国会和官僚·第十二

作者：安东尼·萨顿著 ·美国

出自————《悄悄的自杀》

出自————《战争通史》

　　 国会由选出的人民代表组成，它有权进行调查、罢免官员、提出质询，最重要的是它能发表意见，并让人听取其意见。

　　 五十年代和六十年代，只有少数几个参议员和众议员有勇气大声疾呼，并且举行听证会进行调查。但人们强迫他们放弃了这种行动。

　　 在官僚政治方面，国会面临如下问题：

　　 一、五十年来，特别是三十年代初期以来，国务院和商务部为向苏联出口军用物资和有关的工艺技术提供了方便。

　　 二、在朝鲜战争和越南战争中，双方都利用西方——主要是美国——的工艺技术。

　　 三、官僚机构始终有成效地努力封锁消息，不让人们知道这种大规模技术转让的情况和苏联在军事上利用这些技术的情况。

　　 国会企图阻止对苏军援

　　 朝鲜战争爆发前不久，国会便开始对向苏联提供军用物资表示担忧。限制出口的尝试一直持续到六十年代。一九四九年“出口控制法”(一九六九年由“出口管理法”代替)的第三条(a)款规定，只要总统认定向“任何威胁美国安全”的国家出口物资和技术资料将“对该国的军事或经济潜力作出重大贡献”，则应禁止出口。

　　 大多数物资的出口由商务部控制，军火的出口由国务院控制，核材料的出口由原子能委员会控制。

　　 一九五一年的“共同防御援助控制法”(通称“作战法令”)，企图阻止西方国家进行能加强苏联军事实力的出口活动。“作战法令”规定，美国将通过一个国际委员会(巴黎统筹委员会)协调各国的控制事宜。

　　 “作战法令”把美国的盟国和一九四九年的“出口控制法”连在一起。

　　 这个法令禁止美国援助任何允许向苏联集团出口美国国务院规定的禁运物资的国家。尽管出现不少违禁事件，但国务院从未向总统请求按“作战法令”第一百零三条(b)款的规定予以制裁。“作战法令”自生效之日起就被违反了。它从未真正有效地限制西方向苏联出口战略物资。“作战法令”失灵的主要原因是放松管理，以及管理部门对苏联技术能力及其使用西方生产工艺的政策惊人地缺乏了解。

　　 向苏联提供运输工具和这些运输工具后来在越战中被用来对付美国及其亚洲盟国，就是这方面的典型事例。虽然“具有战略价值的运输工具”根据一九四九年的出口法令和一九五一年的“作战法令”被纳入禁运之列，但对苏联向北越提供后勤保障的商船的调查表明，在驶往海防的九十六艘苏联船只中，五十六艘是“作战法令”发布之后在苏联以外的地方建造的。

　　 西方向苏联提供工艺技术同向东欧国家提供工艺技术，其实没有什么区别。尽管东方集团内部有些意见分歧，但他们的贸易仍毫无限制地发展。西方加强与苏联卫星国的贸易关系，必然导致向苏联提供工艺技术的增加，因为东欧国家会在对苏贸易中将西方的工艺技术转给苏联。

　　 由于将西方技术弄到手是所有共产党国家的首要目标，因而西方区别对待东欧的不同形式的共产主义的结果，恰恰是使苏联得以建立一个很有效的经济基础，便于实现它在国外的目标。

　　 官僚们怎样看待“和平贸易”

　　 国务院和商务部从不承认“和平贸易”会有助于苏联人实现其军事目标。一九六九年，国务院在题为《美国出口没有帮助河内》的宣传稿中声称：

　　“我们向苏联和东欧出口的三分之二以上是供这些国家内部消费的粮食和原材料。没有证据表明，我们出口的商品已使这些国家腾出手来为北越生产战争物资。” [ 注：美日国务院P－310－369号公共关系新闻稿，华盛顿，一九六九年。 ]

　　 这样的解释错在哪里？

　　 苏联需要的是美国的工艺技术，而“粮食和原材料”则不那么重要。官方或许会说，美国的小麦不是给越南或古巴的，但它回避了一个最重要的问题：多亏从美国进口小麦，苏联才能向河内出口他们自己的小麦。没有哪个经济专家会否认西方提供工艺技术可使苏联把自己的力量用在军火生产上。因此，国务院的解释是歪曲和无知的混合物。但是，这种作了歪曲的说明却被作为有凭有据的事实提交给国会。

　　 对于苏联仿制外国产品，也存在着混乱的看法。

　　 三十年代，曾有一本题为《你不能和希特勒做买卖》的名著，该书的论点看来只适用于希特勒式的极权主义。奇怪的是，竟然区别对待纳粹的极权主义和苏联的极权主义。甚至有一些直接的和许多间接的证据表明，美国政界的负责人根本不把苏联看作极权国家。第二次世界大战结束时，一个调查德国工业的部际委员会(成员中包括国务院和商务部官员)明确指出，德国的汽车工业曾对加强军备起过极为重要的作用。因此，委员会建议，禁止德国在战后生产卡车和越野车辆。

　　 尽管如此，这两个部今天仍宣称，向苏联出口汽车工厂设备是“和平贸易”——虽然在古巴和北越发现了借助美国工艺技术制造的军用车辆。显然，不管有多少不可推翻的证据，都不能将这些人从幻想中震醒过来。对他们来说，苏联的国家形式是人道的和可以容忍的。

　　 认为西方应以工艺技术换取苏联原料的新理论经不起检查。如果西方不提供投资贷款，苏联往往无力开采其原料。从国防上看，这种交易很成问题。工艺技术一旦落入苏联手中，西方就别想再索回。这些工艺技术将成为苏联军火工业的有机组成部分。

　　 国务院的留学生交流计划

　　 就连表面看起来并无害处的大学生交流计划也为苏联带来明显的军事好处。
一九六五至一九六七年间有一百六十二名美国人去苏联学习，一百七十八名苏联人到美国学习。数字是比较均等的。但下表说明，两国学生感兴趣的专业完全不同。

　　 一九六五至一九六七年苏美大学生交流计划参加者所学专业

　　 　　在苏联的美国学生　　　　　　　　　　在美国的苏联学生

　　 　　　　历史　　　　　　　　　　83　　　　化学和冶金　　　46

　　 　　　　文学　　　　　　　　　　34　　　　工程　　　　　　48

　　 　　　　语言　　　　　　　　　　11　　　　物理、数学　　　27

　　 　　　　政治学、法律、教育学　　19

　　 　　　　总计　　　　　　　　　 147　　　　总计　　　　　 121

　　 　　　　(学生总数162)　　　　　　　　　　(学生总数178)

　　 国务院关于一九六四年七月至十二月的交流计划报告注意到了这种不对等的情况：“像过去几年那样，大多数苏联学生(二十名中的十三名)学习物理和工艺技术。除一名学物理的学生外，美国学生基本上都选学人文学、社会学和语言学专业。”

　　 美国人在苏联主要学习历史和文学。而苏联却派人到美国去收获美国工艺技术的果实，以便用于军事。这是否谈得上“交流”？提出这个问题是有道理的。

　　 真正的交流是不可能的。虽然苏联人十分愿意派遣他们的专家到美国的实验室去，但却不愿意让美国的工程师到他们的研究机构里去。因为这在他们眼里是间谍活动。

　　 揭穿国务院的官僚面目

　　 爱追根究底的人有时揭穿了国务院的官僚面目。这里举一个例子。

　　 一九六一年，参议院司法委员会对南斯拉夫保证不向苏联转让从美国进口的战略物资一事产生了兴趣。那时的代理助理国务卿菲利普·H．特雷齐斯 [ 注：见国务院《人物志》。菲利普·H．特雷齐斯在国务院远东司、情报司、政策计划司和经济事务司历任要职，一九六五年获总统颁发的“联邦文官服务卓越奖章”。 ] 不得不回答委员会顾问索瓦因提出的一个简单问题。

　　索瓦因：这是政府间的协定吗？

　　特雷齐斯：不，这不是。

　　索瓦因：既然不是条约又不是政府间的协定，那么我们能够与一个外国达成一种什么样的协议呢？

　　特雷齐斯：索瓦因先生，在这方面，我们与所有处于“作战法令”效力范围内的国家达成了一系列谅解、协议和安排。

　　索瓦因：请你不要用谅解和安排这些词，因为这不是协议。

　　特雷齐斯：对。

　　索瓦因：那么我们与某一外国能达成一个什么样的既不是条约又不是政府间协定的协议呢？

　　特雷齐斯：例如南斯拉夫，我们从南斯拉夫政府官员那里得到了不转让的保证。

　　索瓦因：这只是这些官员的个人保证呢，还是对其政府也有约束力呢？

　　特雷齐斯：他们为其政府的信用担保。

　　 在回答另一位参议员提出的究竟是谁给予这个口头保证的问题时，特雷齐斯说：“是一位南斯拉夫政府官员作的口头保证。很遗憾，参议员，我不知道这个人的姓名。我想，可能是外长。”

　　 因此，委员会要求特雷齐斯提交一份说明作保证的那位南斯拉夫高级官员姓名的书面材料。后来，委员会虽然收到一封信，但姓名仍被隐瞒。

　　 国务院尽管有许多弱点，但它的驻外机构不会发回不完整的报告。不能设想，一位南斯拉夫官员对一位美国官员做出这样一种保证，而这位美国官员却未向华盛顿报告此事。因此，在这种情况下，只有一种可能：或者根本不存在不向东方集团转让战略物资的保证，特雷齐斯在国会委员会面前未说实话；或者那位南斯拉夫官员的地位如此之低，以致说出他的姓名会暴露出特雷齐斯的证词是想把人引入迷途。

　　 国务院的情报政策

　　 国务院素有隐瞒情报和歪曲报道历史事件的盛名。

　　 由于提出反对意见而被国务院解职的布里顿·巴伦，在《国务院内幕》 [ 注：布里顿·巴伦：《国务院内幕》，纽约彗星出版杜，一九五六年版。 ] 一书中指责国务院对向苏联输出军事工艺技术负有直接责任。他列举了国务院官员竭力赞同向苏联出口四种战略物资的事例。这些物资是生产坦克、飞机、潜艇和制导武器等重型军事装备所必需的各种机床。

　　 国务院关于美国对苏联提供军事援助的报告，至少是很不完全的。国务院认为：苏联人发展了自己的工艺技术，贸易总是和平的；美国政府严格控制了战略物资的出口；美国对苏联的出口同苏联的军工生产之间没有关系。

　　 例如，菲利普·H．特雷齐斯解释说：

　　“我认为，对我们的经济和技术力量感到骄傲有时是没有道理的。在工业和工艺技术的许多方面，我们比苏联领先。但是，象苏联这样一个近年来在科技方面取得如此巨大成就的国家，不会只有茅屋时代的原始经济。它的经济是强大的和有效率的。他们在航天和其他领域里取得的成就充分证明：苏联工程师、技术人员和科学家是站在世界前列的。”

　　 自然，特雷齐斯不能论证这一观点，因为没有证据。

　　 国务院甚至不能从它自己的档案中汲取教训。数以百计的文件(最早的是一九一七年革命时期的文件)证明了苏联的现实：苏联政府始终是一个残酷的极权主义政权，这个政权敌视其他列强并且压迫自己的公民。

　　 带着改革意图开始执政的肯尼迪总统放弃了反对国务院官僚主义的斗争。约翰逊总统扩大了国务院，以为它能够解决他的问题。尼克松总统做了某些改革和精减的尝试，但后来他也放弃了。每次讨论预算时，国会总要发生一些争执，要求从这儿或那儿减少一些美元支出，但是最后，不论是立法机构还是行政机构都不想解决问题。

　　 显然，华盛顿的官僚机构已无法自制。它的权力使公众舆论日趋不安，引起批评。官僚机构对国会和公众都不说实话，在同公众打交道时老是躲躲闪闪。