空母舰(由运煤船改装而成，命名为“兰格雷”号，于1922年服役)之后，又计划改装战斗巡洋舰“列克星敦”号和“萨拉托加”号。这引起了一个小问题。条约规定航空母舰的最大吨位为33000吨，而这两艘舰只改装后的最小吨位也不会少于34000吨。改装完成后，每艘舰的排水量几乎将达到36000吨。但是，出路很简单。当时有关数据的一份材料称，33000吨的标准排水量“并不包括提供对空和对潜防御装备所需的重量”。英国和日本同样都在把战斗巡洋舰改装成航空母舰，但是，美国已经先期从形式和精神上钻了条约的空子，因此，美国海军总是对其他国家海军破坏文件精神提出的抗议，看来就有些虚伪了。
1921年6月，威廉·A·莫菲特被任命为新成立的航空局局长。他取得的成就不是轰轰烈烈而是稳步前进。到1924年底，当英国海军部还在为作出建立空中力量的决定进行斗争时，美国海军已经为它保留了一席之地。在这一年，爱德华·W·埃伯利海军上将领导下的一个特别调查委员会提出了4项强有力的建议，而且每项建议都付诸于实施。第一项是，应当开始执行“一项渐进的、充分的造机计划”，第一年的预算为2000万美元；第二项是建造另一艘23000吨的航空母舰；第三项是海军学院的学员应当接受航空方面的训练；最后，应当制定“关于分配海军人员担任航空任务的明确政策”。
现在回过头来叙述一下罗伯特·皮尔里(他在36年中一直渴望着声誉)最后发现北极的日子。那一天是1909年4月6日。他得意地写道：“终于发现了北极。这是3个世纪的代价。我的理想和雄心……”在这最后一次远征中，他用了6周的时间到达“北和南、东和西汇成一点的地区”。在同一年，赖特兄弟的飞机进入美国军队服役。1926年5月9日，美国海军的理查德·E·伯德海军中校由斯达次卑尔根起飞，只用39小时又3分钟，成为第一个飞越北极的人。
同年12月，海军部长柯蒂斯·D·威尔伯所作的评论得到了充分的证明。自1919年以来他指出，海军部一直致力于把飞机用于舰队作战，研制适用于此目的的飞机”。能够飞越北极的海军就能够完全飞至其他任何地区。1928年11月28日，即差3周就是第一次重于空气的航空器飞行25周年的日子，理查德·伯德成了第一个飞越南极的飞行员。这距基蒂·霍克抵达北极只有25年。它生动地表明了美国掌握、发展和利用飞行的可能性的速度。
到1929年，美国已经拥有总排水量达78700吨的航空母舰，然而，同皇家海军的107550吨和日本海军的67000吨相比，尚未达到条约规定的比例；而且英国政府1928年3月的一份文件称，皇家海军在航空方面比之于美国海军，“已经拥有相当的优势”。然而，这取决于是把航空母舰还是把舰载飞机作为重要的衡量标准，因为作为另一个衡量变化的基准，有250多架舰载飞机积极参加了1929年美国舰队举行的一次演习。而在同一时期，皇家海军总共只有150架舰载飞机。当时人们几乎已经很难记起，仅仅10年前，美国海军的飞行员还曾到英国去学习技术。
美国海军的流线型和现代化以及国际上纷纷建造巡洋舰的竞争，是在美国刚刚出现经济繁荣和欧洲保持明显的政治稳定的背景下进行的。1924年，意大利和南斯拉夫以条约的方式肯定了亚德里亚海的现状，而这是战争遗留下来的麻烦问题之一。1925年，英国、比利时、法国、意大利和德国通过洛加诺条约保证欧洲的西部边境不受侵犯。法国与波兰和捷克斯洛伐克签署了德国发动侵略时互相援助的条约。1926年(尽管美国和苏联仍未参加国际联盟，尽管仍然存在着互不信任的强烈的传统情绪)，德国加入了国际联盟。这或许是和平时代已经真正并可靠地来临的最好的迹象之一。
与此同时，在远东，尽管中国仍因共产党人、独立的军阀和蒋介石领导下的国民党之间的内战而陷于四分五裂，日本看来仍像许多西方国家一样稳定。日本军队于1922年撤离了中国的山东省。1925年，为了换取苏联承认日本于1905年与沙皇签订的条约，日本将萨哈林群岛归还给苏联。尽管天皇不仅是国家元首而且是政府首脑，但起决定作用的是天皇名义下的议会民主，天皇不过是名义上的元首而已。1926年12月25日，多年来受到精神和身体上疾病困扰的天皇去世了。裕仁王子继承了王位，以昭和为年号，意即“阳光照耀的和平”。这个年号在他死后变得名闻天下。
但是，尽管有这些愉快的先兆，两个大洋之间的关系却是艰难和暧昧的。在1923年9月1日，关东大地震摧毁了东京、横滨和横须贺的大部分地区，有14万人死亡，横须贺占地120公顷的海军基地也遭到破坏。外国源源不断地提供援助以帮助重建和恢复工作，而第一批运来救援物资的是美国海军军舰。日本对这种姿态以及提供的重要援助深表感激，但同时对美国国会于1924年通过新移民法也感到深深的不安。因为这将完全并且有效地排除日本移民的可能性。接着，美国又于1926年在太平洋举行了一次大规模的作战舰队的演习，日本也表示不安。
在向太平洋彼岸发送这些互相矛盾的信号的同时，美国海军对英国的看法要比过去30年中的任何时候更加冷漠。不仅在造舰计划，而且在资源方面，双方都显然存在着冲突。舰队的现代化包括把用煤的锅炉改成烧油的锅炉，但是，无论美国海军到何处去找石油，皇家海军总是已经捷足先登。如果它们不是一起经历了上一次世界大战，这两个国家就可能找到马汉所说的彼此交战的适当理由，而且也会很高兴地进行这种战争。
尽管英美之间的战争从来不曾成为现实，到20年代后半期，所有海上国家再次举行会议以弥补华盛顿条约留下的某些漏洞的时机显然已经成熟。因此，1927年6月20日，它们在日内瓦聚会，但会议完全没有达成一致意见。日本的代表企图同西方达成和解，但徒劳无获，因而采取了旁观态度，而它的英、美同事则以失望和愤怒的情绪，发现它们双方都不肯妥协。
日本的建议是所有建议中最直截了当的。它提出，各国应当停止建造军舰。即使这一建议是不现实的，它也是真心实意的(当时，日本政府确实希望真正限制军备)，但遭到了两个大国的忽视，它们坚持抓住巡洋舰问题不放。
至于英国，海军部建议将舰只的最大吨位由10000吨减至7500吨，而且估计，为了保护舰队和大英帝国的贸易通道，它们需要70艘巡洋舰。依据同样的理由，它们估计美国需要57艘这种舰只，日本则需要21艘。至于美国，总委员会建议美国或英国的巡洋舰总吨位应在25万到30万吨之间。这将意味着，如果按照华盛顿条约确定的吨位，英国只能有25-30艘巡洋舰；如果按照他们新提出的减少吨位的建议，则可有33-40艘巡洋舰。但无论是哪种情况，都远低于海军部提出的70艘的数量。委员会还要求与“大不列颠保持均势”，作为实施“公正的限制军备的唯一基础”。
尽管英国不反对美国海军建造的巡洋舰的吨位可以与皇家海军的建议相等，他们却拒绝对美国建议的巡洋舰总吨位的最高限额作出让步。“如果他们按我们要求的标准建造新舰，那我们毫无办法，”海军上将杰利科勋爵说，“但是我们可以避免降低我们的标准来适应他们的要求。”鉴于这种情况，美国参加会议的主要海军顾问希拉里·P·琼斯海军上将知道国会决不会考虑按英国提出的限额来建造新舰；同时，他本人也和前任本森海军上将在战时一样，不信任和不喜欢英国人，因此，除了按他建议的数字保持均势外，他拒绝接受任何其他建议。
任何一方都不让步。于是，经过9个星期的互相指责并感到沮丧后，会议于1927年8月24日不可避免地以完全失败而宣告结束。它没有取得任何成就，反而增加了大西洋两岸间的敌对情绪。之所以出现这种令人失望的结局，专横跋扈、憎恶英国的琼斯海军上将和受美国大造船厂雇佣的专业游说人威廉·B·希勒的所作所为以及报界巨头威廉·伦道夫·赫斯特起了巨大的作用。在大西洋的东面和西面，互相敌视的报纸互相指责对方有意识地起破坏作用，哀叹为了维持和平而保持国际合作的势头遭到了削弱。
尽管如此，刚刚过了一年，争取和平的努力似乎又重新抬头，而且比过去更加强大。1928年8月27日，国务卿弗兰克·B·凯洛格与法国总理阿里斯蒂德·白里安在巴黎签署了《国际非战公约》，亦称《凯洛格-白里安公约》。其他13个国家的代表那一天也在公约上签了字。最后，共有62个国家接受了这一公约。意大利、德国和日本也是同意“放弃以战争作为国家政策之工具”的国家。
根据只有侵略者才发动战争的假设，该公约允许签署国为了自卫而投入战争。但是，自卫是一种无法确定的、难以捉摸的概念。它要根据各自的观点而定。就在第一批国家签约后的几个月内(该公约在其他地方都被誉为人类的伟大进步)，德国海军开始建造后来改名为“吕佐”号的“德意志”号军舰。凡尔赛和约曾经允许德国保留6艘舰龄达20年的战列舰，并禁止用10000吨以上的舰只将其更换。德国公开宣布的“德意志”号的排水量为10000吨，其姊妹舰“格拉夫·施佩”号和“舍尔”号的排水量也是如此。但实际上，它们的排水量均为12500吨，装备有6门11英寸火炮。由于使用了柴油发动机，其最大时速可达28海里。此外，作为副炮的8门5英寸火炮和6门4.1英寸火炮意味着这些名义上的重巡洋舰实际上完全是一种新的舰只。其他国家把它们称为袖珍战列舰，并且怀疑这种舰只是否与非战公约的精神相吻合。
1924年到1928年之间，日本也建造了超过华盛顿条约规定的吨位的巡洋舰。此外，它也自称这些舰只的排水量为10000吨，尽管各为4艘的“夸知”级和“爱若”级的吨位多于华盛顿条约允许的30%。有些美国海军军官，如威廉·H·西博尔德(后来成为美国驻日大使)对此表示过怀疑。早在1927年，“详尽的证据”就使他深信，“日本海军即使在那时就已经违反了规定的严格标准”。
但是，到1929年10月24日，甚至在极少数认为华盛顿条约确已遭到违反的美国人中，也突然产生了更加直接的担忧的理由。从那天起，华尔街开始崩溃。这是这个共和国的第10次财政危机，而且是最严重的一次危机，物价从未如此迅速地暴跌过。由于危机波及全世界，每个国家不得不自己寻找摆脱危机的方法。
大战后，凡尔赛和约强加在德国头上的巨额赔款(威尔逊总统曾经激烈地反对，但未获结果)导致了“猛烈的通货膨胀”。在10年的时间里，美国美元和德国马克之间的汇率出现了急剧的变化。在1914年，1美元相当于4.2马克，而到1923年，同1美元却已值420万马克。德国已经从颠峰跌进了低谷。战争摧毁了它的君主政体；战后急剧的通货膨胀沉重打击了它的中产阶级；而1929年的危机又伤害了它的工人阶级。就在那一年，德国有189万人失业；到1930年，失业人数超过了300万。
在危机发生前经济远较德国繁荣的美国，遭到了甚至更大的打击。在成百万失业的美国人中，有一位是亚德利，他充分利用了他所不愿享有的自由自在的时间。史汀生不让他破译密码，但他掌握的全部技术就是密码。于是，他在满腔愤怒之中，辛勤地著述一本关于密码以及以美国方式破译密码的书籍。
在英国和美国，两国新的政府都不得不在其执政后的几个月内，就不幸地面临世界性的财政危机。在白厅，新上任的是由拉姆齐·麦克唐纳德领导的工党政府，他毕生是一位和平主义者；在华盛顿，就任的则是赫伯特·胡佛领导的共和党政府，他是一位贵格会教徒。尽管他们之间的政治观点不同，这两位领导人却有许多共同的基本道义信念，一起为新一轮的限制军备的努力铺平了道路。于是，在1930年1月21日，伦敦海军会议揭开了帷幕。这是一次有英国、美国、日本、意大利和法国参加的五国会议。英国和美国的代表鉴于1927年失败的教训，一开始就准备以全部精力在这次会议上达成协议。在会议结束时，麦克唐纳德写道：“从会议开始到结束，两国代表团一直完全协调一致地工作。无论从哪一点上看，他们都是一个整体。”这虽是夸大其词，但与其他代表团相比，却反映了真实情况。如法国和意大利都各自盯住对方在西地中海的利益，采取了不合作的态度。而日本则要求把华盛顿条约规定的5:5:3的比例改为10:10:7。
会议在2月中断了两次。在17日，法国政府由于财政危机而垮台；20日，日本举行了大选。但这两个国家的现政府仍然重新掌握了政权，它们的代表也回到了谈判桌上。4月22日，终于签署了五国条约。
由于英国减少了它所要求的数量，由于所有国家都同意将巡洋舰分成装备8英寸火炮和6英寸火炮两类，而且两类巡洋舰之间都有一定比例的吨位可以互相转换，以及由于日本接受大型巡洋舰的比例为5:3、小型巡洋舰的比例为10:7，巡洋舰的问题得到了解决。3个海军大国各自减少主力舰的数量：英国减少5艘，美国减少3艘，日本减少1艘；并且将停止建造大型舰只的时间延长6年。日本可以在潜艇方面与英国和美国保持均势，即都拥有52700吨潜艇。法国如同往常一样，坚决反对废除一种他们称为纯防御性的、适用于较小规模海军的武器。但是，根据条约的规定，潜艇也要遵守与水面舰只相同的国际法。这看来是一种值得欢迎的行动，但却是不现实的，因为潜艇的特性使其具有水面舰只所不具备的作战机会，而且不管国际法如何规定，这种作战机会在战争中是完全无法拒绝的。
会议达成的协议并不具有非常深远的影响，也不代表它的最重要的特征。相反，这些协议纯粹是政治性质的。首先，英美关系得到了改善，由疏远和冷淡变成现在的接近和友好；其次，在日本的选举中，滨军溪首相重新执政，他代表了主张议会民主的势力，尽管这种力量在日本仍然很薄弱。在整个20年代，自从缔结华盛顿条约以来，日本的帝国海军已经缓慢地但又肯定地分裂成两个派系，即赞成和反对条约的两派。赞成的一派包括原先接受英国皇家海军的训练并且坚持西方的公平合理的理想的较老一代的将领，以及曾在国外工作过的中年一代中的比较理智的人士，如哈佛大学毕业、曾在华盛顿当过海军武官、参加伦敦会议的代表山本五十六海军上校。反对华盛顿条约的一派之所以反对，是出于一种错误的带浪漫色彩的理想主义同赤裸裸的追求无限实力交织在一起的心情。由于这种混杂的心情，他们认为条约规定的比例是国家的一种耻辱；对战败的德国深表同情；而且感到原先由普鲁士军官训练的帝国陆军所持的好战态度对他们是一种精神上的挑战。
到1930年左右，日本海军中反对条约的军官已经形成一个强大的集团。他们自称代表了日本真正的国民精神，没有受到过外国的影响，他们以没有理性的爱国主义情绪作为论据，力主建立一支至少与美国或英国相等的海军。但是滨军溪首相的重新当选似乎表明，好战分子尚未完全占据上风，而且像爱好和平的英国人和爱好和平的美国人一样，爱好和平的日本人相信这几个国家仍然能够取得一致。
然而，1930年的伦敦会议是所有拥有海上力量的国家能够达成一致意见的最后一次会议。误解的种子正在茁壮地破土而出，发芽成长。就在同一年，日本的帝国海军举行了一次舰队演习，其目的是检验美国保卫菲律宾的力量。华盛顿的海军情报局报告称，如果这次演习是一次真正的进攻，美国的舰队将会“完全被消灭”。11月14日，滨军溪首相遭到一名好战分子的暗杀，枪弹击中了致命的部位。1931年，亚德利的著作《美国黑室》问世。在美国，这本书遭到了官方的否定，但立即受到公众的欢迎，成了畅销书。在日本，它的销售量比美国多一倍。
日本的民主正在衰亡；德国的民主已经死亡。从1930年开始，由于从华尔街危机中得到的启迪，民主的德意志帝国议会从技术上讲虽然仍掌握着德国的权力，实际上却是通过紧急法实施治理。这种治理方法一直持续到1945年。在30年代初期，一些民主的党派接受了现状，断言采取其他方法——为保卫民主而发动内战——将会带来更坏的结果，并且相信如果它们采取容忍的态度，随着时间的推移，情况将会逐步好转。但是，它们自己欺骗了自己。老的君主政体已经成为过去；民主政体还没有盖上为人们普遍接受的真正的权威的印记。而且由于军队象征着原始的、但又是有纪律的权力，实行专制独裁就成为可能，同时也形成了要对凡尔赛条约进行报复的观点。在日本，也产生了一种梦想，要对政府似乎是因为胆怯而撤出西伯利亚和萨哈林的行动、对它的软弱态度以及对美国在华盛顿会议上的欺骗行为进行报复。于是，在1931年9月18日，发生了“满洲事变”。当时，日本陆军作出了自己的外交政策决定，自作主张地侵入满洲。9天以后，在美国，由于面临着政府的收入自1929年危机以来减少了一半还多，即从41亿减至20亿美元的情况，胡佛总统将海军1932年建造驱逐舰的计划削减了一半，并且取消了1933年的全部造舰计划。“在每个转折关头”，恐惧万状的“海军联盟”哀鸣道，他总是试图“限制、削弱并且扼杀海军”。“海军联盟”的看法是正确的。他那虔诚的贵格教的信念使他很难采取相反的措施。
次月，即1931年10月，驻华皇家海军总司令W·H·凯利海军上将的一份报告送到了伦敦，内称：在一次联合演习中，“攻方”在未发现“敌人”舰只的情况下，成功地在新加坡岛实施了登陆。3个月后，即1932年1月底，日本的帝国海军像陆军在满洲一样，制造了一个借口，发动了“上海事变”，并轰炸了中国的这个城市。而在美国海军举行的春季太平洋演习中，哈里·E·亚内尔海军上将率领两艘航空母舰和几艘驱逐舰驶至瓦胡岛以北海域，飞机从那里起飞，对珍珠港实施了一次完全出乎意料的、极其成功的“攻击”。国际联盟派团调查了上海和满洲事变的是非曲直，但丝毫未起有益的作用，而只作了一些严厉的自我批评。芬兰的代表要求：
国际联盟是否确实存在？它是否是一个互相辩论的俱乐部，或至多是一个调解的工具？它因担心做得过多而一事未做。承认联盟的不足要比伪言联盟能做它不能做到的事件好得多。
挪威的代表则更加沮丧。“如果联盟不能确保和平与正义，”他预言道，“那么，用以维护正确主张的整个体系将会崩溃。”
国际联盟的副主席格雷失望地使劲握着自己的手说：“有人会问，难道国际联盟不能做得更多一些吗？”他哀叹说，“我要问，它还能做些什么呢？……我不喜欢为了阻止战争而诉诸战争的想法。”
格雷勋爵发出哀叹的前一天，蒙哥马利·M·泰勒海军上将(美国亚洲舰队总司令)把一份他对东西方关系的分析报告送给普拉特海军上将(已担任海军参谋长)。“我们得到的唯一东西，”他写道，“是日本增加了对我们的敌意，而且我担心，由于中国人认为我们让他们失望，结果失掉了他们对我们的部分敬意……我担心，列强未能使他们的抗议收到效果，将会给我们所有人带来麻烦。”
5月4日，比国际联盟勇敢的美国海军总委员会着手立即修改“橙色”作战计划，使得这份针对日本的计划适应新的情况要求。11天以后，东京发生了“5.15事件”：41名阴谋分子，包括10名年轻的海军军官，袭击了首都的一些部门，杀死了包括78岁首相在内的一些政府官员。对他们的惩罚很轻。“当我们考虑这些纯真的青年人犯下这种错误的原因时，”海军大臣评论说，“进行虔诚的反省是恰当的。”在同一个月，德国在1929年经济危机后建立的第一任政府垮台。在1932年的一年时间里，这个国家先后更换了3次政府，最后以一位陆军上将库特·冯·斯莱希尔担任总理。而在这段时间内(在这狂热、骚动的一年中，这是一种可悲的嘲讽)，5个大国的代表却在日内瓦开会，试图制定一项包括禁止轰炸在内的广泛的全面裁军计划。
11年以前——即召开华盛顿会议的1921年——美国战时的助理海军部长得了脊髓病，腰以下部位瘫痪。尽管存在这种生理障碍，富兰克林·德拉诺·罗斯福仍然于1928年当选纽约州州长，1930年以更大的多数票重新当选。当1932年临近结束时，由于工业化国家经济愈益萧条，单是美国就有1200万人失业，绝大多数美国人选择了这位残疾的州长作为他们的下一任总统。
就在他于1919年患瘫痪性中风前，威尔逊总统“曾经绝对肯定地”预言道：“在下一代人生活期间，将会爆发另一场世界战争，如果世界各国不能采取协调一致的办法加以制止的话。”如果一代人按25年计算的话，那全世界还可以等到1944年。但是，这种预言正在成为可怕的现实。1933年1月30日，尽管在11日的选举中声望有所下降，80多岁高龄的德国总统兴登堡仍任命奥地利的一名前军士、国家社会党领导人阿道夫·希特勒担任国家8个月来的第四任总理。1933年2月27日，柏林国会大厦起火焚毁。第二天，根据《紧急法》，以“防止共产党人用暴力行动危及国家”为借口，德国宪法的某些条款被废除。电信和邮件不再属于隐私。言论、新闻与结社自由与个人自由一起，遭到剥夺。3月4日，罗斯福就任总统。在德国，3月23日举行了新的选举。第二天，尽管纳粹在国会仍属少数派，臭名昭著的《权力授予法》获得通过，内称：
帝国政府通过的法令无需遵守宪法的规定。……帝国政府通过的法令将由总理起草……帝国政府与外国签订的条约，涉及帝国的宪法者，无需取得立法机构的同意。
1933年3月，日本宣布准备脱离国际联盟。4月18日，泰勒将军在上海写了一份枯燥的报告：
人们不能不佩服日本将触角伸到世界其他地区的方式。许多国家的外交使团似乎已经使自己陷进了喜欢唱高调的条约的迷魂阵里。而这些条约在世界的这个地区没有任何意义。在我看来，我们是被吓住了。
从第一次限制海军军备会议在华盛顿召开以来的12年中，美国共有2位共和党总统。他们要么反对海军，要么对海军不感兴趣。哈丁的内政部长艾伯特·B·福尔在受贿后，曾经秘密地把怀俄明州和加利福尼亚州的海军贮油库租给私人企业；哈丁和他的后任柯立芝都不允许海军扩建到条约允许的规模；而胡佛在其4年的任期内，没有授权建造过一艘海军军舰。
尤其是在国际形势日益令人不安的背景下，这种情况是令人沮丧的；而且看来还会继续下去。因为罗斯福总统在就任前，曾经谈到过要建设一支规模更小的、但有高度战斗力的海军；而且在他就任后的一周内，国会就授权他进一步大规模地削弱财政开支。尽管如此，海军参谋长威廉·维齐·普拉特海军上将在6月即将离任之前，写了一封热情洋溢的信给新的总统，强调“知道海军的命运掌握在一个像你那样热爱海军的人手里，我是何等的高兴啊”！
确实，富兰克林·罗斯福像他的远房亲戚特迪一样，许多年来一直偏爱海军。但是，即将离任的海军参谋长的赞美却是基于远远超出感情因素的原因。在海军被忽视了12年之后，而且尽管国家仍处于经济萧条之中，总统为了海军的利益，在不增加正常开支和不严重触怒国会或其他任何人的情况下，策划了一次漂亮的行动。“新政”的财经顾问深信，消费而不是节约将有助于解决失业问题。于是，《国家工业复兴法》于1933年6月16日获得通过。总统立即据此发布6174号行政命令，拨款23800万美元在3年内为海军建造32艘军舰。
罗斯福对这项命令能否完全不受挑战，并没有把握。但它没有受到挑战。他私下对此表示满意和惊奇。“克劳德，”他对海军部长克劳德·斯旺森说：“我们这次赢了一把。”
