1933—1937年，建造条约舰队·第二

作者：约翰·M·巴雷特·美国

出自————《1933到1941年合众国海军战舰建造计划幕后影响因素分析》

出自————《战争通史》

　　 1933年3月富兰克林·D·罗斯福就任第32任总统时，合众国在大萧条中日趋衰落。从1929年合众国股票市场崩溃开始，大萧条随1931年5月奥地利信贷银行破产演变成一场国际信用危机，导致国际性大规模破产，到1932年超过1200万美国工人失业。到1933年春，国家收入在艰苦的三年后已经减半，超过5000家银行和900万存款账户被扫荡一空。在这个环境下，新总统就职后立即优先处理影响国家的国内经济问题。至少第一年，战舰建造计划在这些国内焦点前不得不退居次席。

　　 尽管国内优先，总统的心从未远离海军事务。他一生对海军长久的热爱要回溯到孩提时代的圣诞礼物——阿尔佛雷德·塞耶·马汉的《海权对历史的影响》。富兰克林·D·罗斯福追随远房亲戚西奥多·罗斯福总统的足迹，第一次世界大战期间在威尔逊政府海军部长约瑟夫斯·丹尼尔斯手下同样担任海军部长助理。他频繁表达对海军持续的感情，任职期间提到海军都用“我们”，提到陆军时却少有如此亲近的词语。

　　 因为海军在胡佛政府遭到忽视，对富兰克林·D·罗斯福总统会很快解决这些困难并投入必要资金造船恢复实力的希望很高。胡佛政府四年从头到尾没批准哪怕一艘舰只。到1933年，合众国海军由372艘舰只（战舰和其他军辅船）组成，总排水量1038660长吨，低于条约上限整整150000长吨。现实问题是这些舰只中有288艘超龄，替换需要日益增加。海军极其需要找到一条获得拨款进行宏大的战舰建造计划的道路，但是当时经济形势和现任总统的财政政策使那些努力看上去前景渺茫。

　　 自担任海军部长助理以来，罗斯福总统作为军事战略家受到的信任超过作为经济学家，但他的职务需要他立刻关注国家坠落的经济。虽然国家经济问题刻不容缓，罗斯福总统与海军的密切关系从未冷淡过。他和那时大部分海军军官一样保持着世界性眼光，主要基于坚信美国的繁荣和安全依赖于通过世界市场获得原料的通道。罗斯福总统相信海军的职责是确保美国的繁荣和安全。总统进一步认为将来在商业和安全两方面对美国利益的主要挑战来自日本；因此，他期望海军在对付这个挑战时扮演主要角色。

　　 罗斯福政府早至1933年3月就坚持这些信念，当时日本正式退出国际联盟并透露可能放弃与不列颠和合众国的限制海军军备条约。4月，合众国驻日大使约瑟夫·格鲁告诉总统：

　　 日本也许拥有今天世界上最完整、均衡、协调，因此也是最强大的战争机器……日本作战部队认为合众国是他们潜在的敌人……因为他们认为合众国拦在他们国家天然扩张的道路上。

　　 6月，总统被众议院海军事务委员会主席众议员卡尔·文森（乔治亚州民主党人）告之1933年日本海军预算比前一年的开支增加25%，7月，国务院向新总统报告日本可能即将进攻苏联。简而言之，总统一开始工作就立刻有充足的理由严重关注日本。

　　 总统在就职后第二次内阁会议期间了解到联合计划委员会的存在，组建这个委员会是为可能的对日战争制定计划。橙色计划起源略晚于世纪之交，当时合众国海军，特别是海军战争学院那些军官认识到日本帝国日益增长的经济和海运威胁，开始制定一个计划以反击它对合众国在这个地区的力量和影响产生的威胁。合众国在西太平洋的利益括菲律宾、关岛和夏威夷的领地，延续的对华“门户开放”贸易政策。到20年代早期，计划的焦点从确保与中国的通道转移到对日反击。整个20年代到30年代早期，计划经历了许多修改和调整，反应了计划相关新技术、条约限制和战略发展结合的特征。

　　 虽然频繁修改，计划由三个基本阶段组成。第一阶段，代号“橙色”的日本将发动战争，通过进攻夺取“蓝色”美国防御薄弱的前哨以确保南方和西方必需原料的通道。集中在沿合众国西海岸母港的蓝色海军将随即在东太平洋动员。第二阶段，蓝色舰队将西进跨越中太平洋直至夺取菲律宾群岛。橙色将避免决定性战斗，改用消耗性兵力抵抗，极力削弱蓝色，同时以空间换时间。蓝色继续推进并收复菲律宾群岛，最终两支舰队按最杰出的马汉教义将进行一场决定性战斗，美国的无畏舰队将获胜。最后阶段，蓝色将包围并攻击日本本土列岛并赢得战争。

　　 凡尔赛条约将委任统治诸岛移交给日本前，计划特征是合众国舰队以侵略性突破穿越太平洋直至夺回菲律宾群岛。这些岛屿的日本属地横跨通往菲律宾群岛和关岛的海上交通线，刺激1921年计划修改，表现为以更谨慎的越岛作战击败日本。20年代计划的大量精力集中于华盛顿条约不设防条款，因为海军计划人员被迫构想出在缺乏前进基地支持下进行长期海上作战的方法。到1923年，计划的越岛面貌已经被取消，返回到海军迅速向西突击。图2显示委任统治诸岛的战略地位并说明其位置横跨合众国与关岛、菲律宾群岛、中国和西太平洋其它地区的海上交通线。

图2

　　 20年代中期，蓝色主力舰队从合众国西海岸迅速突破收复菲律宾群岛在海军演习中以不利的损耗而结束，修改为在路线上增加几个后勤中继点。当罗斯福总统就职时，这些沿直至收复菲律宾群岛的中央突破的后勤中继点进一步修改为一个通过委任统治诸岛的越岛作战。

　　 刚好在新政府选举前，最新的橙色计划要求317艘战舰从珍珠港启航执行第二阶段计划。这时，在役战舰不足200艘。到1932年，海军作战部长建议增加合众国海军在西太平洋的存在作为对日本侵略满洲的威慑，海军情报局在答复中认为海军在胡佛政府的经济忽视下已经虚弱到无法进行橙色剧本的战争。海军战争学院的分析判断合众国海军在西太平洋的作战能力已经衰落到“决定性劣于”她们的日本对手。后来的合众国舰队司令J·O·理查森将军谈及橙色计划要求的实力和合众国舰队当时实际拥有的实力之间的缺口时，称橙色计划“与其说是一个进行战争的计划，不如说是一个证明海军意义的计划。”因而，罗斯福总统就职前夕，海军领导层判断舰队因为装备匮乏无法执行与预期对手的主要战争计划。需要做很多来补救这个形势，海军希望新政府将支持那样的努力。

　　 战舰建造的程序

　　 在研究这个阶段的年度造船计划影响因素前，将阐明这些计划被立法通过并拨款的过程以进一步说明对年度战舰建造程序的不同影响。程序开始于总委员会向海军部长提出推荐。总委员会由海军高级军官和其他人员组成，通常包括海军作战部长，海军陆战队司令，其他海军高级军官和杰出的平民。委员会的成员由海军部长邀请。他们协助海军部长分析战略需要以预见造船需求，海军部长需要他们对战略重点、科技创新、战术经验和国家意志的判断力。总委员会的职责是说明海军的战舰需求并向海军部长递交所推荐的年度造船计划建议。

　　 每个财政年度（从前一年7月1日到当年6月30日）开始的大约两年前，总委员会将连同有关费用的初步估计一起向海军部长递交新的造船计划建议。海军部长接着研究这个建议，有时向军事和民间顾问咨询后进行修改，然后提交给众议院和参议院海军事务委员会。这两个委员会将进行听证，形成授权法案。过程最终步骤是众议院发起授权法案授权拨款，然后送交参议院批准，最终由总统签署。

　　 注意到合众国海军战舰建造计划在这个体系下的一年一度拨款是重要的。同样，年度拨款的规模和结构提供了一个显示舰队在特定年份需求的优异指标。此外，这些拨款的周期属性也提供了一个显示造船计划幕后显著影响因素的优异年度指标。这章和后继章节同样研究1934财年计划（因为这是新总统签署的第一个）开始的这些年度拨款和影响。

　　 1933—1937年战舰建造计划

　　 罗斯福非常关注海军能力削弱，在1933年7月任命海军上将威廉·H·斯坦利为新的海军作战部长。斯坦利将军作为海军战争计划部前领导与橙色计划关系紧密，敏锐的认识到舰队能力削弱无法执行计划，因此强烈鼓吹加强舰队。

　　 海军没有立即获得支持，那是一些人对“海军的人”入主总统办公室曾经希望的。罗斯福总统没有扩大不足的1934财年造船计划，而是照旧提交并批准。这样，他只授权建造4艘驱逐舰和1艘重巡洋舰。尽管他爱海军，作为总统第一次有机会有利于海军时，经济和政治现实迫使他谨慎行事。新总统放在国防前相对优先的问题，例如经济复兴，明显体现在他的第一个联邦预算里，为此砍掉了接近三分之一的军事预算。

　　 延自胡佛政府的经济压力进一步落在海军上。平衡联邦预算的努力中，一个激烈削减运行费用的计划颁布出来，要将舰队分成三部分，每艘舰只每三年轮流转入预备役。虽然反对那个计划，海军作战部长普拉特将军制订了另一个计划，要为政府节约3亿美元海军预算中大约5000万。普拉特狡猾的将航空母舰、战列舰和巡洋舰排除在外，计划从1933年5月开始，把海军有效作战能力削减了三分之一，同时急剧削减岸上活动。海军幸运的是，国会中的大声疾呼迅速有效终结了这个计划，但萧条期舰队资金上的经济挑战目标都过于明显。国会在这个事件上的逆转标志为现有舰队提供资金的意愿，但1933财年批准不足的预算发出一个明白的信号，不管造船基本需要如何，经济现实将限制进一步的投资除非施加更大的政治压力。

　　 1933年6月，那样的政治干涉迟迟到来，众议员卡尔·文森创造性以运用国家工业复兴法案拨款的形式。由于花费在海军造船上每一美元的85%表现为劳动力成本，众议员文森在法案中增加海军造船条款很好适应法案构思的以公共工程项目增加就业和消费需求的目标。这些资金用于为2艘航空母舰、4艘轻巡洋舰、20艘驱逐舰和4艘潜艇提供资金。在这批造船中值得注意的是2艘航空母舰（“约克镇”号和“企业”号），每艘计划19900长吨，将合众国航空母舰增加到条约上限。

　　 对外，罗斯福总统强调国家工业复兴法案的海军部分焦点在复兴而非重整军备。他的评论反映了国家的政治现实——普遍厌恶能被视为军国主义的任何计划。然而，他私下非常高兴有机会有利于海军。当与海军部长克劳德·斯旺森讨论国家工业复兴法案的通过时，他评论到：“克劳德，我们那次侥幸逍遥法外。”国家工业复兴法案提供了1916年以来最大的造船拨款，很快引起参议员W·E·波拉哈（爱达荷州共和党人）的注意，他率先提出一个修正案，禁止未来的国家工业复兴法案基金用于军事目的，但到那时，海军有了第一个新政府造船计划。

　　 此时，日本帝国海军军令部在1933年9月将权力扩大到兼管和平时期和战争时期的计划，从更缓和的海军省篡夺了这一权力。日本帝国海军军令部长期诋毁限制海军军备诸条约——日本舰队在其管制下无论规模还是声望都不及合众国和不列颠，很快通过强迫退役清洗了日本帝国海军中所有与1930年伦敦条约关系紧密的军官。那些被驱逐的观念在日本帝国海军内部边缘化，追求海军均势逐渐统治日本海军的政策和计划。

　　 华盛顿海军条约规定于1936年12月31日期满，继续限制海军军备框架谈判在1934年迫近，受到世界海军领袖们广泛关注。罗斯福总统希望避免海军军备竞赛，在即将召开的第二次伦敦海军会议上继续并扩大先前诸条约的规定，并打算说服日本继续接受不及合众国的地位。他希望在即将召开的会议前对外显示决心，签署了1934年文森—特拉梅法案，授权建造102艘舰只，使舰队规模到1942年时达到条约上限。

　　 众所周知，众议员文森在1930年和1932年胡佛政府期间都没能通过同一草案。1930年的尝试失败是由于正在进行的伦敦海军条约谈判可能在华盛顿限制上进一步削减，从而使造船授权落后于潮流。1932年的尝试失败是因为国会仍将削减联邦开支作为与经济衰退斗争的手段。

　　 罗斯福总统在高兴签署舰队造船计划的同时还艰苦工作将国内对这些计划潜在的负面感受最小化。诺曼·戴维斯大使，后来第二次伦敦海军条约合众国代表团团长，忠告他海军计划引起“我们公众中很大一部分人……极大的忧郁。”总统寻求减轻公众的焦虑，辩解称虽然文森—特拉梅法案授权建造102艘舰只，但没有为她们拨出任何资金，因为那是未来国会的职责。他评论到：“支持继续限制海军军备过去是，将来还是政府的政策。我个人希望1935年召开的海军会议将延长所有现有限制并同意进一步削减。”用这个灵活的政治策略，罗斯福证明他能在问题的两方面同时巧妙的吸引选民。

　　 这次大规模授权后，1935财年给造船计划的拨款实际上缺乏雄心，包括后4艘8英寸火炮重巡洋舰、3艘6英寸火炮轻巡洋舰、14艘驱逐舰和6艘潜艇。虽然国务卿在法案通过后立刻要求建设更强大舰队，罗斯福总统在签署1935财年小规模拨款时有其它要优先考虑的。他主要关注的是安抚民主党中的自由派，其条件反射般的反对军事开支。类似威尔逊总统在1921年以海军造船计划相威胁，罗斯福总统希望用文森—特拉梅法案的大规模授权来迫使日本人参与即将到来的一轮延长条约体系的会议。

　　 会议前的预备谈判在合众国、联合王国和日本之间进展不利。日本顽固坚持均势的要求，而合众国和大不列颠合作继续坚持日本数量劣势，同时还建议所有成员国共同削减总计20%的吨位。1934年12月19日，预备谈判结束没达成一致。10天后，日本正式宣布他们按要求提前两年通知退出华盛顿条约。他们选择的宣布时间意味他们加入的华盛顿和伦敦条约都将在1936年12月底几乎同时结束。

　　 预备谈判的破裂导致罗斯福总统奋力争取一个更好斗的造船计划，希望用它做杠杆让日本人回到谈判桌前。罗斯福总统相信日本完全不能与合众国的经济潜力相匹敌，经济上无法与合众国进行海军军备竞赛。他希望通过宣布增加造船计划能加大对日本的压力，迫使他们返回谈判桌。1935年6月24日，他要求国会在1935年紧急救济法案中增加海军造船拨款。这个法案为1936财年庞大的造船计划提供了资金，计划包括1艘航空母舰（“黄蜂”号）、2艘轻巡洋舰、14艘驱逐舰和6艘潜艇。“兰利”号改装为水上飞机母舰为“黄蜂”号腾出条约限额的吨位。

　　 罗斯福总统真诚的为没能让日本签署一个新条约感到失望。不愿意为拒绝屈服于合众国与日本海军均势承受任何指责，他命令他的谈判代表们继续与其余成员国谈判。如果没有第二次伦敦海军条约，合众国海军的造船计划就再不能以“加强到条约上限”的名义向公众推销。罗斯福不希望让海军造船直接以对抗日本造船计划的形式出现。1936年末即将到来的总统选举进一步加强了他对在会议上获得成功的需要。

　　 1936年1月初，刚好在日本退出前，罗斯福总统宣布无威胁的1937财年造船计划，包括12艘驱逐舰和6艘潜艇，尝试以此强制日本继续顺从伦敦预备谈判。认识到这个小规模造船计划可能无法强迫日本顺从，罗斯福总统加大了赌注，包括宣布他打算进行一个战列舰替代计划，这是原华盛顿海军条约签字国都将进行的。这个计划作为说服日本人重回谈判的最终工具，但它起了相反的效果，加剧了东京的紧迫感，激励其以自己的重整军备计划对抗美国的增强。

　　 合众国、联合王国和法兰西之间的谈判最终产生了罗斯福希望的协议，于1936年3月25日签署，有效期到1942年末。新条约保留了性能限制并规定一年一次公开造船计划。主力舰的最大吨位将保持35000长吨不变，但火炮最大口径削减到14英寸。所有这些限制都依日本和意大利到1937年4月1日是否默许而定。航空母舰限制在23000长吨，她们武备限制在6.1英寸。禁止建造超过10000长吨的巡洋舰。而且，禁止建造8000到17500长吨的舰只。条约最显著的地方是第四部分的条款，其规定当非成员国超过限制时吨位自动增加。表3摘录第二次伦敦会议的结果，说明每一类战舰允许的触发和最大 [ 注：注五：原文是minimum，根据表格看应该是maximum。 ] 吨位—火炮口径。进一步说明除重巡洋舰火炮超过10英寸或在小型舰艇上装备鱼雷外，超过所有这些限制仅仅要求通知条约所有其他成员。

表3

　　 条约第四部分的内容给合众国提供了一个对每个限制的例外条款，只要日本没遵守就可以决定超过。据条约起草者之一，合众国海军上校罗亚尔·英格索尔说：“条约拟订成我们可以避开每一条款……只要我们发现日本超过了性能限制。”因此，总统在竞选前得到限制军备条约的政治利益，同时还确保对海军没有任何真正的负面影响，因为规定不是完全强制的。

　　 罗斯福总统虽然为日本在中国的侵略政策所警告，特别是他们对中国首都南京的行动，仍然致力于重建华盛顿类型的限制军备框架。他劝告日本人，因为不愿在恢复限制海军军备框架上放弃与日本人达成协议的可能，约束自己的反应。然而，当1937年12月11日日本飞机在扬子江上击沉合众国海军炮艇“班乃”号，罗斯福总统放弃了将华盛顿限制军备体系能再强加给日本人的希望。合众国对日政策这个显著的重要转变对合众国海军和它的年度造船计划产生了一个彻底的影响。后继年度——1938财年造船计划将反映这个政策上的转变。

　　 因为这个事件，1937年的结束成为叙述的自然中断，因为它代表罗斯福总统对他能恢复各大海军强国之间，特别是与日本，条约体系的信心终结。第二次伦敦海军会议失败前，罗斯福总统真诚的相信他能通过延长早先的协定并可能进一步削减20%的吨位来重建世界秩序。当日本退出谈判时，罗斯福总统对由此产生条约的支持纯粹是策略性的，因为要是日本选择进行海军军备竞赛，它没有任何真正限制的能力。条约体系实际终结标志分析的第一阶段结束。

　　 第一阶段（1933—1937年）影响因素

　　 分析的这个阶段，合众国海军战舰建造计划有几个政治影响因素。条约体系由1922年华盛顿条约建立，并经1930年伦敦条约修改，对管制主力舰非常有效。第二次伦敦条约作为限制工具大部分并不成功——因为它主要是罗斯福总统向选民显示他支持和平的政治手段，这是选民在1936年明显想从总统候选人那里听到的。因为合众国在这个阶段从未达到条约允许的战舰水平，这个阶段最显著的政治影响因素是美国公众中普遍的和平主义和孤立主义观点，通过他们选出的国会代表来体现。尽管有1934年文森—特拉梅法案的授权，国会也不会拨出必要的资金来大规模建造战舰，因为公众完全不会支持他们选举的代表为那样一个好战的政策投赞成票。罗斯福总统自己当被问及法案时也不得不说它实际没有为任何造船提供拨款来开脱。

　　 从1933到1937年这个阶段最显著的军事影响因素是合众国海军在十余年微薄预算下衰退后的现代化和扩充需要。第一届罗斯福政府之前的四年里根本看不到任何战舰建造拨款。合众国在这些年里似乎愿意容许它的海军力量削弱，然而海军继续计划可能的橙色战争，主要基于需要的舰队，而非拥有的舰队。因为日本继续侵略中国，合众国可以决定反击他们的手段之一是通过它的战舰组成的舰队。虽然军事需求是客观存在的，它们在分析第一阶段对造船影响扮演的是一个不起眼的角色。

　　 这个阶段最显著的经济影响因素明显与立法者，特别是文森众议员和罗斯福总统在战舰建造与经济刺激上之间的作为联系在一起。如前面讨论的，造船计划上花的每一美元有85%直接给了劳工队伍。在国家工业复兴法案内为战舰建造拨款清晰表明国会的现实，即不会在其他情况下批准那样一个议案。

　　 分析的这个阶段，考虑到美国人和平主义情绪和似乎接受海军力量削弱，经济压力代表战舰建造最显著的影响因素。没有明显的经济利益，这个阶段像这种有限的造船将根本不会被批准。